國際政策性銀行運營模式分析

鄭建庫

政策性銀行是政策性金融的組成部分，在各國金融市場中發揮著重要作用。隨著各國經濟金融的不斷發展，各國政策性銀行運營模式也不斷變化。研究分析各國政策性銀行運營模式的路徑和軌跡，揭示政策性銀行運營模式的內在邏輯，對于目前我國政策性銀行改革有一定的啟示和借鑒意義。

各國政策性銀行運營的主要模式

專營機構模式

由單獨成立的政策性金融機構僅從事政策性金融業務的運營模式，此類國家對政策性金融機構設立的目的明確、業務范圍嚴格限制，沒有商業性業務。優勢是機構定位于專營政策性金融，業務范圍明確，運營模式簡單，重點在于內部控制和業務的內部審計。典型如美國進出口銀行（EXIM）等。

作為政策性金融的典型代表，美國進出口銀行具有如下特點：一是多由政府出資發起設立。美國政策性金融機構的建立離不開政府的直接參與，政府決定其活動宗旨、基本原則和政策方向等整體發展框架。二是美國政策性金融機構的資金來源中金融市場籌資的比例較大，對政府的依賴較小，但籌資中大多利用政府信用進行增信。三是美國政策性銀行的業務重點在于彌補并糾正市場機制的缺陷，扶持貧弱，維護機會均等、公平競爭，具有保護性。四是美國進出口銀行的政策性業務實行限額管理，定期由國會決定其下一階段的發展規模和方向。

分賬管理模式

此模式也稱為兼營模式，是同時辦理政策性業務、商業性業務的一種模式。主要特點是在保持政策性銀行定位不變情況下， 隨著市場發展允許經營一定范圍的、有關聯的商業性業務。機構內部對兩類業務采取分賬管理模式，在實行分賬模式的政策性銀行中，大多數銀行對政策性業務和商業性業務有較為明確的劃分標準，此類型代表性機構有韓國輸出入銀行等機構，德國復興信貸銀行（ KFW） 在改革過程中也曾階段性采取過此種模式。

韓國輸出入銀行（KEXIM）同時經營政策性和商業性兩類業務，分別設立政府賬戶和銀行賬戶，KEXIM無須向韓國政府分配利潤，年度凈虧損由其公積金彌補，不足時由政府提供資金彌補。韓國政府在重點領域會對政策性銀行提供差異化支持，如采取排他性方式直接將相關業務交付政策性銀行辦理，或在某些特殊情況下對本國政策性銀行與國外金融機構競爭時產生的利率倒掛給予價格補償等。

資金來源方面，KEXIM政府賬戶和銀行賬戶的資金來源有所不同。政府賬戶業務由政府指定，資金由韓國政府提供，包括政府一般預算、政府公共資本管理基金借款及經營收益和準備金三部分。銀行賬戶業務主要包括進出口信貸、海外投資貸款和擔保，資金來自韓國政府和市場，由資本金、對外借款和發債、留存收益組成。韓國政府為KEXIM在國內外金融市場上發行的金融債券提供擔保，保證其償付能力。但值得指出的是，韓國KEXIM的做法不具有普遍性，隨著政策性銀行的改革發展，部分國家開始對基于兩類業務發行債權的政府增信區別對待，有的僅對基于政策性業務發行的債權予以政府增信。

分立機構模式

隨著各國市場逐步成熟和政策性銀行的進一步發展， 為更好開展政策性、商業性業務， 出現了在統一集團內部由分設的不同機構分別承擔政策性、商業性兩類業務的運營模式。在這方面典型性代表是德國復興信貸銀行（KFW）。其他如韓國在2008年對韓國產業銀行（KDB）也嘗試從分賬管理向分立機構演變， 但2008年國際金融危機爆發后推遲了上述計劃。

德國復興信貸銀行分立機構模式的主要做法是政策性銀行控股，商業性業務與政策性業務相分離，即將與商業銀行競爭的出口信貸和項目融資等商業性業務分離，組建全資子公司KFW進出口銀行（IPEX Bank），實現獨立運營和單獨核算。

KFW集團經營政策性業務，享有國家信用支持，資金來源主要是以國家信用為保證在國內外資本市場籌資。德國政府為KFW所有債務提供擔保，包括借入資金、發債、衍生品交易及為第三方提供擔保形成的或有債務。在中小企業、綠色能源和助學貸款等領域，KFW享有政府專項資金支持。在稅收等方面，KFW享有免交營業稅和所得稅等優惠措施。

對于經營商業性業務的IPEX Bank，政府不提供任何公共支持，且需滿足對一般商業銀行的法律和監管要求。IPEX Bank不享受KFW的官方信用評級，KFW集團按照市場化利率向其提供再融資資金，不對其提供擔保；從KFW集團得到的業務支持和服務必須按照市場價格進行付費；不享有稅收優惠，需像私人機構一樣進行納稅。KFW的這種分離機構模式在保證政策性業務不受影響的情況下，發揮了商業性業務的盈利能力，監管部門也可對不同業務的子公司進行差異化監管。

政府委托模式

實施政府委托模式的國家其共同的特點是市場充分發達，法制等外部環境相對成熟，政策性金融的總體發展規模和在國民經濟中占比較小。政府委托模式的主要做法是政府指定機構辦理和對政策性業務實行招標兩種模式。

政府指定模式一般是由于業務保密或基于后續監管、核算成本等方面的綜合考慮，一國政府根據以往做法或業務特點對現有的政策性業務指定特定的金融機構辦理。政策性業務公開競標模式的特點是根據政策性業務的具體情況，公開向全部或部分商業性銀行、金融機構招標，符合條件的機構辦理競標后的政策性業務。這種模式的特點是實現了政策性業務運營中的公開、公正和透明。這方面典型案例是各國對于助學貸款、扶貧開發貸款等在政策性銀行等機構不能覆蓋的地區范圍內實行競標或指定商業銀行辦理，此外，英國的出口信用保險（COFACE）對英國政府部分對外出口業務也實行競標和指定經營的政府委托模式。

商業化運營模式

隨著政策性銀行的改革發展，商業化運營模式主要有以下兩種類型。

一是政府取消對資產方和權益方的增信，僅保留對負債方的增信。如日本2000年在通過《財政投融資制度的根本性改革方案》后，對FILP項目的資金來源，取消了原來主要依靠郵政儲蓄和養老金儲蓄的強制性規定。改以通過發行FILP機構債券、政府擔保債權、FILP債券來重構資金來源。即對于政府投融資項目，以政府投融資項目或國家對政府投融資項目的增信（國家主權級信用發債）來保證項目籌資，但對于項目后續運行等實行商業化管理。

二是在各國市場發展成熟，市場機制健全，“市場失靈”較少，政策性業務沒有進一步發展空間的情況下，在原專營政策性金融機構沒有存在的必要時， 采取徹底的產權改革， 將政策性金融機構轉變為商業金融機構。如新加坡1968年設立了新加坡發展銀行，負責該國的基礎設施建設等政策性業務的發展。后來隨著新加坡經濟的快速崛起，政策性業務幾乎沒有發展空間的情況下，將該行實行商業化，更名為星展銀行并且上市。我國臺灣地區的兆豐國際商業銀行、臺灣中小企業銀行等最初也是各相應領域的政策性銀行，在隨著經濟市場化深入后也都實行了徹底的商業化和民營化改革。此外，日本政策投資銀行（DBJ）和美國的房利美等住房政策性金融機構， 在經過一系列發展之后改變為以贏利為目的的私營股份公司。上述這些都是在一國市場經濟充分發展，政策性銀行在完成歷史使命后向商業銀行轉型的典型案例。

各國政策性銀行運營模式的分析比較

各國政策性銀行運營模式發展的路徑演化

各國政策性銀行一般定位于貫徹和配合政府的經濟社會發展政策，在特定的業務領域內開展業務。實踐中，各國政策性銀行業務多集中于普通商業銀行不愿或難以涉入的業務領域，較多集中于支持國家戰略性產業和重大項目、基礎設施建設、進出口貿易、農業及農村發展、公共事業等方面。

隨著全球經濟一體化和逐漸深入發展，政策性銀行的發展出現了兩大特征：一是部分國家的政策性銀行逐漸發展成為多元化的金融集團，涵蓋業務領域逐步拓展，如德國復興信貸銀行（KFW）和法國儲蓄托管機構（CDC）等均轉型為多元金融集團。二是隨著市場發展成熟，發達國家的政策性金融普遍出現了局部調整或收縮的特征，政策性金融機構的部分性質和業務出現了調整或收縮， 以避免與商業金融競爭。如2007年日本在資金供求由短缺轉向過剩后，對日本住宅金融公庫進行了改革， 法人形態由原來的特殊法人變更為獨立行政法人， 主要業務從原一級市場住宅按揭融資調整到二級市場的證券化，資金來源也從財政借入調整為在市場發行抵押支持證券（MBS） 籌集， 政府預算補助則被取消。

各國政策性銀行運營模式的啟示

一是政策性金融的內涵和外延隨著各國市場化發展而不斷變化。各國政策性銀行和政策性金融的業務范圍也在不斷變化之中，是各國經濟發展和市場化的縮影。但總體看，經濟深化后政策性業務占比會降低。

二是從政策性銀行運營模式變遷看，各國不同的運營模式說明，不同時期政策性金融業務和政策性銀行可以適當分離。制約政策性銀行業務發展的主要問題是政策性業務和商業性業務邊界不清晰，政策性銀行的激勵機制不科學、不透明。

三是政策性銀行運營模式取決于其功能、定位，是由各國國家經濟、金融市場的發展和運行情況決定的。不同經濟發展階段、不同的法制外部環境，政策性銀行的功能定位差別很大，一個國家在不同的發展階段，政策性銀行的業務運行模式可以有很大的差別。

四是政策性銀行的運營模式不是排斥的，可以相互補充。不同運營模式也可以同時使用。運營模式沒有高低優劣的問題，只有是否適合國情的問題。此外，各國政策性金融機構的業務范圍是動態調整的，相同的業務，不同國家和經濟環境對其政策性、商業性屬性的認定是不同的。

政府增信：對政策性銀行運營模式的一種理論解釋

政策性金融最主要的特點是以政府和國家信用為依托，如果將政府對業務開辦過程中的各種項目風險兜底、利息補貼等視為通常意義上的政府增信，并視為政策性金融特征的話，從資產負債表的角度看，政府增信可以有以下方式。

一是從負債方進行增信。即以國家信用的名義對資金來源進行增信，通過擔保或背書，確保籌資發行的債券享有國家主權級信用，在此基礎上開展政策性業務；二是從資產方增信。可以有兩種模式：一是對每一指定業務或項目，給予政府增信，即給予國家信用擔保或費用補貼；另一種是對資產端進行整體國家增信，也即對機構所有的政策性項目進行整體擔保或財政補貼；三是對所有者權益增信。機構在開辦政策性金融業務中虧損時，以財政補貼等形式予政府增信。

結合上述分析，可以對資產負債視角下前文分析的五種運營模式中的政府增信情況簡要歸納如表1。

可以看出，從資產方增信，按照對項目增信或整體對資產方增信，表現為政府委托（招標等）模式、分賬運營模式和分機構運營模式。從資產方增信的必要條件是資產屬性必須事前明確，也即政策性業務與商業性業務的邊界必須劃分清晰。

從負債方增信，也即對機構的資金來源予以國家主權擔保，是開展政策性金融業務的傳統做法。主要目的是為了解決政策性業務運作過程中資金來源中期限錯配、收益和風險不對稱等矛盾問題。一般在對負債方增信后，會對資產方或權益方也適當增信。但日本投融資體制改革后，取消對資產方和權益方增信，僅保留對負債方的增信，最大程度讓項目依靠自身收益實現市場化運營等模式也逐漸興起，如最新的PPP（公私合營）等模式也在各國得到有效運用。

從權益方增信，按照對單一項目和整體權益方的區別，可以分為政府委托和單一機構模式。一般是政府對政策性業務整體運營的盈虧情況予以擔保，這也是傳統的政策性業務運作模式。對所有者權益征信方式還可以通過補貼、風險分擔等方式進行。

從政策性銀行運營模式中政府增信的規律看，基本趨勢是政府增信逐漸從資產負債表的兩端增信到僅對資產負債的一端增信，部分甚至取消對資產負債的增信，而僅僅依靠項目自身。這一邏輯的背后是隨著市場經濟的成熟，政府要逐漸取消對市場的干預，讓市場回歸自身發展和調節的路徑之中。

對我國政策性銀行改革的啟示

1994年，為深化金融體制改革，我國組建了國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行等三家政策性銀行。業務范圍分別為“兩基一支”、機電產品和成套設備出口、糧棉油收購等提供政策性金融支持。從近年來我國政策性銀行的運營情況看，政策性銀行在滿足國家宏觀經濟發展需求、促進經濟社會進步方面作用顯著。但同時存在職能定位不清、業務范圍不斷擴大，資產和負債規模“軟約束”，政策性銀行與商業銀行之間、政策性銀行相互之間存在惡性競爭等問題。

分析各國政策性銀行運營模式的發展路徑和內在規律，結合我國目前政策性銀行的改革，可以得出以下結論。

第一，政策性銀行的業務范圍是不斷調整的過程。政策性業務和商業性業務屬性取決于項目的產權關系與邊界決定成本，而這些都隨著市場和法制的完善不斷發展。我國政策性銀行應定期對政策性業務范圍進行調整，防止規模膨脹，惡性競爭。

第二，政策性銀行的運營模式取決于政策性銀行業務運營成本與社會經濟、法制等外部環境發展情況，但總的趨勢是政策性業務規模、占比逐步下降，國家增信等逐漸減少，市場化比重增加。

第三，從各國政策性銀行運營模式變遷看，政策性金融不是與商業性金融相互對立的，兩者是相互補充，相互促進和發展的。我國應避免片面追求政策性銀行市場化傾向，同時，探索政府委托、商業化運營等多種模式，積極嘗試PPP等新業態，實現健全市場機制、促進社會進步等政策性金融的綜合目標。

（作者單位：特華博士后科研工作站）