政策協同的內涵、特點與實現條件

蔚超

摘要：跨部門問題的頻繁出現考驗著國家治理能力，上級政府為推動跨部門政策目標的實現而超越現有政策邊界、整合不同部門之間政策的必要性也就日益凸顯。政策協同具有主體多元性、政府主導性、過程漸進性、效果有限性等特征。政策協同目標的實現則依賴于協同理念的達成、元政策層的推動、合適的協同方案和恰當的機會窗口。政策協同的要義在于恰到好處，允許不同部門合理表達各自觀點主張，通過建立相關機制，將部門間的態度、利益和偏好有機結合，尋找系統優化的最佳結合點。

關鍵詞：政策協同；協同治理；元政策層

中圖分類號：D63-3

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）01-0056-04

近年來，在諸如空氣污染治理、危化品管理、食品安全等跨部門管理中頻繁暴露出很多問題，部門間的關系交錯、職能交叉、責任模糊、管理混亂的現象大量存在，甚至造成嚴重后果。跨部門管理中種種問題的頻繁出現考驗著國家治理水平和國家治理能力，也引發了學者的廣泛研究。

一、政策協同的內涵

現實問題推動研究的深入，近年來在跨部門合作研究方面，相關學者采用了諸如“整體政府”“協同政府”“合作化治理”等范式展開了大量的討論和研究，而從政策學維度的分析尚不充分。本文采用“政策協同”這一概念來分析和解釋政策的相關現象，政策協同能夠更好地覆蓋相關問題，同時這一概念也凸顯出了類似改革的動態性、長期性和復雜性的特征，覆蓋了不同層級和不同領域之間的政府關系。

政策協同有許多提法， 如政策協調、政策整合等，但對其內涵尚未達成一致。馬爾福德和羅杰斯（ Mulfordand Rogers） 傾向于使用政策協調的概念，“兩個以上的組織創造新規則或利用現有決策規則， 共同應對相似的任務環境。”[1]梅吉爾斯（Meijers） 等人則將政策整合界定為政策制定過程中對“跨界問題”（crosscutting issues） 的管理， 這些問題超越現有政策領域的邊界， 也超越單個職能部門的職責范圍， 因而需要多元主體間的協同。[1]因此，政策協同可以理解為上級政府為推動跨部門政策目標的實現而超越現有政策領域的邊界，超越單個職能部門的職責范圍，進而整合不同部門之間政策的行為。此處的上級主要指中央政府或地方政府統轄全局的領導部門。政策協同的對象包括政策之間的協同關系，也包括圍繞某一政策內部的政策協同關系。鑒于政策協同的概念能夠較好地涵蓋上述提法所涉及的基本內涵，能夠界定上下級政府和同級政府之間的協同關系，凸顯這種新型管理理念的“動態”特征，政策協同在現代公共治理中所扮演的角色越來越重要，其對政府管理模式、治理理念和技術方法提出了更高的要求，政策協同這一范式下的研究也就日益重要。

二、政策協同的特點

政策協同并非一個靜止的概念，而是涉及到多元主體的集體行動和互動過程。探討如何在不消除部門邊界的前提下，通過部門之間的功能、結構、資源的整合與有效合作，推動部門之間實現交互式、一體化的管理效果，實現公共服務的無縫隙提供，乃是政策協同的主要目標。

1.主體多元性。政策協同盡管是一個概念，但是它所涉及的主體是多方面的。一般而言，“政策”所涉及的主體相比而言比較狹窄，它主要是政府通過正式的權威結構以及相關的政策結構聯系在一起提供公共產品的行為；而“協同”則涉及到更加廣泛的政治主體，包括所有層次（含國際層次）的主體在超越本部門邊界所實現的公共產品的供給。

建構一個高質量運行并擁有較強管理能力的政府，實現國家治理體系與治理能力的現代化是當下中國政府建設的主要目標。這并不意味著排斥社會組織、企業等主體參與到政策協同過程中來，相反，推動政策協同同樣需要社會組織、企業等主體的成長與成熟，建構一個雙強的互補模式，但這容易模糊政府的責任。不能夠將政府解決不好、解決不了的問題全部推到社會上面，以為社會就是萬能良藥，能夠解決政府解決不了的問題，克服政府克服不了的困難，承擔政府本應承擔的責任。同時，中國的社會組織仍然比較弱，尚達不到協同治理的要求。各種社會因素并未成為意見表達的載體，社會組織在監督制約方面發揮的作用不足，自身也存在著公信力不足、責任意識不夠等問題。再次，多元主體參與治理能夠推動決策的科學化和民主化，但多中心并不必然帶來問題的解決，決策質量高低與決策主體數量并不呈現直接必然聯系。最后，協同治理也并不必然帶來參與者的積極性，協同治理提供的大多數產品都是利益外溢性很強的公共產品，多部門的協同未必帶來參與的積極性。即使是與個人的切身利益相關，個體也往往會選擇隱瞞偏好，參與動力并不夠強。社會組織參與渠道的狹窄和表達渠道的阻塞使得社會組織無法有效糾正政策協同過程中的缺陷和問題，權威發動又成為一種必然的選擇。

協同治理要求將制度、體制、機制等諸多因素引入到政策協同的因素中，與政策協同有關的行為主體和政策相關者都應當納入到政策協同的結構中來。政策協同涵蓋了與協同治理有關的制度安排、政治文化等環境變量加以系統分析和考量。伴隨著社會發展所帶來的治理難度的增加，整體治理就呈現出一種更加復雜的多層次、多主體與多維度的治理結構。

2.政府主導性。政策協同取得成功的前提是相關部門及其人員能夠在心理和思想層面取得認同，相應執行認同感的形成來源于價值觀、行為動機和利益三個層面。價值觀直接作用于個體觀念，通過價值觀念的引導和灌輸，可以有效引導個人行為。利益層面的協同取決于通過相關的利益安排來建立政策，通過一定的利益補償來形成服從或者配合政策就有利可圖的觀念，在政策協同過程中，相關的利益補償機制在一定階段發揮了重要作用。在這兩種觀念導向中，價值觀的層面較為穩定，一旦從價值觀的層面塑造了政策協同個體的觀念，那么政策協同的效果也就具有相當的穩定性。但是，價值觀層面建構的難度很大，短期內通過意識形態的建構來有效實現政策協調的效果不明顯。在當下的社會，利益補償成為協調主體之間關系的重要工具。但是，很多主體出現了利益工具目的化的取向，一個隱形的阻力就是普遍的公權力的既得利益化，這也就大大稀釋了意識形態本身的影響力，也增加了協同的難度。這需要高層領導人本身廉潔自律、勇于犧牲，要有調整既得利益的智慧和勇氣，把握住良好的戰略機遇來實現利益有效調整。

當其它主體無法成為主導因素時，元政策層成為推動政策協同最為重要的主體。首先，元政策層通過部門間橫向的分工、中央與地方間的縱向分權來分解轉移事權，然后，橫向部門和縱向層級之的種種行為會削弱元政策層的基本目標，最終，元政策層再一次做出調整，將政策協同問題擺上政府最為重要的議事日程，承擔起推動政策協同的責任，通過再協同來推動協同目標的實現。

3.過程漸進性。社會轉型的復雜性會沖擊體制的穩定性，面對復雜的社會系統，無論是個人還是集體都很難參透所有的變量及其變動過程，人類理性的有限性暴露無遺。因此，協同的漸進性決定了整體過程是一個不斷試錯的過程，而恰恰是不斷試錯才使得協同過程不斷前進。盡管改革方向會呈現出一些盲目性甚至對立性，有時可能面臨180度的大轉彎，但是改革進程整體上是平穩和有序的，整個政策系統內部包括政策協同過程并未發生系統性的分裂，而這是整個社會保持穩定的前提。漸進性是基于人類自身的理性，也是基于改革策略的選擇。如果改革伊始就為政策目標設計較為宏大、理想與根本性的目標，就往往很難推動相關改革。中國的政策協同過程往往有一個大體上的方向與基本原則，但是在改革過程中往往不設定具體策略。與外層改革的頻繁與變革不同，內核改革體現為一種相當保守與抵抗的局面，內核體系的核心是維護政黨—政府之間的關系，其策略是漸進的。這種漸進性的改革中，維持和鞏固執政黨的領導地位是其核心目標，通過有限調適來推動變革的有效推進，在這種調適中，核心是價值目標的調整。在改革過程中，通過對外圍層的改革來推動核心層的調整，進而實現內外統一。在這個意義上，政策協同只有進行時，沒有完成時。對待政策協同過程的不合理問題，既不可徘徊不前，也不可操之過急。

中國政策協同的模式背后有一個復雜的體系支撐。中央依賴政黨—國家體系來有效管控協同的模式，以實現對政策協同過程的一元統領和有效管理。從結構來看，這一模式擁有內外兩層結構。從內層結構來看，政黨通過一系列的制度安排來實現對政府的全面控制，進而控制國家制度安排的總體力量。在外部結構中，主要是涉及部門與部門以及中央和地方的關系。正是通過這種結構來實現對相關資源的全面整合，對整體結構的整體把握，對改革進度的系統掌控。

4.效果有限性。政策協同的過程符合改革的漸進性和增量改革的路徑，在政策執行過程中按照從高層到基層，從外圍到核心的步驟來推動改革。政策協同的本質是政府內部不同部門和不同層級之間的權力、義務、關系、資源配置方式等方面的重新分配，在政策協同的過程中往往缺乏明確方向以及實現方向的整體思路，面對整體問題呈現出局部應激式的改革，相關改革缺少整體規劃。

毫無疑問，政策協同對于推動組織間合作有巨大作用，但是協同本身是有限度的，并非所有的合作行為都是有益的，缺少適度沖突的組織反而更容易僵化和衰落。人類社會無法消除矛盾本身，矛盾和沖突的產生是必然的而且必要的，適度的沖突將有利于組織更深層次的合作與發展。處理矛盾的正確態度并不是消除，而是將矛盾和沖突控制在某一范圍和某一程度，西方政治運作過程中也通過黨派間的有序沖突實現體制上的穩定和整體的進步。協同并不意味著不同層級、不同部門的政府在所有問題上都能實現合意，也不是單純強調下級服從上級或者上級遷就下級。協同并不等于等同，不同部門的完全等同反而失去了組織之間的相互制約，宏觀組織反而有可能走向混亂乃至失衡。更為嚴重的是，微觀部門的系統協同往往導致組織缺少了明辨是非的能力，甚至可能導致集體的崩潰。

與此同時，盡管協同是一個比競爭、沖突更受歡迎的概念，但是這并不意味著協同的效果一定會優于競爭與沖突。協同過程中伴隨著復雜的資金、權力、關系、價值的重新整合與重新分配，這一過程往往耗費的成本可能會大于部門之間競爭過程產生的收益。盡管競爭缺少協同過程中的和緩氣氛，但在一個效率為主要目標的背景下，相關部門之間擁有競爭是部門間關系健康的體現而非存在問題。可以說，由于政策協同所涉及的主體眾多，多個領域之間相互依賴，利益關系相對復雜，那么政策協同過程也就存在出現僵局的可能性。盡管政策協同內嵌著政策制定以接近民眾和具有更強民主性的理念，但是如果多元主體之間并不存在解決矛盾和爭議的裁判程序的話，它本身也會具有犧牲決策本身效率的可能性。

總之，政策協同具有一些重要特征，隨著部門間合作在現代治理過程中發揮越來越重要的作用，它對傳統模式下的管理思路、管理方法和管理能力都提出了新的挑戰。伴隨著經濟發展與社會進步，中國具備了政策協同結構性調整的能力，通過政策主體、內容和結構的不斷調整來不斷適應新的形勢，高層意志的連續性確保了中國政策的連續性和持續性，成為一種長期的制度安排。這是一個有待于不斷完善、發展，在實踐中不斷調整的政策過程。

三、政治協同的實現條件

1.協同理念的達成。政策協同理念是推動政策協同的前提。以食品安全為例，公眾對食品安全的認識經歷了一個轉變的過程。在改革開放之前，解決食品短缺問題是政策的基本目標。即使到改革開放之后，在擺脫食物短缺之后的相當一段時期，食品安全問題長期沒有得到政府和公眾的有效關注。隨著溫飽目標已經基本實現，三聚氰胺等食品安全事件頻頻發生，公眾的健康受到了巨大威脅，公眾理念發生了根本性轉變，食品安全成為公眾關注的重要議題，加強食品安全監管的呼聲越來越高。我們國家食品監管過程中長期存在的分散監管體制在面對不斷擴展和復雜化的產業鏈條面前顯示出了諸多弊端，食品安全問題不斷蔓延和升級最終暴露了這種監管體制和監管理念的局限性。在這種背景下，公眾的感知和需求逐步傳導到高層，元政策層也意識到這一問題的重要性。元政策層已經不滿足于地方GDP的單純增長，轉而更加關注諸如民生、公平分配和生態保護。高層意識到食品安全與自身的政權目標之間容易達成一致時候，高層領導逐步與基層公眾達成了共識，并通過相應的行動來有效推動協同的進程。

2.元政策層的推動。所謂元政策層，是指一個國家內部擁有最高決策權的主體。在我國，元政策層主要是指黨和國家最高決策層，它們是可以超越部門利益而從國家整體考慮的黨和國家級核心領導。在政策協同過程中，元政策層發揮著不可替代的作用，具體表現在：

首先，元政策層擁有政策協同的絕對權威。盡管頻頻遭遇跨部門治理問題，但是民眾很少質疑中央政府的權威。而中央政府的承諾也強化了這一期望本身，中國政府的合法性的基礎是績效合法性，但績效合法性并非是唯一來源。在中國，中央政府一直通過其宏大的、親民的績效形象來感召公眾，諸如全心全意為人民服務、建設服務型政府等等道德承諾彌補了績效不足時的政治合法性。在轉型期的中國，政策協同工作仍然大量依賴于元政策層的推動。

其次，元政策層在政策協同過程中掌握著具有控制力的資源。在威權制模式之下，社會和市場的積極性受到限制。政府內部盡管有強烈的期望，但縱向結構限制了下級缺少主動性、創造性，體制內部也無法內生出來這種協同行為。協同行為背后需要協同資源的支撐，威權制下的中央政府的利益結構與普通公眾最易達成一致，同時擁有強大的資源汲取和資源分配能力。借助于體制的優勢，中央政府可以利用強大的政治動員能力，通過強大的體制優勢進而轉化為權威性行為，進而謀求政治目標的實現。

再次，元政策層決定了政策問題能否納入政策議程。對于中央政府，特別是像中國這樣大規模的中央政府，總是面臨著各種各樣的政策訴求，而能夠進入政府議事日程的問題只是少數。社會問題能夠進入政府議事日程的觸發機制主要包括：權力精英的創議、例行的政府政黨會議和重大紀念活動、危機或突發事件、廣泛的民意、社會精英的主張和建議、新聞媒介的報道等等。[2]元政策層的意志和決心是推動政策協同最為重要的因素，其態度在政策協同中扮演著最為重要的角色且具有最重要的地位，倘若中央政府以極大的決心和毅力來推動某項政策目標，如果這一目標本身擁有合理性、合法性以及實現的可能性，那么假以時日中央政府完全可以推動該政策目標的實現。中央政府的政策在實際執行過程中體現出強大的生命力。

最后，元政策層是政策方案的決定者和推動者。在政策變遷的窗口時期需要高層的推動，高層借助于威權模式下的權威把握住政策變遷的關鍵時刻，來有效平衡各方利益，以及政策變遷的基本節奏，當發現改革脫離初始政策目標時能夠及時調整甚至退回原處。中國社會環境正處于大變革期，在這期間，新的制度關系、利益關系、技術、執政理念都在發生變化，社會各個階層的利益訴求不斷調整，也只有元政策層能夠有效推動方案的制定與落實。

當然，元政策層發揮決定作用并不意味著集權與專制。相反，中國政府在決策過程中愈發重視開門決策，通過創立正式渠道來提供給公眾發表觀點，通過多種途徑來吸收利益相關者的政策偏好，形成改革共識，共同探討相關的治理措施，采取相關活動，形成協同合力。當然，對于公眾而言，這是一種有限度的政治參與，盡管公眾有建議權，但是政府高層擁有最后的決策權。政府通過這種模式了解了公眾的態度，優化了政策內容，同時又保證了政府對整體決策進程的絕對控制。外部監督制約制度的完善促進了權力的運行需要遵循一定的軌道，同時，技術提供了諸多的途徑來確保信息的完善。上級政府是政策協同的發起者、組織者和評價者，在改革過程中尋找合適的改革方案，不斷破解協同治理中的問題。

3.合適的協同方案。政策協同本身是一種集體行動，“集體行動的困難不僅與團體的規模有關，還與成本收益的比值有關。”[3]高層也需要慎重考量改革的基本方案。政策協同過程的基本成本包含以下幾個方面因素：政策設計過程中，既需要考慮到政策協同所涉及到的主體、內容和方式，也需要考慮政策協同過程中的信息成本，協同過程的實施成本以及協同后的收益成本等諸多事項；由于資源的稀缺性而引發的集體行動的困難性是政府跨域治理過程中面臨的基本問題。但是有理性的、尋求獨立利益的部門和個人采取偽協同行動，破壞了整體協同的一致性。

有效協同的關鍵在于有效調動多元主體的合作動力，但政策和制度一旦形成就具有不易改變的性質，任何的改革都會遇到制度成本的約束。“歷史表明，人們過去做出的選擇決定了其現在可能的選擇。”[4]政策協同問題往往涉及眾多監管部門，各個部門在長期的監管過程中積累了很多監管制度，大到法律規范和職能范圍，小到監管經驗和工作標準都有一定的差異，部門之間的合作動力自然受到抑制。政策協同的主體往往涉及較多，行政干預仍然較多，行政成本較高，無法有效處理機構重疊、職責交叉、政出多門等問題。元政策層從橫向和縱向兩個維度，在建立合作機制、推動機構改革等多種方案中選擇和比較，最終尋求合適的政策方案。

4.恰當的機會窗口。政策協同問題進入政策議程本身需要一定的窗口。盡管政策議題有時候是由非政策制定者所提出的，但是絕大多數的普通公眾只能在自己的范圍內通過非正式渠道傳播和表達，而且是公眾意識到某一個問題并不等于某個政策建議能夠成為政策議題。如果政策訴求提升到政策議題，則必須有專家、媒體等外部力量的介入，隨后再吸引政策制定主體的參與，隨后這些議題才能納入政策制定者的視野。但是，“在任何既定的時間段內，對政治階層來說重要的議題多種多樣。很難說存在著某個政治議題，除非且直到它喚起政治階層中某個重要部分的關注。”[5]

政策議題變成政策方案則需要一定的時間窗口，這些政策窗口可能是人為推動的，比如大規模的政府機構調整，大規模機構調整往往與政府執政周期相關，這個周期往往體現為五年一次的政府換屆。也有可能是外部事件的觸發，外部環境的變化是促使政策內部發生巨大變化的原因，是促使官僚體系成長、消亡、大規模變化的重要因素。當政策系統外部發生重大的干擾性事件時，占主導地位的上級政府將會更為全面思考阻礙政策協同的制度性因素，同時下級政府政策協同的需要開始提升。政府需要根據內外環境的變化，審時度勢、真實、全面、慎重考量推動政策協同的時機、進度、方式、方法，尋找合適的時間窗口。

總之，政策協同的核心是通過將組織內部和組織間的關系、結構、功能優化組合和系統改進進而實現系統的整體優化，而不意味著單純通過組織合并為一個部門來實現外部問題的內部化。協同治理更多是強調建立一種機制，能夠讓各個層級和各個部門的政府通過一種整合機制來有效推動政策的實現。政策協同的要義在于恰到好處，允許不同部門合理表達各自觀點主張，通過建立相關機制，將部門間的態度、利益和偏好有機結合，尋找系統優化的最佳結合點。

參考文獻：

[1]周志忍，蔣敏娟 戰略整體政府下的政策協同：理論與發達國家的當代實踐 國家行政學院學報，2010，（6）

[2]陳振明政策科學——公共政策分析導論（第2版）[M] 北京：中國人民大學出版社， 2003∶213-219

[3]Hardin，RussellCollective Action[M] Baltimore：Johns Hopkins University Press， 1982∶37

[4]道格拉斯·諾斯經濟史中的結構與變遷（第2版）[M] 上海：上海三聯書店， 2003∶1

[5]羅伯特·達爾誰統治：一個美國城市的民主和權力[M] 南京：江蘇人民出版社， 2011∶101

【責任編輯：張曉研】