廉政體制外監督：空間、機理與演化

摘要：廉政體制外監督的運行空間、作用機理、演化過程與體制內監督密切關聯，但其運行空間以政治的文明與開放為基本前提，從根本上受制于其地位和性質，還受到體制內對體制外監督的銜接機制、觸發機制的影響。廉政體制對體制外監督，起初往往是抵制與否定，然后是容忍與默許，最后觸發并接入體制內監督，條件成熟時將其轉化為體制內監督。

關鍵詞：廉政體制；體制外監督；腐敗治理；廉政建設

中圖分類號：D630.9

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）01-0009-03

基金項目：廣東高校廉政研究中心2015年度課題“憲法監督與廉政創新——對廉政體制外監督的探討”（15LZYJ09）。

作者簡介：劉家明（1981-），男，湖北安陸人，嘉應學院政法學院副教授，中南財經政法大學公共管理學院博士生，研究方向：公共管理戰略。

廉政建設關系到政權的存續、社會的穩定與百姓的福祉。我國當前雖然形成了多元化的監督主體與監督制度，但既有的廉政體制較為僵化，仍存在漏洞，不僅監督形式存在一定疏漏，而且監督權的分工與制衡關系還沒有理順，廉政體制內監督主體的獨立性、公正性缺失，而社會監督的地位和作用沒有得到足夠的重視，[1]多元監督力量缺乏有效整合，監督合力脆弱，共同致使公共權力總體上處于低效監督之中。為此，在法治不夠健全、民主還未豐滿的現行廉政體制下，廉政創新變得更為緊迫，要求監督形式更加靈活、多樣、高效。在政府廉政政績與體制遭受民眾、學者的詬病和質疑聲中，體制外監督卻屢收奇效。為此，很有必要探討廉政體制外監督的運行空間、作用機理和演化規律。

一、廉政體制外監督的運行空間

廉政體制是政府體制的重要組成部分，政府體制是有關政府組織機構及其權責體系、領導隸屬關系及支撐其運行的根本制度的總稱。廉政體制是政府機構和執政黨制定的基于預防與懲治腐敗的一系列法律、法規和具有法律性質的條令、條例，具體指國家行政機關、權力機關、司法機關、檢察機關及政黨等具有法定監督權的主體依法防止公共權力濫用、懲治以權謀私行為的監控系統和制約體系。為了克服邏輯混亂，筆者借鑒經濟學中體制劃分的觀點，把當前既有的廉政體制本身視為體制內，把超出廉政體制規定的但卻具有預防與懲治腐敗功能的措施、暫行規定、行為及其方式、方法統稱為廉政體制外監督。[2]

廉政體制外監督是以法律沒有規定的主體、權責、客體、方式或路徑對國家機關及其公務員行使公共權力的行為進行監察與防治腐敗的活動。廉政體制內和體制外的區分，關鍵在于監督系統的要素是否符合相關法律的規定，是否占用了國家的相關法律制度資源。從公共權力監督的要素和過程來看，完整的監督系統主要包括五個要素：一是監督主體，二是監督職責、權力或權利，三是監督對象、內容等客體，四是監督行為及其方式、方法，五是監督渠道或途徑。因此，廉政體制外監督的概念實則界定了其運行的類型和方式，見表1。

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備注：表中帶的內容，表示該要素可能按照廉政體制內的要求。根據廉政體制外的界定，公共權力監督系統中14個要素在體制內的監督類型與方式仍屬于體制外監督。

廉政體制外監督的一般過程是監督主體根據其權責或維護自身權利的需求，通過某種渠道或途徑，對客體采取某種方式方法的監督行為。根據上文對廉政體制內外劃分的邏輯，這五個要素中的任何一個要素不在法律規定之內的監督均屬體制外監督，而不論其他要素是否符合法律規定。據此，廉政體制外監督可分為五種類型：法律沒有規定的監督主體，法律沒有規定的監督權力或責任，法律沒有規定的監督對象與內容，法律沒有規定的監督行為及其方式、方法，法律沒有規定的監督渠道與途徑。既有的法制規定與體制內的監督形式往往是有限的，而體制外監督的創新卻總是無限的，因此表中所列出的體制外監督形式僅僅是部分舉例或籠統概括。根據經濟社會發展與政府改革的需要及反腐倡廉的新形勢，廉政建設實踐中完全可以摸索更多、更有效的創新舉措。

新中國成立后腐敗的形勢從來沒有像今天這樣如此地嚴峻，盡管體制外的監督力量也從未像今天這樣發展得如此充分，但遺憾的是，體制外監督天生的“非主流”“非法”地位，缺乏相應的制度保障和權力保證，沒有明確的操作程序，而且不能單獨發揮作用，體制外與體制內監督的銜接機制不夠順暢，致使體制外監督難以追根究底，容易受到官僚政治的迂回甚至操縱。因此，廉政體制外監督的運行空間從根本上受制于其地位和性質。廉政體制外監督運行的空間還受制于體制內對體制外監督的銜接機制。因為體制外監督最終是要靠體制內的公檢法系統與黨政監督部門的法定權力去組織落實的。體制內監督運轉不暢，體制外監督也難以實觀。為此，必須健全體制外對體制內的民意表達觸發機制，體制外監督主體對體制內監督主體不作為或低效作為的問責機制，體制外對體制內組織落實監督的跟蹤機制與體制內監督進程與結果向體制外反饋的銜接機制。否則，就很可能出現有問不責、有舉報不監督、有監督無下文的尷尬局面，最后造成常見的信訪舉報被無限期拖延、踢皮球或被遺忘、淡化的夭折現象。

從大環境來看，廉政體制外監督有效運行以政治的文明與開放為基本前提，表現為民主進步、法治完善與政府權責合理明確、公共行政精神等方面。因此，打破權力過份集中和黨政機關對信息的壟斷，實現政務的透明、輿論的開放和公民的言論自由，是拓寬體制外監督的重要條件。值得注意的是，廉政體制外監督本身不是目的，我們不能為了監督而有意地擴展廉政體制外監督的運行空間。

二、廉政體制外監督的作用機理

廉政體制外監督與體制內監督密切關聯，而且一般都要通過體制內最終發揮實效，即體制外監督無法單獨發生作用，如果脫離廉政體制內部的監督要素，它就成了“無本之木”。因為公共權力系統運行過程中一旦缺乏法定的監督模式，必然導致無序和混亂，體制外監督也就無所依存。其作用過程一般如下：首先，廉政體制外的揭發、舉報、投訴等監督活動，都需要體制內監督主體依據法定的權限，去調查、核實監督對象與內容信息的事實真相；如果外部舉報屬實，然后需要體制內監督主體啟動具體的監督程序，執行具體的監督行為，如監察、督促、評估問責、經濟審計、彈劾或要求做出解釋等手段；最后，違法亂紀與腐敗行為的矯正與作風整改、行政處罰、黨紀懲罰或法律審判，也都需要廉政體制內的正規途徑與正式力量。從該過程可以看出，廉政體制外監督通常需要動用體制內監督系統的主體、權責、方式、渠道等一個或多個要素。

在作用方式方面，體制外監督首先通過信息披露發揮信號傳遞、輿論渲染制造緊張氣氛。例如，通過鬧大事件（可能是非法申冤），吸引媒體的眼球，通過輿論予以揭露與跟蹤報道，引發社會的廣泛關注，從而制造輿論壓力，迫使體制內監督的正式啟動與有效作為。這一過程與方式對體制內的觸動有三種可能的情景：一是引發政府更高層的關注重視或直接問責；二是引發相關主管部門或監督職能部門改變認識或態度，無論是出于樂善好施、公平正義的公共行政精神或是出于個體的職業倫理與道德良心，總之激發出體制內監督主體的行為動機；三是改變原來體制內監督不作為或無效作為所處的力場，體制外監督力量及其造成的壓力與威懾，使公共權力行使主體無論是出于組織合法性的考慮，還是擔心自身的權力、地位、安全等利益受到威脅，其監督有效作為的作用力迅速增強，終于履行起法定的監督權責。

廉政體制內對待體制外監督的態度和方式，起初一般是抵制與否定（畢竟體制外運作在某種意義上就是對體制內的拒絕或否定），可是由于其產生的合理性與社會支持力量，于是接下來對體制外的監督行為選擇容忍與默許，即承認既成事實，開明的領導可能會在政策上規范或鼓勵體制外監督。體制外監督進行到一定地步，“紙包不住火”了，體制內必須接手體制外監督，于是體制內開始正常運作，最終監督才能落到實處。這里以媒體記者暗訪為例，法律對媒體記者的暗訪權責沒有明確規定。在珠三角，許多行業都有自己的潛規則以及潛規則背后官方的保護傘，由于官方的保護（如提前通風報信、阻撓或遮掩），記者很難通過正常途徑揭露或報道相關的違法違紀行為，只得采取體制外的暗訪方式。由于社會輿論與正義力量的支持，官方最初也選擇了默許；記者暗訪取得了不少成效，如成功揭露了地溝油、出租車等行業黑幕及其保護傘，取得了重大的、良好的社會反響；接下來，時任廣東省委書記的汪洋公開表達了鼓勵記者暗訪，且必要時可出動警力保護的重要指示；于是，體制外監督尋求到體制內的接入路徑。記者暗訪后，舉報或報道屬實，體制外監督所引發的體制內監督的法定程序就正式啟動了。

圖1廉政體制外監督的作用機理

廉政體制外監督的作用機理見圖1，圖中展示了廉政體制外監督依賴體制內監督系統的要素實現監督效果的過程與方式等機理。虛線表示廉政體制外監督依賴體制內監督而間接發揮作用，還表示可能體制外監督目的沒有落到實處。其中，“吸納”指體制內監督吸納體制外監督的形式，從而將其轉化為體制內。

三、廉政體制外監督的演化規律

1.廉政體制外監督的形成過程。廉政體制外監督的形成既可能帶有自發的偶然性，也可能是社會發展和民主進步的必然結果，還可能是政府主動改革的臨時產物。其形成過程有三種情形：一是人民群眾的無奈之舉。廉政體制極度低效及其運轉失靈使得體制內維權或監督的實施成本高昂，通過對體制內外成本、風險與收益的比較，無奈之下人們只得選擇或偶然發現了體制外的捷徑；二是應付新形勢的權宜之計。在新的腐敗情形與反腐倡廉的新形勢下，原有的廉政體制表現出不適應與不完備，而新的廉政體制未能及時建立，于是只得采取“法”外監督、雙軌制運作的過渡模式；三是政府廉政體制改革之策。這是廉政體制改革前期主動選擇的改革策略，即在體制外尋求增量試點來進行社會試驗與探索，以此推進廉政體制漸進地、平穩地變革。

2.廉政體制外監督的演化機理。廉政體制外監督的形成無論是無奈之舉、權宜之計還是改革之策，只要其行之有效或有利可圖，就會不斷擴散來拓展更大的創利空間，這是制度變遷規律使然。首先是在體制外的擴散，體制外運轉高效的經驗被習得后，就會有更多人參與體制外監督。然后是體制內的吸納，體制外監督愈興盛意味著體制內的失靈就愈嚴重，結果是要么吸納“體制外”進入“體制內”，要么對體制內進行重大變革，以消除原來體制外運作的創利空間。當然，此時吸納體制外監督措施后的新的廉政體制隨著時代的發展也可能存在制度的不完備，那么新的體制外還是會產生。新的體制外與體制內又形成了雙軌制運作，相互競爭與替代、比較與學習，繼續促使體制內外的相互轉換，以此不斷循環往復，不斷促使廉政體制的創新與完善。

體制內與體制外兩種監督模式相互轉換不是自動自發的，而是有條件的：隨著政府與監督主體價值觀念的轉變、監督技術的進步、體制內外之間及監督與反監督之間力場對比的變化，引發由監督成本、收益、風險構成的比較優勢與利益空間的變化。因此，體制內外互轉的過程是一種通過競爭、學習以發現比較優勢的過程。有比較優勢的監督模式會得到更大的發展。如果體制內有更多的優勢，體制外會自然消退或僅在極小的范圍內有限地發揮作用；如果體制外有更多的優勢，體制外監督的力量更就會增加，迫使體制內的加速重構與接納。廉政體制外監督的演變過程見圖2。

圖2廉政體制外監督的演化過程

3.廉政體制外監督的歸宿。兩種監督模式在長期內并存，短期內此消彼長，但體制內外互轉不是簡單的、毫無頭緒與方向的循環往復，而是一種體制內不斷吸納體制外，體制外又不斷涌現的過程，總的來說是廉政創新的合理過程，也是民主法治不斷進步的必然過程。廉政體制外監督是基于體制內監督的不足而進行的模式創新，并不意味著廉政體制內監督的式微，更不意味著在廉政建設現實環境中對公共權力的否定和對體制內監督的全盤替代。研究、探索廉政體制外監督旨在厘清兩種監督模式關系與演變過程規律，在此基礎上構筑一個相互支撐、優勢互補的反腐倡廉新格局，從而超越體制內監督的局限，確保廉政建設更加有效。廉政體制外的星星之火，可以燎原，甚至可以一時形成體制外包圍體制內之勢。因此，一方面我們要更加重視體制外監督模式的應用，摸索更多靈活實用的體制外監督舉措；另一方面，必須進行廉政體制內改革，提高體制內“接手”、吸納體制外創新的能力，因為體制外只有朝著體制內演變，才能獲得合法地位，才能進行規范化運作而發揮更大、更穩定的功效。無論是體制內監督還是體制外監督，二者最終必須統一為法律監督，這是民主法治社會的必然要求。法治是民主的首要條件與根本保證，因此體制內監督才是最終的根本出路。

綜上所述，廉政體制內與體制外有著共同的目的，無論是體制內監督還是體制外監督都是為了保證政府及其公務人員的廉潔高效，都是國家和社會權力體系中的分工制衡，都是以權力監督權力，只是其權力來源、類型及其行使主體與方式的差異。這種差異與界限也不是絕對的，甚至還存在模糊性，且在某種條件下體制內與體制外此消彼長或相互轉化。因此，當廉政體制外監督運轉成熟高效時，就要不失時機地推動其向體制內的轉化，從而形成合法、長效的機制。

參考文獻：

[1]陸亞娜我國社會監督存在的問題及其原因分析江蘇社會科學，2007，（2）

[2]劉家明廉政體制外監督：類型與方式行政與法，2015，（7）

【責任編輯：張曉妍】