觀念的水位:談溫州民辦教育改革的原點

戚德忠

(溫州市教育局，浙江 溫州 325000)

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觀念的水位:談溫州民辦教育改革的原點

戚德忠

(溫州市教育局，浙江 溫州 325000)

編者按:溫州是全國民辦教育改革走在前列的地區之一，其改革經驗對全國民辦教育有著極其重要的參考價值。本文是溫州市教育局副局長戚德忠對溫州市民辦教育改革的深入思考，提出了民資和教育誰更需要誰、公共財政是不是只能姓公、為什么民辦學校留不住好師資、辦學是投資還是捐資、依靠市場還是依靠計劃以及從非營利性理念出發還是從現實出發等關鍵問題，觀點鮮明，貼近實際，發出了民辦教育改革前線的真實呼聲，這些問題的探討對民辦教育分類管理改革的深入推進具有重要的借鑒意義。

民辦教育；民間資本；公共財政；分類管理；非營利

一個更好的社會、更好的制度的降臨并不是“自動”的，觀念的變化是必要環節。觀念是最有力量的，但也是最為頑固的。觀念是道，實踐是技，以道御技，就如乘風順水；以技抗道，無異于逆水行舟。民辦教育的改革，歸根結底是觀念的創新。當前，國家層面正在醞釀民辦教育修改法和出臺新政策，但是圍繞民辦教育分類管理、資產歸屬和合理回報等制度紛爭很多，全國人大常委會還需要三審。這里面更包含觀念的沖突。溫州在“十二五”期間啟動民辦教育綜合改革，出臺了“1+14”政策，在登記管理、財政扶持、教師社保、融資貸款、產權歸屬、辦學體制、收費機制以及土地稅收等方面實現了創新和突破，從某種角度來講，恰恰就是觀念的創新。

思考一：民資和教育究竟誰更需要誰

民辦教育界有一個深切的體會：對于民辦教育，宏觀話語往往很溫暖，從中央到地方，各種溫暖的話語層出不窮；但是微觀環境往往不盡如人意，推動一點改革，都需要部門之間博弈。其實作為政府和教育行政部門，我們需要追問一個真實的問題——究竟是民間資本需要進入教育領域，還是教育領域需要民間資本的進入?就溫州而言，答案不言自明，肯定是教育更需要民間資本進入。在過去，溫州每4個孩子就有1個在民辦學校就讀，如果沒有民辦教育的支撐，溫州的“兩基普九”、普及十五年教育和教育現代化等進程都將大大延遲。在當下，如果沒有民辦教育，大量外來人員子女將被迫回鄉就讀，造成更多留守兒童現象；社會對優質教育資源的需求也將無法得到滿足。在將來，即使公共財政比較充足，但在公辦保基本、民辦供選擇的格局下，民辦教育依舊是不可或缺的部分。放眼世界，精品優質的往往是民辦學校。溫州是東部沿海的經濟發達地區，全國范圍內公共財政不如溫州的城市有很多。據中國社科院財經戰略研究院2015年8月3日發布的中國政府負債表顯示，截至2013年底，中國地方政府負債超過56萬億元，同比增長近兩成，其中，地方政府債務攀升可能是重要因素。*《政府負債已超過56萬億》，《南方都市報》2015年8月5日，第A17版。這說明,多數地方政府都舉債度日，教育經費必然短缺，這就需要民間資本進入教育領域。為此，政府需要搞清楚一個基本問題：如果是教育領域更需要民間資本，理性的做法就是開渠引水，而不是建閘堵水。

思考二：公共財政是否只能姓公

2010年之前，溫州民辦教育占市教育總量的25%，但只獲得1.57%的公共財政支持；作為擁有1 700多所民辦學校的民辦教育大市，政府所撥的民辦教育專項資金只有500萬元。政府和教育部門中的不少人認為，公共財政就是公辦教育的財政，公共財政支持公辦學校是天經地義的，支持民辦教育就是國有資產的流失，就是讓私人老板發財。改革之前，我們進行了深入的調研，一些舉辦者反映的情況，令人深感不公平：民辦學校登記為民辦非企業法人，卻要與企業一樣繳納營業稅、企業所得稅。一些從事非學歷教育的民辦學校不僅要繳納3.3%的營業稅，而且要繳納17%的企業所得稅；一些從事學歷教育的民辦學校，被按25%的稅率征繳企業所得稅。不少借資辦學的舉辦者反映：所借資金及還款資金都要繳納稅收，雙重稅收使辦學成本節節攀升。盡管不能排除個別舉辦者過于逐利的現象，但是絕大多數的舉辦者拿血汗錢投資辦學，培養了一大批人才，而僅獲得微利，還要承擔風險。這種造福百姓的天下大義和兼顧生活的個人小利，就是當代值得弘揚與稱道的公益行為。同時民辦學校的學生也是納稅人的孩子，作為納稅人上繳的公共財政，理應惠及納稅人的孩子。因此，民辦教育應該與公辦教育一樣，得到政府公平的對待，沒有理由將民辦學校排除在公共資源的惠及范圍之外，也沒有理由認為支持民辦學校是國有資產的流失，更沒有理由打擊、壓制民辦教育的發展。

觀念改變了，行動就簡單了。在溫州市委審議“1+14”文件時，當時的市委書記在會上給各部門“一把手”算了這樣一筆賬：同樣培養一名小學生，若在公辦學校，市級財政需要投入1.4萬元；若補助民辦學校30%，只需要5 200元。課程一樣，培養目標一致，公共財政可以節約2/3，何樂而不為呢？因此，我們除了市財政每年安排3 000萬元作為民辦教育專項獎補資金外，以當地同類公辦學校生均教育事業費為基準，建立政府向基礎教育階段民辦學校購買服務的經費投入制度：義務教育階段補助比例為30%至50%；學前教育、高中段教育補助比例為20%至30%；高等教育階段按照省本科生均撥款水平的20%進行補助。試點開展以來，全市財政資金補助到位7.85億元，年均扶持資金比改革前翻了一番。

思考三：民辦學校為什么留不住好師資

大學者，非大樓也，乃大師之謂也。教師是辦學的關鍵，一名好校長就是一所好學校的代言人，一名好教師就是一批好學生的象征。民辦學校最大的苦惱是教師流動性強，留不住優秀教師。據溫州市人事局2011年的統計數據：民辦學校教師的年流動率基本都在10%以上，部分學校優秀教師、骨干教師的年流動率甚至達到40%左右。分析其原因，最大的因素是教師社保。全國范圍內都有一個普遍的現象：公辦學校教師參加事業單位養老保險，民辦學校教師參加企業單位養老保險，兩者退休后待遇相差幾近一半。這是一個極其不公平的現象：工作的內容、性質都一樣，學校差別會帶來身份差別，身份差別又會給退休工資帶來巨大的差距。對于民辦幼兒園教師來說，更是不公平。2010年溫州保姆平均每月工資在2 200元左右，而民辦幼兒園教師平均工資不到1 800元。低收入必然留不住優秀教師，沒有優秀教師必然辦不好幼兒園，有的幼兒園教師資格證率不到30%，有職稱的不到15%，不少幼兒園就維持著低成本、低質量的運行。幼兒園是孩子燦爛人生的開始，對幼兒園教育的投資是最具回報率的投資。但是民辦幼兒園師資狀況如此之弱，辦學質量如此之低，同在一片藍天下，怎么忍心讓這一大批孩子在人生起步階段就落后一大截？文明的社會，應該給每一個人公平的教育起點。

基于這樣的思考，我們認為必須打破教師身份的“二元體制”，建立公辦、民辦學校教師的“一元體制”：在社會保障政策方面，凡取得相應教師任職資格、參加人事代理并從事相應教育教學工作的民辦學校教師，均按公辦學校教師標準參加事業單位社會保險，享受與公辦學校教師同等的退休金、住房公積金和困難救助等待遇，單位應繳納的各項社會保險費由民辦學校承擔；針對民辦幼兒園教師建立最低工資指導線制度；在教師支教、培訓培養、學歷進修、職稱評審及評優評先等方面，落實與公辦學校教師的同等待遇；2015年底還出臺了民辦學校引進高層次人才的優惠政策，打破空間地理，建立了廣泛的平等權利。公平的教師權利制度穩定了教師隊伍，也吸引著優秀教育人才的回流，2012年至今，共有800多名優秀人才加盟溫州民辦教育，其中高級職稱教師494人，特級教師17人，省名師、名校長8人。同時，近2 000名公辦學校教師到民辦學校應聘任教或支教。

思考四：辦學是投資還是捐資

產權制度是民辦教育改革所有制度的核心。按照現有法律，民辦學校退出辦學后，資產歸社會所有；雖然規定了合理回報制度，但是合理回報的獲取辦法一直沒有出臺，并且因為規定了回報，財政、稅務部門便認為民辦學校不是公益性事業，公共資源扶持力度更弱。所以，有人戲稱《民辦教育促進法》其實是一部“促退法”。現實確實有點類似，現有的產權制度脫離了社會主義初級階段的現實。在這個階段，舉辦者都有投資辦學的心理，有的舉辦者是舉家族財力興辦學校，這是整個家庭、家族發展的一項事業和產業，要求他們不拿合理回報、退出后資產交給社會，顯然沒有人愿意干。現有的學校是通過對財務的技術處理獲得的，這讓舉辦者的財務不清不白。現有學校的轉讓也多是脫離法律框架的，教育行政部門也多是睜一只眼閉一只眼，原因就在于制度脫離實際。要真心實意地促進民辦教育的發展，必須在產權制度上尊重現實。

溫州的產權制度改革立足于社會主義初級階段的現實國情，做出了三項明確規定：一是出資財產屬于民辦學校出資人所有，出資人產(股)權份額可以轉讓、繼承和贈與，但學校存續期間不得抽回資金。二是學校累積資產根據辦學貢獻進行合理分配。三是建立合理回報制度，民辦事業單位法人的民辦學校，可獲得合理回報，額度按不超過出資人累積出資額為基數的銀行一年期貸款基準利率的2倍計算；企業法人的民辦學校按企業機制獲取利潤。這些務實的產權制度改革，對引導民間資金進入教育領域具有較大的促進作用。試點工作開展以來，民間資金舉辦教育達60億元，一批優秀的教育資源正在聚集。目前，義務教育階段的民辦學校已經普遍優于公辦學校；高中段民辦教育的質量也在逐步提升，有的已經超越公辦學校；學前教育階段，優質民辦幼兒園的數量已經超過公辦幼兒園。

思考五：依靠市場還是依靠計劃

十八屆三中全會提出，要充分發揮市場在資源配置中的決定作用。民辦教育作為教育領域中接軌市場的部分，是依靠市場調節，還是依靠計劃指令？我們認為，必須尊重市場，才可能發揮民辦教育的機制優勢，激發辦學活力。因此，我們在基于市場化的認知上，建立分類管理制度，激活各個辦學要素。

收費方面，收費審批制使民辦學校難以按市場機制運行，自主收費的空間受限。為了推進市場化改革，落實收費自主權，我們探索分類管理、優質優價的收費政策：登記為民辦事業單位法人的民辦學校，收費項目及標準實行政府指導價管理，由民辦學校按不高于當地上年度生均教育事業費3倍的標準自主確定(特別優質的學校，經批準可按5倍標準收費)，報價格主管部門備案并向社會公示后執行；登記為企業法人的民辦學校，收費項目及標準由學校自主定價，報價格主管部門備案并向社會公示后執行。這種既有封頂限制又有自主彈性的收費政策，受到舉辦者們的歡迎。改革之前，不少人擔心會出現哄抬價格的現象，但在資源充裕的前提下，舉辦者會敏感地捕捉到市場的供求關系，不會盲目提價，連對物價部門的各種怨言都消失了。資金是辦學的關鍵要素之一，民辦學校若資產不能抵押貸款、資源不能盤活及資本不能運作，那么發展的速度、規模和質量都會受到阻礙。為了激活要素，我們探索通過收費權和辦學權質押的方式向銀行貸款，目前全市民辦學校共完成36筆貸款，總授信額度達9.36億元，已經貸款金額達1.21億元。

辦學體制方面，溫州充分尊重市場需求，實現了多元主體、多種形式辦學，目前已形成了委托管理、PPP模式、捐資辦學以及公民辦合作辦學等多種形式。委托管理方面有民辦委托民辦和公辦委托民辦兩種。政府和民間資金合作的典型是溫州翔宇中學，由溫州市永嘉縣政府投資4.2億元新建中學，面向全國公開招標，最終引進翔宇教育集團，這是公私合作的PPP模式在教育領域的大膽引入。

思考六：從現實出發還是從理念出發

目前民辦教育改革的紛爭主要在于，一部分人堅持從理念出發，認為非營利性民辦學校要與國外民辦學校一樣，按照非營利的思路去辦；另一部分人則認為要從現實出發，尊重社會主義初級階段的國情。盡管溫州民辦教育改革獲得了一些進展，取得了一些突破，但溫州只是個例，民辦教育要取得整體發展，既需要國家層面的制度建設，也需要地方包圍中央的改革氛圍。在國家層面的制度建設方面，溫州呼吁改革要仰望星空，腳踏實地，著眼于理念，立足于民辦教育要發展、分類、市場化、公平化和多元化的現實。溫州期待民辦教育改革的剛柔兼濟，中央政府要多授權，建立地方治理機制。觀念是有水位的，觀念的水位上去了，制度也便“水漲船高”。一個溫州只是一個例子，一百個溫州就會誕生一個制度。讓我們一起攜手，孵化民辦教育的新政策、新制度。

(責任編輯 毛紅霞)

2016-09-12

戚德忠，男，浙江蒼南人，溫州市教育局副局長。

民 辦 高 等 教 育

10.3969/j.issn.1671-2714.2016.00.008

在線優先出版日期：2016-10-27