基層社區治理與社會工作的專業回應

何雪松

(華東理工大學 社會與公共管理學院，上海 200237)

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基層社區治理與社會工作的專業回應

何雪松

(華東理工大學 社會與公共管理學院，上海 200237)

國家治理的一個核心議題是如何優化基層社區治理，這涉及到方方面面的具體需求、利益與訴求，如果不能有效回應，國家治理架構就失去了根基。因此，今天面臨的議題是如何面對基層社會治理的挑戰與困境，實現創新發展。

一、基層社區治理需要面對的挑戰與困境

基層社區治理是加強城市基層社會建設,推動社會治理創新的重要切入點。不過需要注意的是，基層社區治理必須直面三個變化：第一，社會的流動化。以上海為例，外省市常住人口占到了三分之一以上，整個社會的流動性進一步增強，這使得基于人口居住空間和工作地點長期固定化的治理模式受到嚴重的挑戰，人們的行動超出了單一社區，而進入流動性的社會，基層社區對此顯然準備不足；第二，社會的多元化。人口的構成更加復雜，因階級、階層與群體而分化，這意味著需求的多樣化、服務的多元化。也就是說，群體不再是一個同質的群體了，今天的社區工作要面向的是新的社會、新的群眾；第三，社會的信息化。信息的高度壟斷被打破了，人們有了更多的機會表達自己，自主的意識增強了，對政府和基層社區有了新的要求，而行政化的管理方式難以高效回應居民的訴求。社會的信息化也為社會治理的創新提供新的可能。

這三個變化及其疊加都具體表現在社區治理的各個環節，從而引發諸多的不適應與不協調，導致基層社區治理面臨以下四個主要困境。

第一，居民的需求與科層制的要求之間的矛盾。這個矛盾實際上是民生取向與政治任務之間的張力。政府各個部門習慣于直接向基層發文件、下任務、要材料、搞評比，居委會要承擔100多項職能，很多職能實際上與居民的需求沒有任何關聯。社區工作人員的時間主要消耗在數據、表格、報告等事項上以符合上級部門的標準化要求。這就可以理解，居民的參與積極性不高，因為基層的很多工作與其利益、興趣和情感關聯度不高，這意味著基層社區治理的創新應建立在居民的所思所想上，要堅持以人為本、需求導向。

第二，主體多元與合作治理之間的矛盾。居民區的服務、管理和自治的主體包括居民區黨支部、居委會、物業管理公司、業主委員會和社區干事，等等。其中，居民區黨支部書記、居委會和社區干事之間作為一個整體如何進行分工與合作是一個核心議題。現實情況是，居民區黨支部書記和社區干事忙于行政事務，并不自覺地包辦社區的一切事務，而效果往往是吃力不討好。而另一方面，應該由業主委員會和物業管理公司承擔的功能則沒有得到很好的發揮。這樣的態勢無疑使得社區工作固結在一個低水平的陷阱之中，難以有實質性的突破。另外，基層存在著大量的自組織、半公共的團體,他們在社會結構中已經逐漸發展出自我的利益且在社區建設中發揮了一定的作用，但對他們的定位尚不明確。

第三，行政區劃與服務區域之間的矛盾。政府各部門獨自提供所屬領域的服務，并主要以各區縣及街道行政區劃限定服務區域，部門之間的溝通銜接較少，各自為戰的后果是“服務重疊”或“服務盲區”。這種服務供給可能無法有效地回應社區內的需求分層和社區間的需求分化,也無法使得居民以更方便的形式就近接受服務和使用服務。調查發現，某街道的社區生活服務中心建在街道的最東邊，而居民的出行習慣是向西，因此使用率不高，而相鄰街道的居民很方便，但沒有資格使用。這表明服務的配置是基于行政的方便自上而下推動，而非源于社區、居民的服務需求與方便程度。

第四，專業與經驗之間的矛盾。盡管各地基層社會建設和社區治理過程中涌現出了若干明星式的基層干部，但要認真思考這樣的明星是孤立的個案還是可以復制的案例。這些明星至少有四個特點：一是有長期扎根的工作經驗；二是有很強的責任心；三是有較強的協調與資源整合能力；四是有“關注效應”或“明星效應”。其中“關注效應”或“明星效應”是不可復制的，因為無論是上級還是社會的關注聚焦都是有限的，只有少數人可以做“明星”。但長期扎根、責任心和能力是可以從制度上予以促進的。目前在崗的社區工作者在專業化和職業化方面存在以下幾個問題：其一，資深社區工作者有豐富的經驗，但這樣的經驗沒有以制度化的方式傳遞給年輕一代；其二，新入行的年輕人因缺少社會閱歷和工作經驗，面對社區的特殊服務對象，工作壓力很大，影響士氣；其三，部分社區工作者能力較弱，責任心有待提高；其四，社區工作者的政治、經濟和社會地位不高，社區工作者的發展空間有限，職業前景不明朗，沒有長期扎根社區的制度保障。

二、以專業社會工作重構基層治理框架

為此，應該考慮以專業社會工作重新建構基層治理架構，從體制與機制上形成以居民的需求為目標的社區服務體系，從而形成基層社區治理的良性運作并建構回應性社區。可以嘗試從五個方面創新體制機制，推動基層治理體系的優化。

(一) 確立分類管理與差異服務的機制

現有的行政架構很容易將社區治理標準化，但實際上社區形式是多樣的，粗略地可以分為傳統型、現代型和混合型。不同社區居民的需求、服務與管理方式、工作重點和難度均存在較大差異，因此需要考慮基于社區的特點形成分類管理和差異服務的機制。這是因為，用統一的標準去要求不同的社區會引起工作上的困難，實際效果也并不好。調查發現，高檔商品房小區要在充分發揮業主委員會、物業管理公司的積極性基礎上，以動員居民自治和鄰里互助為主，并引導居民或居民組織參與公益服務；傳統型社區則要基于條線工作以更加積極和專業的方式進入居民家庭，并整合各方資源回應很多家庭的生存性需要，但同時要協助居民開展自助互助，逐步全面建立業主委員會且協調物業管理公司與居民之間建立合作伙伴關系。混合型社區則要根據具體情況，對不同的居民群體需求進行不同的回應，但需要重點關注不同群體之間的交往與融合。

無論是“分類管理”還是“差異服務”都需要專業的確認，社工的專業優勢在于以科學的方法了解社區的狀況，辨識社區的需要，制定社區發展的計劃，動員社區資源，推動社區的發展，這樣就可以逐步實現服務型治理的目標。*王思斌：《社會治理結構的進化與社會工作的服務型治理》，載《北京大學學報》2014年第6期。

(二) 建設培育社會組織的政社合作機制

基層社區既需要政府的領導和組織，更需要社會的參與和支持。政府和社會需要在合理分工的基礎之上建立一個合作機制、一種伙伴關系。*徐永祥：《政社分工與合作：社區建設體制改革與創新研究》，載《東南學術》2006年第6期。社會組織的力量在一定程度上要回應政府沒有時間、沒有能力解決的問題，特別是要協助政府廣泛了解居民的需要并以第三方的身份動員居民。目前廣州、深圳等地以政府購買服務的形式建立家庭綜合服務中心和社區服務中心，以此為突破口建構基層政社合作的治理平臺，專業社工在其中發揮了重要引領作用。

一般而言，政社合作平臺可以從以下方面入手：一是引入，即直接引入有成熟服務經驗的機構進入社區提供服務；二是培育，將本社區已有的服務項目或群眾自組織培養成為專業服務機構；三是聯合，與服務機構聯合開展服務項目，各自貢獻自己的資源和專長；四是協調，協調不同社會機構的資源以解決本社區面臨的某一特定問題。實際上，絕大多數社會工作專業服務都要在社區落地，因此政社合作平臺需要強化社會工作的專業介入。

(三) 形成覆蓋面廣的社區聯結機制

整個社區如果沒有有效的聯結機制，不但難以形成互助的社區氛圍，相反可能因為信息不充分、相互不理解而引起不必要的矛盾和沖突。如果街道或居委會的信息不能及時到達居民，也會引起很多的不滿和對立情緒。因此，需要一整套的社區聯結機制，讓信息透明、共享，從而讓居民對整個社區建設過程有參與感、有貢獻感，這樣社區工作才有更好的民意基礎。目前很多基層傳遞信息的渠道極為有效，還是依靠傳統的黑板報，這個形式已經落后，關注的人很少。要多使用現代的傳媒手段，比如辦社區小報、社區網絡論壇、微信公眾號、App等，這樣形式比較新穎，感興趣的居民會更多。社區工作者就可以廣泛收集各方信息，及時向居民傳送，也可以及時了解居民的想法和意見，甚至也可以經由這個渠道，讓社區居民就社區面對的問題進行討論，達成一些共識。

為了實現社區聯結，需要建立具體的機制。政府應該明確居委會、社區社會組織、社區服務中心與社區社工在民情民意向上傳遞的角色，不應該簡單地壓任務、要求問題解決在基層。這就要求：一是建立民意收集機制，密切與居民的聯系。當前在社區工作中，可以通過社區各類協會、群團組織，通過座談走訪、聽證會、公示等形式，及時傾聽和收集群眾意見，準確掌握群眾需求，并向上傳遞；二是要建立民意反饋機制。要對群眾提出的意見和要求，形成及時解決、及時反饋的機制，不能解決的要及時告知、闡明原因，增強信息透明度。今后要更加注意網絡和微博在交流和溝通之中的重要作用。

(四) 建構突破行政區劃的服務供給模式

社會工作介入基層治理要倡導打破現有的以行政區域化的服務供給模式，按照服務需求重新分配服務資源，依照不同服務需求的聚集區域的分布合理配置服務資源，進而面向服務需求人群提供有效的和便利的服務。

要結合大數據、地理信息系統重新規劃服務資源。這樣可以避免“一刀切”式的服務供給，達到“按需而定”的服務目標；打破僵硬的條塊困境，擺脫現有的行政束縛，將服務資源整合后再配置，以最優化配置服務資源。從長期而言，需要提升政府各個部門直接服務群眾的能力，不能只是在辦公室聽匯報、整表格、看材料、發文件，這樣可以減少基層社區不必要的行政負擔，從而投放更多的精力于社區服務。實際上，利用現有的信息化手段與大數據平臺可以幫助政府部門做到這一點。

(五) 推動社區工作者的社工化專業發展

社區工作的發展趨勢應是“傳統群眾工作+現代社會工作”。這是結合了傳統的基層工作經驗與現代社會治理的需要而確立的核心理念。也就是說，要明確一個基本趨勢，那就是社區工作專業化方向是社會工作。盡管社工界對此有較大的爭議，但個人認為，社區工作的社工化可能是中國社會工作發展的一個重要特征，盡管這個過程會比較漫長。為此，需要建立職業發展機制，以社會工作為專業化職業化導向，創新人才培養、激勵與使用機制，鼓勵社會工作專業畢業生扎根社區。

社區社會工作者的選拔要重視價值觀。人才的選拔不能僅僅重視學歷，更要重視候選人員的價值觀和奉獻精神。從調研中了解到，對社區工作不用心、不上心的人是難以長期扎根基層的，因此價值觀是考察社區工作人員的重要面向。

加強社區工作人員的專業化培訓。考慮到目前社區工作人員的專業背景多樣，很多人并不熟悉社區工作，也沒有掌握社會工作的專業知識，因此需要建立社區工作者的能力模型，進行系統的、分類的以社區社會工作為核心的專業培訓，這樣就可以逐步提升社區工作者的能力。

建立社區社會工作者的激勵機制。要以鼓勵社會工作者長期扎根社區，建議以三年、五年和十年作為獎勵社區社會工作者的時間節點，即如果一個社區社會工作者工作滿三年就可以獲得一定的獎勵，工作五年或十年可以獲得更高的獎勵，這樣就可以慢慢吸引社區社會工作者長期奉獻于社區建設，從而更有可能成長為社區治理的專業骨干。

可以預見的是，社會工作可以不同的形式參與基層社區治理創新，其勢必成為其中的重要專業力量，因此專業共同體應更多地從理論、實踐、教學與研究層面推進這一進程，并探索扎根社區的社會工作發展模式。

(責任編輯彭何芬)

“社會治理和社會工作發展”研究專題

2016-04-15

何雪松，男，華東理工大學社會與公共管理學院院長，教授，上海高校智庫華東理工大學社會工作與社會政策研究院研究員，主要從事社會工作理論研究。

主持人：徐永祥(華東理工大學二級教授、博士生導師，上海高校智庫“社會工作與社會政策研究院”院長，國務院政府特殊津貼專家，國際社會工作教育聯盟常務理事，中國社會工作教育協會副會長)

自上個世紀九十年代以來，伴隨著我國城市社區建設的興起，社會工作一直扮演著社會建設或社會建構的功能。從本世紀開始，社會工作的專業觸角不斷地向司法、醫療、學校、扶貧、災害等領域擴張。盡管如此，社區仍然是社會工作最大的服務領域，而面向社區提供社會服務的社會組織則是社會工作最主要的組織形式。從這個角度說，社會工作及其所依附的社會組織扮演著基層社會治理愈益重要的參與主體和社會治理創新的推動者。眾所周知，社會治理強調的是一種多元參與、共享共治的社會管理與社會服務的新體制、新格局，核心則是政社分開與政社合作。問題在于，我國社會工作學界如何去適應和回應社會治理創新的實踐需求？如何看待社會治理攜手社會工作的意義？社會工作理論界和實務界應堅持怎樣的治理理念去形塑國家治理和基層治理的新結構、新體系？《浙江工商大學學報》組織的這組專題對以上問題進行了富有意義的探討，熱切期待更多的理論研究者和實務工作者來關注這一主題！