抗戰時期陜甘寧邊區民主政治建設述論

摘要：抗戰時期陜甘寧邊區實行的“普選制”“三三制”、民主監督及法律法規等，都是人民群眾的智慧和創造。黨中央和邊區政府總結人民群眾的創造，并將其規范化、制度化，運用于邊區的民主政治建設，使邊區成為抗日和民主的模范區。中國式的民主路徑就是中國共產黨貫徹群眾路線的制度安排與行為模式。陜甘寧邊區的民主政治建設本質上是一種中國共產黨“授權給群眾”的制度安排，也是中國共產黨在邊區政治治理中貫徹群眾路線的行為模式。

關鍵詞：中國共產黨；抗戰時期；陜甘寧邊區；民主政治建設；群眾路線

中圖分類號：D252

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）01-0025-04

基金項目：2013年國家社科基金重點項目“延安時期中國共產黨群眾路線研究”（13ADJ002）的階段性成果；2014年中國延安干部學院科研基金立項課題“中共局部執政視域下陜甘寧邊區民主政治建設研究”（ZYK14032）的階段性成果。

作者簡介：郭建明（1981- ），男，山東濱州人，中國延安干部學院講師，政治學博士，研究方向：政治學理論、中共黨史和黨的建設。

新民主主義民主政治與中國共產黨的群眾路線有著天然的內在聯系。中國共產黨在陜甘寧邊區推行民主政治的過程就是黨在陜甘寧邊區政治治理中貫徹群眾路線的過程。抗戰時期陜甘寧邊區實行的“普選制”“三三制”、民主監督及法律法規等，在中國歷史上都具有首創的意義，也都是人民群眾的智慧和創造。黨中央和邊區政府總結人民群眾的創造，并將其規范化、制度化，切實運用于邊區民主政治建設的實踐，使邊區成為抗日和民主的模范區，與國統區的獨裁、專制形成了鮮明對比。

一、邊區“民主普選”中堅持走群眾路線

陜甘寧邊區“普選制”的推行，體現了各階級、各階層抗日民眾的利益和訴求，體現出中國共產黨在政權建設過程中充分信任和依靠各階級、各階層抗日民眾。

1.邊區民主普選理念中的群眾觀點。1941年陜甘寧邊區政府發布《陜甘寧邊區為改選及選舉各級參議會的指示信》，信中指出：“民主政治，選舉第一；選舉自由，不得妨害；如果有人輕視選舉，或者說不要選舉，就等于不要民主；而不要民主，就等于不要革命。”[1]謝覺哉在《論選舉運動的重要》中認為：“民主是人民作主來管國家的事，議國家的事。……不能每個人來議來管，于是想出個法子，由每個人共同派遣少數人來議來管，代理他們來議來管。這就叫做選舉。……沒有選舉，民主政治開不得張。”[2]由此可見，民主需要選舉，選舉需要充分動員群眾，民主就是充分動員群眾選出代理人來議事管事。林伯渠也認為，實行民主政治，“首先要建立的是選舉制度，無論是政權機關或是民眾團體，都要實行選舉制度。因為它是發揚民主最重要的一種形式。選舉要按時舉行。成為一種熱烈的群眾運動。”[3]林伯渠還設想從蘇維埃共和國向民主共和國的轉變中，首先要開展一次廣泛的群眾性民主選舉運動。可見，這一時期中共領導人的民主選舉理念中包含著充分動員群眾的共識。群眾充分發動起來了，廣泛參與民主選舉，才有真正意義上的人民民主。

2.用群眾路線推進邊區民主選舉。1937年5月12日，中華蘇維埃人民共和國中央政府西北辦事處召開行政會議，通過了《陜甘寧邊區選舉條例》。選舉條例規定，對于抗日的各階級和階層，不論是工人、農民，還是地主、富農、資本家，一切抗日黨派和團體的人士，都享有選舉權和被選舉權。這充分照顧了各抗日階級、階層的利益與訴求，調動了各抗日階級、階層的積極性。

邊區的第一次民主選舉是在中華蘇維埃人民共和國中央政府西北辦事處和陜甘寧邊區政府共同主持下進行的。在《陜甘寧邊區選舉條例》公布以后，西北辦事處設立“邊區選舉委員會”，辦理邊區的民主選舉事宜。選舉委員會成立以后，選舉準備工作隨即開始，包括訓練干部和進行選舉的具體組織工作。在選舉運動開始前，中國共產黨陜甘寧邊區委員會于1937年6月9日提出了《民主政府施政綱領》，主要內容包括動員一切人力物力財力準備抗日戰爭，加強人民的抗日武裝組織，保證人民言論、集會、結社、出版等民主自由，鎮壓漢奸，消滅土匪等。[4]

1937年7月邊區的選舉運動從鄉級選舉開始，先后于8月結束。區、縣兩級的選舉從9月開始，到11月結束。到1937年11月底，邊區政府直轄區內，區、縣、鄉三級都進行了民主選舉。11月，中國共產黨陜甘寧特區委員會①重新提出了《特區施政綱領》，這一綱領的宗旨是“領導特區全體人民一致抗戰，挽救中華民族的危亡，爭取抗戰的徹底勝利，并保護廣大人民的民主權利及已得利益”。[5]11月底，各縣、市共產黨的委員會陸續提出了特區代表大會代表候選人名單，并進行了廣泛宣傳。至12月，特區參議員的選舉工作勝利結束。特區各階級、階層抗日群眾的民主、公開、公正選舉，體現出中國共產黨在選舉過程中充分信任和依靠特區人民群眾。

邊區的第二次民主普選充分貫徹了“三三制”建政原則（在下文論述）。1945年后邊區開始第三次民主普選活動，在選舉過程中，延安市新市鄉群眾在試選中提出：將鄉參議會改為鄉人民代表會，取消行政村長制，由各行政組選民依人口比例選出代表領導小組，再由他們組成鄉人民代表會，作為鄉級政權的權力機關，就可以真正做到“議行合一”。這個建議得到邊區參議會常駐會和邊區政府的肯定，[6]體現出邊區政府認真“向群眾學習”的行為。

在選舉過程中，選舉工作人員同鄉村干部一起發動群眾、組織群眾，比較徹底地貫徹了普遍、直接、平等、自由的選舉原則，充分體現了邊區人民群眾的意志。邊區的第三次民主普選繼續堅持了“三三制”建政原則，正如邊區政府副主席李鼎銘所說：“共產黨方面限制自己的候選人，并且反過來替各黨各派、無黨無派提出候選人，替各階層提出候選人，為他們競選”，[7]體現出中國共產黨在政權建設過程中充分相信群眾能夠自己解放自己。在選舉過程中，針對邊區的戰時環境和群眾文化素質不高的情況，邊區政府認真學習、總結人民群眾在選舉過程中創造的好做法，又把這些好做法運用到選舉工作中去，如“畫圈法”“畫杠法”“投豆法”和“背箱法”，體現出共產黨“從群眾中來，到群眾中去”的工作方法。

邊區三次大規模的普選，選民參選人數不斷上升。據統計，1937年第一次民主選舉選民參選人數為70%，1941第二次民主選舉選民參選人數上升為80%，1945年第三次民主選舉選民參選人數上升為82.5%，這反映出邊區群眾政治參與的積極性日益提高，人民主權的社會意識開始深入人心。

二、邊區“三三制”政權建設中堅持黨的群眾路線

在中日民族矛盾上升為社會主要矛盾的歷史背景下，出于建立抗日民族統一戰線的需要，中國共產黨一方面采用國民黨倡議的議會民主政體形式——參議會制度，順應民主和抗戰的潮流，另一方面又根據自身的革命需求和價值取向對參議會制度進行改造和重構，確保這一政體的“人民屬性”，建構出“三三制”政權體制。

1.在邊區“三三制”政權理念中體現黨的群眾觀點。 “三三制”政權的性質是中國共產黨占優勢情況下的“各黨、各派、各界、各軍的聯合專政”。[8]750毛澤東指出：“抗日民族統一戰線的政權，它既不是資產階級一個階級的專政，也不是無產階級一個階級的專政，而是在無產階級領導下的幾個革命階級聯合起來的專政。只要是贊成抗日又贊成民主的人們，不問屬于何黨何派，都有參加這個政權的資格。”[8]648“三三制”政權在人員構成上主張共產黨員占三分之一，非黨的左派分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一，充分調動了各階級各階層人民群眾參加抗日的積極性和主動性。

共產黨在“三三制”政權中的領導權要通過走群眾路線，制定正確的方針政策，發揮共產黨員的模范作用，做群眾工作來實現。毛澤東指出：“必須保證共產黨員在政權中占領導地位，因此，必須使占三分之一的共產黨員在質量上具有優越的條件。只要有了這個條件，就可以保證黨的領導權，不必有更多的人數。所謂領導權，不是要一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議。”[8]742

2.用群眾路線推進邊區“三三制”政權不斷完善和發展。1941年11月6日至21日，在貫徹“三三制”民主普選的基礎上，陜甘寧邊區第二屆參議會第一次大會召開，審議通過了中共中央西北局提出的《陜甘寧邊區施政綱領》，也稱“五一施政綱領”。②“五一施政綱領”依據孫中山的三民主義、總理遺囑和中國共產黨的抗日民族統一戰線政策制定，其基本精神是“團結、抗戰、救中國”，實施抗日的民主政治政策，貫徹改善民生、協調社會各階級利益的經濟政策，推行民族的科學的大眾的文化教育政策。“五一施政綱領”是中國共產黨抗戰以來的革命斗爭經驗的總結，是抗日民族統一戰線政策的進一步深化和具體化，體現了全邊區乃至全中國各階級、各階層抗日民眾的利益和訴求。

邊區第二屆參議會第一次全體會議，在決策過程中采用了“從群眾中來、到群眾中去”的群眾工作方法，廣泛集中民智、吸收民意，轉化為政府政策。第二屆參議會第一次全體會議共收到提案400余件，經過正式整理通過112件，其中包括軍事問題13件，政治問題35件，財政問題13件，文教問題35件，經濟建設問題6件，特種問題10件。邊區政府副主席李鼎銘提出了“精兵簡政”的方案，“政府應徹底計劃經濟，實行精兵簡政主義，避免入不敷出，經濟紊亂之現象”，[9]邊區政府及黨中央迅速采納了這一方案，進行了三次精兵簡政，減輕了人民負擔，轉變了工作作風，提高了部隊戰斗力，提高了政府工作效率。

邊區第二屆參議會第一次全體會議通過了一些重要的單行法規，如《陜甘寧邊區保障人權財權條例》《陜甘寧邊區行政督察專員公署組織暫行條例》《陜甘寧邊區縣政府組織暫行條例》《陜甘寧邊區各縣區公署組織暫行條例》《陜甘寧邊區各鄉市政府組織條例》《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》等，進一步完善了陜甘寧邊區的法制建設，為邊區人民行使民主權利提供了法制保障。

1944年12月4日至19日邊區第二屆參議會召開第二次全體會議，制定和修正通過了《陜甘寧邊區地權條例》、《陜甘寧邊區土地租佃條例》和《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》，這些條例的制定和實施在一定程度上協調了各抗日階級、階層之間的內部關系，使各抗日階級、階層進一步團結起來，積極投身到堅持抗戰和建設邊區的革命事業中去。與此同時，實行鄉“一攬子”會、吸收勞動英雄和模范工作者參政議政、開展非黨民主人士座談會，把廣大勞動群眾、非黨民主人士、國民黨中主張抗日與民主的分子吸收到“三三制”政權中來，使“三三制”政權得到進一步鞏固與發展。

“三三制”政權建設本質上是中國共產黨為了充分調動各階級、階層抗日群眾的積極性，保障抗日戰爭的勝利而采取的一種群眾動員、黨派協商的制度安排，這種制度安排維護了廣大抗日民眾、黨派的根本權益，協調了革命戰爭與民主訴求之間的關系，鼓勵了廣大民眾、各黨派的政治參與，并形成了中國共產黨與各黨各派政治協商的制度雛形。

三、邊區民主監督中踐行黨的群眾路線

實行民主監督，是保持公權力廉潔最有效的途徑。陜甘寧邊區構筑了比較系統的民主監督體系，包括參議會對邊區政府的監督、黨外民主人士對共產黨員的監督、人民群眾的直接監督以及新聞輿論的監督，充分暢通了人民群眾監督共產黨和邊區政府的渠道。

1.邊區參議會對邊區政府的監督。各級參議會代表民意，承擔著監督政府和行政人員的責任。《陜甘寧邊區政府組織條例》第三條明確規定“陜甘寧邊區政府受國民政府之管轄及陜甘寧邊區參議會之監督”。[10]52第一屆參議會和第二屆參議會第一次會議通過的《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》，都對參議會的監督權作出了具體規定，包括它對各級政府委員會及行政首長有選舉、彈劾、罷免之權，對政府工作有咨詢、審議、監督之權。邊區各級參議會大會閉會以后，設立邊區參議會常駐委員會，進行監督工作。其職權包括：監督同級政府對參議會決議之執行；聽取同級政府之按期工作報告；向同級政府提出建議和詢問；派出代表出席同級政府委員會會議；[11]邊區各級參議會是邊區各黨各派各階級各階層人民的民意代表機關，邊區各級參議會的設置與運行，暢通了邊區各階級、階層群眾發揮監督作用的渠道。

2.“三三制”政權中黨外民主人士對共產黨員的監督。黨外民主人士對共產黨員的監督主要體現在三個方面。一是在陜甘寧邊區民主政權的組織構成上嚴格執行“三三制”原則，為黨外民主人士監督共產黨提供組織基礎。《陜甘寧邊區施政綱領及其解釋》指出：“如果共產黨員被選舉做政府機關的負責人的話，他就要保證在他的機關里的工作人員有三分之二是由黨外人士來擔任。”[10]214二是在陜甘寧邊區政府的管理工作中，創造條件使民主人士有職有權。比如“邊區政府黨組規定各廳、處、院向政務會議提出有關方針、政策、計劃和其他重要議題時，除經過黨組研究外，還須向李鼎銘副主席匯報，取得同意后再交會議討論”。[12]三是鼓勵黨外人士參與政府工作，表達意見，監督干部作風。比如在延安市政府召開的一次有市長和書記參加的行政和立法委員聯席會議上，“農人、地主、商人、和士紳，……他們毫不介意他們那一種贊成或反對的自由談話在打斷著發言的人了。他們基本上都是由人民選出來的，但是大半是為了他們自身的名譽，而不是為了他們自己方面有任何政治上的企圖。”[13]184黨外人士參政議政、監督共產黨和邊區政府，使三三制政權具有廣泛的代表性和堅實的群眾基礎。

3.人民群眾的直接監督。邊區人民群眾直接監督的方式主要是行使批評權、控告權和罷免權。陜甘寧邊區政府堅持在選舉前發動選民檢查批評政府工作。“一般是在選舉會上先由上屆政府向選民作詳細的工作報告，說明政府法令的執行及去年參議會的提案的執行程度，哪些做了，哪些沒有做，什么原因等等。要報告參議員的工作，哪一個盡職，做得好，哪一個不盡職，做得不好等等，發動老百姓來熱烈地討論。”[14]陜甘寧邊區政府給予人民群眾控告權。1943年4 月頒布的《陜甘寧邊區政紀總則草案》規定：“各下級政府或政務人員，如接得人民向上級政府控告的訴狀，特別是控告政務人員的訴狀，須隨時負責轉呈上級政府，不得有任何阻難，亦不得置之不理。”[15]1941年后，僅邊區政府主席林伯渠一人就收到檢舉或控告材料137件，充分反映了邊區人民群眾民主維權意識的提高。陜甘寧邊區政府對人民群眾的罷免權也給予了高度重視。1941 年11 月修正通過的《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》第16 條規定：“各級參議員在任期內如有不稱職的，得由該級議員選舉之法定人數十分之一以上的選民提議，經由該選舉單位投票免之。”[16]比如在延川縣的選舉中，全縣落選的鄉長有13個，新選鄉長13人，連任37人。全縣新選的村長420人，連選的457人。全縣共落選行政主任87人，落選原因多因做事不公、對工作消極、耍私情。[17]人民群眾對邊區政府及其工作人員進行監督，促使邊區政府出現了“只見公仆不見官”的良好政治局面。

4.新聞媒體的輿論監督。陜甘寧邊區非常重視新聞媒體的輿論監督作用，支持新聞媒體披露各種不正之風。當時，延安發行了數十種報紙，主要有《團結》《共產黨人》《新中華報》《解放日報》《邊區政報》等，它們對邊區黨政干部中存在的腐敗行為和不良風氣進行了無情的揭露和批評。比如從1939年2月至1941年5月這段時間所辦的《新中華報》中，有關反腐案件的報道有35篇；從1941年5月至1947年3月所辦的《解放日報》中，有關反腐敗案件的報道有58篇。陜甘寧邊區依法保障新聞自由，特別是對邊區政府工作批評、建議的自由得到了切實的保障。當時，在報紙上各種尖銳的政論文章不時出現，有時批評的尖銳程度令外國記者都感到驚訝，“在我們的意識里，中共區的報紙一定不自由。但是他們的確沒有新聞審查”。[13]308

四、邊區法制建設的全過程貫徹黨的群眾路線

陜甘寧邊區的法制建設繼承和發揚蘇維埃時期法治建設的優良傳統，堅持立法過程中一切為了群眾，司法過程中一切依靠群眾，建立了一整套適應戰時需要的人民司法制度，實現了維護抗日民主政權與服務邊區人民群眾的有效結合。

1.邊區立法過程中“一切為了群眾”。邊區立法工作的宗旨是貫徹邊區政府的抗日民主施政方針，反對日本帝國主義，保護抗日民眾的合法利益，鎮壓漢奸、反動派。正如邊區政府主席林伯渠所說：“審判人員須具備充分的群眾觀點與對敵觀點，把裁判漢奸、反革命當作中心，把保護群眾當作天職。”[18]

陜甘寧邊區的立法機關，主要是邊區參議會和邊區政府。1938年邊區先后成立了法令審查委員會、法令研究委員會、地方法規起草委員會和邊區法制委員會。陜甘寧邊區的法律法規大體分為憲法及組織法規、訴訟法規、刑事法規、民事法規、行政法規等。據統計，中共中央、陜甘寧邊區參議會和陜甘寧邊區政府先后制定、頒布了五六十種1000多件法律法規。

在邊區司法工作中，各級司法機關在處理民刑案件時，以邊區政府頒布的帶有法律性質的綱領、決議、決定、布告和法令，以及各種專門性的單行法規和條例為判案的法律依據。由于邊區政府是地方性的政府，當時又無全國性的抗日民主政府，因此邊區高等法院也用命令和指令的方式，指定一些規范審判活動的單行法規，以彌補立法上的不足。中共中央和中央西北局的有關決議和指示，同樣是邊區司法工作的準繩。邊區立法的根本宗旨和法律體系建設體現出中國共產黨在立法過程中堅持“一切為了人民群眾、一切向人民群眾負責”。

2.邊區司法過程中“一切依靠群眾”。邊區幅員遼闊，交通不便，為了便于人民群眾訴訟，邊區政府于1943年3月通過了《陜甘寧邊區高等法院分庭組織條例草案》，各分區高等法院分庭成立，大大方便了訴訟人上訴，也有利于案件及時解決。同時，邊區法院組織巡回法庭到各地巡回審判，以便更好地依靠群眾，方便群眾，搞好審判。

邊區的訴訟程序較為簡便，對當事人的訴訟權利不加任何限制。訴訟形式分為書面訴訟和口頭訴訟兩種，均具有同等的法律效力。書面訴訟對于起訴書的格式不作具體要求，只要求把訴訟的原因、依據和事實說明白并書寫清楚就可以。口頭訴訟必須由法院書記員筆錄，然后由本人簽名蓋章或按手印。邊區司法機關在受理案件中，不向訴訟人征收任何訴訟費，無論出差檢驗，處理財產，各項文書，或訴訟人向司法機關請求抄錄許可發閱的文件，以及法院書記員為當事人代寫狀子，都不收任何手續費，而且對特別貧困的人提供經濟援助和必要幫助，以保證其訴訟權利的實現。

邊區政府1942年1月公布的《陜甘寧邊區各鄉市政府組織條例》規定，鄉市政府為工作需要可設立各種專門工作委員會，其中就包括“人民仲裁委員會”。“人民仲裁委員會是鄉政府的組成部分，由人民群眾自己運用法律模擬的形式，來解決人民群眾相互之間糾紛的一種組織形式。它不是第一審機構，是邊區司法工作深入群眾，貫徹群眾路線，在群眾中建立司法工作基礎的組織形式。”[19]

調解是邊區人民司法的必要補充和得力助手。1943年6月，邊區政府頒布了《陜甘寧邊區政府民刑事件調解條例》。這個條例繼承了蘇維埃時期司法工作的光榮傳統，總結了邊區幾年來司法工作的經驗，把調解制度以法律的形式鞏固下來。調解制度是邊區獨創的法律制度。《陜甘寧邊區民刑事件調解條例》的制定是邊區司法群眾化的重要標志。

3.倡導“從群眾中來，到群眾中去”的馬錫五審判方式。在邊區司法工作中，邊區高等法院隴東分區分庭庭長馬錫五把黨的群眾路線和優良革命傳統運用到審案工作中，創造了“馬錫五審判方式”。1945年陜甘寧邊區第二屆司法會議總結報告中，將馬錫五審判方式的特點概括為：深入農村，調查研究；群眾參與，解決問題；就地審判，不拘形式；倡導調解方式。馬錫五審判方式是邊區司法工作中的一個偉大創舉，其實質就是在司法工作中，認真貫徹群眾路線，依靠群眾講理說法，實行審判與調解相結合，司法人員與人民群眾共同斷案，做到始終堅持法制原則與全心全意為人民群眾服務的統一，這一審判方式充分體現出中國共產黨司法工作中的群眾觀點和民主精神。

結語

抗戰時期中國共產黨在陜甘寧邊區用群眾路線推進民主政治建設，以民主的普遍實行去爭取抗戰的勝利，開創了“人民民主、黨派協商、大眾參與”的中國式民主發展模式，奠定了新中國民主政治發展的基本制度框架。中國式的民主路徑就是中國共產黨貫徹群眾路線的制度安排與行為模式。陜甘寧邊區的民主政治建設本質上是一種中國共產黨“授權給群眾”的制度安排，也是中國共產黨在邊區政治治理中貫徹群眾路線的行為模式，開創了邊區人民群眾參與管理邊區政權的民主路徑，為黨中央和邊區政府贏得了普遍的政治合法性，并使人民主權的社會意識深入人心，使中國共產黨贏得抗日戰爭的勝利，并在與國民黨的政治博弈中最終取得勝利。

注釋：

①1937年11月至1938年1月陜甘寧邊區政府改稱陜甘寧特區政府。

②1941年5月1日，中共陜甘寧邊區中央局頒布了經中共中央政治局批準的《陜甘寧邊區施政綱領》，簡稱“五一施政綱領”。1941年5月13日，中共中央決定由中共西北工作委員會和陜甘寧邊區中央局合并成立中共中央西北局。

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【責任編輯：黎峰】