契約精神與友善制度：善治視角下新型政社關(guān)系的構(gòu)建

高　麗，趙　環(huán)

(華東理工大學(xué) 社會(huì)工作系，上海 200237)

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契約精神與友善制度：善治視角下新型政社關(guān)系的構(gòu)建

高麗，趙環(huán)

(華東理工大學(xué) 社會(huì)工作系，上海 200237)

政社之間何以建立起一種獨(dú)立平等、互信互助的合作關(guān)系，以促進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)政策預(yù)期成效的達(dá)成和社會(huì)需求的因應(yīng)，乃是當(dāng)前新型政社關(guān)系建構(gòu)的核心議題。針對(duì)當(dāng)前政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)中政社關(guān)系存在的政社不分、法制真空和互信缺失等多重特征與現(xiàn)實(shí)困境，本文引入善治理論作為替代性分析視角，從體制再造、依法治理與合作治理三個(gè)維度構(gòu)建了新型政社關(guān)系建構(gòu)的分析框架，在此基礎(chǔ)上創(chuàng)新性地引入契約精神與友善制度作為構(gòu)建新型政社關(guān)系的核心要素，以探索實(shí)現(xiàn)剛?cè)岵?jì)新型關(guān)系的策略化路徑。

善治；契約精神；友善制度；政府購(gòu)買服務(wù)；新型政社關(guān)系

當(dāng)前，世界各國(guó)都在探索善治模式下的社會(huì)治理創(chuàng)新機(jī)制及其路徑，以完善對(duì)公共事務(wù)的管理與服務(wù)，構(gòu)建良好的政社關(guān)系，以期實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)。而追求國(guó)家治理現(xiàn)代化應(yīng)將善治作為其理想模式并作相應(yīng)的制度安排[1]。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，加快轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新社會(huì)治理、建設(shè)服務(wù)型政府是當(dāng)前政府改革的重中之重，也是探索國(guó)家治理現(xiàn)代化的一種積極嘗試。在各級(jí)地方政府改革與創(chuàng)新過(guò)程中，成效最為顯著的是政府購(gòu)買服務(wù)制度的實(shí)踐與創(chuàng)新。政府購(gòu)買服務(wù)是現(xiàn)階段政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建新型政社關(guān)系的必然要求，也是激發(fā)社會(huì)組織活力、提高公共服務(wù)質(zhì)量的重要抓手。由于政府購(gòu)買服務(wù)在我國(guó)尚屬于新生事物，在購(gòu)買過(guò)程中面臨著諸多問(wèn)題，其中政社之間如何建立起一種友善平等、守約互信的合作關(guān)系，以促進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)成效達(dá)致預(yù)期目標(biāo)，有效回應(yīng)社會(huì)需求，乃是新型政社關(guān)系建構(gòu)的核心議題之一。本文試圖就政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐中政社關(guān)系的互動(dòng)邏輯、經(jīng)驗(yàn)反思、視角創(chuàng)新以及策略化路徑進(jìn)行闡釋。

一、問(wèn)題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確指出，要“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”。這是第一次將“政府購(gòu)買服務(wù)”寫入黨的文件中，并要求以合同、委托等方式向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)。同時(shí)還強(qiáng)調(diào)要“正確處理政府和社會(huì)之間的關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”。這無(wú)疑彰顯了當(dāng)前黨和政府對(duì)理順政社關(guān)系、激發(fā)社會(huì)組織活力的強(qiáng)烈訴求與高度重視。在我國(guó)，政府運(yùn)用財(cái)政資金以市場(chǎng)化、契約化的形式向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，其勃興的背后不僅有著經(jīng)濟(jì)改革深化的歷史動(dòng)因，亦有著社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的時(shí)代需求。從現(xiàn)有的文獻(xiàn)研究來(lái)看，不少學(xué)者已從公共管理學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)等多個(gè)角度對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的必要性展開了論述。有學(xué)者認(rèn)為，目前政府與社會(huì)組織建立的是依附性互動(dòng)模式，要達(dá)到自主性互動(dòng)，就是要?jiǎng)?chuàng)新現(xiàn)有購(gòu)買模式，建立完善的招投標(biāo)制度[2]。也有學(xué)者指出，政府通過(guò)向社會(huì)組織購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，有助于推進(jìn)政府社會(huì)職能的轉(zhuǎn)變，深化政社分工與合作機(jī)制，改善公共服務(wù)模式，并通過(guò)這些服務(wù)實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理和社會(huì)的再組織化目標(biāo)[3]。

然而，目前我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐尚處于起步階段，雖然近年來(lái)已取得初步成效，但在購(gòu)買過(guò)程中仍存在一系列問(wèn)題，譬如缺乏相應(yīng)的法律制度保障，購(gòu)買資金尚未納入政府公共財(cái)政預(yù)算，購(gòu)買流程不規(guī)范，未建立有效的監(jiān)督評(píng)估體系，政府與社會(huì)組織間合作關(guān)系不穩(wěn)定等。更為重要的是，越來(lái)越多的研究者和政策實(shí)踐者發(fā)現(xiàn)，政府購(gòu)買服務(wù)的制度實(shí)踐并未兌現(xiàn)其“政社分開”的理想承諾。呂納等人從雙向視角出發(fā)，探討了政府和社會(huì)組織雙方在購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中應(yīng)遵循的行動(dòng)邏輯、行動(dòng)策略和互動(dòng)關(guān)系等，認(rèn)為政府和社會(huì)組織的關(guān)系屬于一種策略性選擇建構(gòu)，購(gòu)買服務(wù)中并未削減政府的權(quán)力，甚至有可能會(huì)加劇其滲透力度，真正實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的發(fā)展格局仍存在一定困難[4]。有學(xué)者以珠三角B市政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐為基礎(chǔ)，分析了當(dāng)前權(quán)力制約關(guān)系下的契約關(guān)系運(yùn)行邏輯，指出政府購(gòu)買服務(wù)能否達(dá)到政策預(yù)期效果，關(guān)鍵在于能否建立均衡的利益團(tuán)體博弈體制[5]。還有學(xué)者則將政社互動(dòng)關(guān)系作為切入視角，對(duì)比深、滬兩種不同的政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐模式，發(fā)現(xiàn)兩地的實(shí)踐雖然按照不同的發(fā)展模式并進(jìn)，但卻呈現(xiàn)出高度相似的共性約束，政社關(guān)系就其根本而言，仍是“政社不分”[6]。

總體上，針對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)中政社關(guān)系如何合理建構(gòu)的問(wèn)題，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要集中于對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)中制度、程序、購(gòu)買主體關(guān)系等方面問(wèn)題及應(yīng)對(duì)策略的探討，以此實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)的預(yù)期成效，但對(duì)在“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”背景下思考政社之間如何實(shí)現(xiàn)平等合作關(guān)系，以及這種新型政社合作關(guān)系建構(gòu)所需的條件、機(jī)制和路徑等方面較少有學(xué)者涉足。筆者認(rèn)為，從根本上講，導(dǎo)致上述情形的原因在于：以往學(xué)者更多地從公民社會(huì)、法團(tuán)主義、國(guó)家—社會(huì)關(guān)系等理論出發(fā)，對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐中的政社關(guān)系進(jìn)行分析和闡釋，因此，傾向于得出國(guó)家與社會(huì)之間的權(quán)力張力和利益對(duì)立等分析性結(jié)論。以往研究較少?gòu)漠?dāng)前正在轉(zhuǎn)型中的國(guó)家治理理念和理論視角出發(fā)進(jìn)行分析，而近年來(lái)，服務(wù)型政府、服務(wù)型政黨建設(shè)的實(shí)踐邏輯，都體現(xiàn)了黨、政府朝著以“善治”為目標(biāo)的方向邁進(jìn)。因此，本文旨在從善治視角出發(fā)，在理論層面，探討如何建構(gòu)并保障政府購(gòu)買服務(wù)中政社之間的獨(dú)立自主與平等互動(dòng)關(guān)系的建立；在實(shí)踐操作層面，從政府購(gòu)買服務(wù)中政社關(guān)系的多重特征與現(xiàn)存問(wèn)題出發(fā)，提出在善治視角下通過(guò)強(qiáng)化契約精神、建構(gòu)友善制度等要素，以推進(jìn)新型政社關(guān)系機(jī)制的生成與鞏固。

二、體制張力與博弈風(fēng)險(xiǎn)：當(dāng)前政府購(gòu)買服務(wù)中政社關(guān)系的多重特征分析

政府購(gòu)買服務(wù)作為一種創(chuàng)新性的制度設(shè)置，為政府與社會(huì)力量之間合作互助關(guān)系建構(gòu)提供了新的發(fā)展思路?？梢哉f(shuō)，我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐與政社關(guān)系建構(gòu)實(shí)際上是一個(gè)互構(gòu)、共建的過(guò)程，即政社關(guān)系的轉(zhuǎn)型為政府購(gòu)買服務(wù)創(chuàng)造了與之相符的體制條件，而政府購(gòu)買服務(wù)反過(guò)來(lái)能夠激發(fā)社會(huì)組織活力、推動(dòng)社會(huì)組織發(fā)展、擴(kuò)展社會(huì)空間的廣度與深度，并不斷重塑政社關(guān)系新架構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)政社合作機(jī)制的深化。雖然在黨和政府的大力支持與持續(xù)推進(jìn)下，我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐取得了較為顯著的成效，但目前購(gòu)買服務(wù)機(jī)制尚處于不完善階段，相應(yīng)的政策制度、法律制度不健全，購(gòu)買體制機(jī)制有待完善，服務(wù)購(gòu)買范圍依然受限，政府和社會(huì)組織之間的合作關(guān)系仍呈現(xiàn)為一種相互磨合的狀態(tài)，這就直接影響了預(yù)期成效的達(dá)成。同時(shí)，在契約式的公共服務(wù)購(gòu)買機(jī)制下，政府與社會(huì)組織之間能否建立起一種獨(dú)立平等、互信合作、穩(wěn)定持久的合作關(guān)系尚待進(jìn)一步考問(wèn)。

(一) 政社不分：體制改革中的發(fā)展滯后與矛盾凸顯

在傳統(tǒng)的社會(huì)管理機(jī)制中，政府的社會(huì)職能存在著嚴(yán)重的越位和缺位現(xiàn)象，使得政府在社會(huì)建設(shè)中同時(shí)扮演政策的制定者、實(shí)踐的組織者、服務(wù)項(xiàng)目的提供者和問(wèn)題的裁判者等多種相互矛盾的角色[7]。當(dāng)前，我國(guó)行政體制改革進(jìn)程緩慢，政府職能轉(zhuǎn)變有限，簡(jiǎn)政放權(quán)不足，統(tǒng)包統(tǒng)攬的無(wú)限政府角色依然未能徹底改變，致使在政府購(gòu)買服務(wù)領(lǐng)域中，社會(huì)組織難以掌握社會(huì)建設(shè)資源與相應(yīng)的公共權(quán)力，進(jìn)而缺乏應(yīng)有的發(fā)展活力，“高依賴低自主”成為社會(huì)組織的顯著特征，政社平等合作關(guān)系的確立仍然面臨多重阻礙。

不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的政府購(gòu)買服務(wù)乃是政府主導(dǎo)、社會(huì)遵從、外部推動(dòng)、內(nèi)部相配的產(chǎn)物，但是缺乏像西方那樣比較成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及法制法規(guī)的保障，再加上符合社會(huì)發(fā)展潮流的現(xiàn)代社會(huì)組織體制尚未建立，大多數(shù)社會(huì)組織要么相對(duì)弱小，影響力薄弱；要么本身是在政府傾向性幫扶下得以發(fā)展，行政色彩較為濃厚。雖然從理論上講，政府與承接公共服務(wù)的組織應(yīng)是相互獨(dú)立平等的主體，決策與執(zhí)行職能相分離，各司其職，但是由于當(dāng)前的權(quán)力和資源依然牢牢掌控在政府手中，所以政府的強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)與控制，社會(huì)組織的弱勢(shì)遵從與依附，不可避免地顯現(xiàn)出與“放權(quán)于社會(huì)”名實(shí)不符的特征。有時(shí)，“放權(quán)”甚至表現(xiàn)為政府權(quán)力的進(jìn)一步滲透，越發(fā)造成社會(huì)組織對(duì)政府的依賴。

因此，當(dāng)前政府購(gòu)買服務(wù)政策下的政社關(guān)系難以達(dá)成契約合作所強(qiáng)調(diào)的獨(dú)立平等，而是處于一種非對(duì)等性的互動(dòng)狀態(tài)(包括權(quán)利的非對(duì)等性和依賴程度的非對(duì)等性)，出現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)移不充分與服務(wù)主體多元化未能有效實(shí)踐基礎(chǔ)上的政社關(guān)系權(quán)責(zé)模糊現(xiàn)象[8]，政社關(guān)系亟待調(diào)整與再構(gòu)。

(二) 法制真空：制度建設(shè)中的空間受限與立法滯緩

“法制真空”是目前政府購(gòu)買服務(wù)的另一重要特征。有學(xué)者指出，要解決政府購(gòu)買服務(wù)與傳統(tǒng)體制中存在的矛盾與沖突，必須要從制度和法規(guī)上加以配套建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)購(gòu)買服務(wù)的可行性與有效性[9]。構(gòu)建一套系統(tǒng)完善的制度體系，特別是健全法制，是政府購(gòu)買服務(wù)得以順利運(yùn)行和穩(wěn)定發(fā)展的重要條件，也是政社分工與合作的制度保障。縱觀政府購(gòu)買服務(wù)政策在西方發(fā)達(dá)國(guó)家及港臺(tái)地區(qū)的順利推行，它們除了具備良好的社會(huì)組織體制及社會(huì)環(huán)境外，最重要的是與之相配套的制度建設(shè)與法律法規(guī)給予了關(guān)鍵性的保障。如，英國(guó)先后頒布了《資助與采購(gòu)良好行為規(guī)范》《地方政府國(guó)家采購(gòu)戰(zhàn)略》《公共服務(wù)行動(dòng)計(jì)劃》等，這些規(guī)則的制定與遵守既受法律保護(hù)，又建立在多方認(rèn)可與監(jiān)督基礎(chǔ)之上；而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的臺(tái)北市則通過(guò)《臺(tái)北市市有財(cái)產(chǎn)委托經(jīng)營(yíng)管理辦法》《政府采購(gòu)法》《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》等一系列制度法規(guī)來(lái)確保政府與公私部門間建立起平等合作的契約關(guān)系。

然而，當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買服務(wù)政策發(fā)展過(guò)程中，既缺乏一套內(nèi)容清晰、權(quán)責(zé)明確的購(gòu)買制度及相應(yīng)的財(cái)政制度，也未建立起與之相匹配的法律法規(guī)保障，監(jiān)管評(píng)估機(jī)制也有待進(jìn)一步建立健全。具體來(lái)說(shuō)，主要涉及以下幾個(gè)層面：一是缺乏相應(yīng)的法律制度保障，在《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》中盡管規(guī)定了包括服務(wù)在內(nèi)的采購(gòu)范圍，但對(duì)服務(wù)的理解僅限于政府自身運(yùn)作需要的服務(wù)，為公眾提供的公共服務(wù)并沒(méi)有納入政府采購(gòu)的范圍[10]；二是尚未制定統(tǒng)一完善的政府購(gòu)買服務(wù)制度，僅提出某些指導(dǎo)性意見或要求，如2012年民政部與財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》等，且各地區(qū)購(gòu)買制度的內(nèi)容、程序與標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，亟需將政府購(gòu)買服務(wù)制度納入統(tǒng)一的制度體系；三是政府購(gòu)買資金未能納入統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算，不利于審計(jì)與監(jiān)管，購(gòu)買資金的穩(wěn)定性弱；四是缺乏有效的監(jiān)督評(píng)審機(jī)制，政府對(duì)服務(wù)質(zhì)量及其成效的監(jiān)控較為有限。

法制保障的缺失，進(jìn)一步導(dǎo)致在政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐中，以及更大范圍的國(guó)家治理、社會(huì)治理領(lǐng)域缺乏根本的治理規(guī)則和機(jī)制，這就使得依法治國(guó)、依法治理尤為重要。新的歷史時(shí)期，社會(huì)發(fā)展和國(guó)家建設(shè)呼喚依法治國(guó)和法治社會(huì)的建立。

(三) 博弈風(fēng)險(xiǎn)：互信機(jī)制中的目標(biāo)偏差與認(rèn)識(shí)偏頗

有學(xué)者利用博弈論的相關(guān)理論來(lái)搭建政社雙方信任與否的關(guān)系矩陣，以此說(shuō)明政社雙方在契約關(guān)系建構(gòu)中缺乏互信機(jī)制，而只有在互信關(guān)系基礎(chǔ)上建立良好的競(jìng)合關(guān)系才能發(fā)揮社會(huì)組織在政府職能轉(zhuǎn)變中的重要作用[11]。雖然事實(shí)上在購(gòu)買服務(wù)前期，政府與社會(huì)組織之間簽訂了項(xiàng)目合同，雙方所形成的契約關(guān)系對(duì)合作中的獨(dú)立平等、信任互助都有一定程度的強(qiáng)調(diào)。然而，由于這種契約關(guān)系僅是一種表面上的獨(dú)立和形式上的協(xié)議，其對(duì)政府的約束力較弱，政府僅憑權(quán)力性的介入與干預(yù)，就可致政府和社會(huì)組織之間的契約合作關(guān)系變質(zhì)。單就政府的運(yùn)作邏輯看來(lái)，社會(huì)組織的發(fā)展目標(biāo)與政府目標(biāo)間存在一定的差異，所以在將資源與權(quán)力下放于社會(huì)組織時(shí)常存疑慮；倘若雙方目標(biāo)存在較大偏差，則可能演變?yōu)橐环N風(fēng)險(xiǎn)或一場(chǎng)危機(jī)；同時(shí)，政府也可能擔(dān)憂社會(huì)組織對(duì)公共資源與權(quán)力的掌握會(huì)使其成為一種體制外力量而難于控制；此外，對(duì)社會(huì)組織服務(wù)能力的較低認(rèn)同也是政府缺乏對(duì)社會(huì)組織信任的原因之一。從社會(huì)組織層面來(lái)看，由于政府對(duì)社會(huì)組織的雙重管制及信任缺失，再加上“官僚主義、行政化”的傳統(tǒng)形象和實(shí)際體驗(yàn)，使社會(huì)組織對(duì)政府及其政策理念的認(rèn)識(shí)存在諸多偏頗和思維慣性，因其生存與發(fā)展所迫，在強(qiáng)政府的現(xiàn)實(shí)背景下，社會(huì)組織常常展現(xiàn)出遵從與依附的姿態(tài)。這種情形，仍然凸顯了當(dāng)前政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐中，社會(huì)組織合法性機(jī)制的缺失[12]。

由此，政社雙方互動(dòng)關(guān)系中的互信缺乏，再加之溝通交流平臺(tái)缺失、互動(dòng)界面中包容同理不足，進(jìn)而加劇了彼此目標(biāo)上的偏差與認(rèn)識(shí)上的偏頗；這種偏差與偏頗既是非獨(dú)立平等性契約關(guān)系所帶來(lái)的結(jié)果，同時(shí)反過(guò)來(lái)也造成了合作關(guān)系的解離和嬗變。

三、邁向善治：新型政社關(guān)系建構(gòu)的替代性視角

從以往關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)的研究可以看出，學(xué)界起初傾向于借助公民社會(huì)、法團(tuán)主義、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系范式等主流范式進(jìn)行解釋，但其在解釋中國(guó)經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象時(shí)已經(jīng)被證明存在著先天缺陷[13]。為了解決上述理論存在的解釋性困境，近來(lái)學(xué)界日益重視對(duì)治理理論的引介與運(yùn)用，并形成了一系列研究成果。在黨的十八屆三中全會(huì)中引入了“治理”的相關(guān)理念和舉措后，形成的一般共識(shí)是：從以往強(qiáng)調(diào)管理向注重治理的轉(zhuǎn)向，既是政府購(gòu)買服務(wù)的理念創(chuàng)新，更是實(shí)踐對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)政策和制度的強(qiáng)烈訴求[14]。治理理論最為根本的特征在于強(qiáng)調(diào)多主體的共同參與和合作共治，換言之，相較于以往的新管理主義等理論強(qiáng)調(diào)的單一主體所進(jìn)行的剛性管理而言，治理理論更加強(qiáng)調(diào)多元主體的參與。但是，從本質(zhì)上講，治理理論仍然缺乏對(duì)多主體為何如此行動(dòng)(即何以形成多元聯(lián)動(dòng)的機(jī)制)缺乏根本的解釋。這就需要更進(jìn)一步尋找多元主體合作治理的深層根源。在諸多理論成果中，善治理論為解決上述困境提供了可能的替代性分析框架。

善治理論衍生于治理理論，是為避免治理失效、推進(jìn)公共利益最大化而發(fā)展起來(lái)的，可以說(shuō)是對(duì)治理理論的一種修補(bǔ)與完善。萊福特維奇(Adrain Leftwich)在對(duì)善治的定義中涉及了多層含義：一種有效率的公共服務(wù)，一種獨(dú)立的司法體制以及履行合同的法律框架，所有層次的政府都要遵守法律、尊重人權(quán)，多元化的制度結(jié)構(gòu)等[15]。俞可平進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)善治的根本特征在于政府與社會(huì)兩者在共治過(guò)程中建立一種良好的合作關(guān)系，其基本要素是治理的合法性、透明性、責(zé)任性、法治性、回應(yīng)性以及有效性[16]?？梢?，建立在法治基礎(chǔ)上的善治，其本質(zhì)是要還權(quán)于民，強(qiáng)調(diào)權(quán)力向度的多元化與相互性，提倡多個(gè)主體的參與式治理，實(shí)現(xiàn)政府和公民對(duì)公共生活的一種合作式管理。當(dāng)前，世界各民主國(guó)家都在探索善治視閾下社會(huì)治理的發(fā)展模式，以提高政府行政效率，滿足公民需求，提升公共服務(wù)質(zhì)量，從而構(gòu)建國(guó)家與公民、政府與公民之間的和諧關(guān)系。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，最為重要的是要推動(dòng)社會(huì)公民的自愿合作和積極參與，否則其所呈現(xiàn)的僅是善政而非善治。達(dá)至“善治”目標(biāo)的國(guó)家治理，乃是一種達(dá)成和服務(wù)于某種良好目標(biāo)模式的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)過(guò)程和方式。因此，善治可被視為國(guó)家治理現(xiàn)代化的理想模式。

目前，我國(guó)正處于加強(qiáng)社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新、構(gòu)建服務(wù)型政府和服務(wù)型政黨的關(guān)鍵時(shí)期。雖然政府購(gòu)買服務(wù)政策在持續(xù)的推進(jìn)之中，但由于受到傳統(tǒng)社會(huì)管理體制的慣性影響，短時(shí)間內(nèi)政府職能轉(zhuǎn)變較為有限，放權(quán)相對(duì)不足，社會(huì)建設(shè)依然偏重于管控而忽視公民的主體參與，政府仍習(xí)慣于使用行政權(quán)力對(duì)社會(huì)組織及公眾進(jìn)行監(jiān)管，政社關(guān)系的法治保障缺失，獨(dú)立平等的契約本質(zhì)難以扎根，嚴(yán)重影響了政府購(gòu)買服務(wù)政策的預(yù)期成效，不利于在創(chuàng)新社會(huì)治理背景下新型政社關(guān)系的構(gòu)建。而善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。善治理論對(duì)于超越以往理論框架內(nèi)的政社關(guān)系解釋困境提供了可能的替代性元素：以善治作為基本切入點(diǎn)，借鑒并內(nèi)化善治的理論要求與實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，積極踐行其還政于民的過(guò)程，堅(jiān)持依法治理的基本原則，推進(jìn)政府與社會(huì)的合作式治理，以期實(shí)現(xiàn)新型政社關(guān)系的建立。

(一) 體制再構(gòu)：還政于民的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

從本質(zhì)上講，善治是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過(guò)程就是一個(gè)還政于民的過(guò)程。要讓政府與社會(huì)存在積極而富有成效的合作，關(guān)鍵在于賦予社會(huì)力量參與社會(huì)治理的權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)政社雙方自主平等的合作式治理。當(dāng)前，我國(guó)行政體制改革和社會(huì)體制改革的雙重滯后，傳統(tǒng)的無(wú)限政府角色依然存在，政府職能轉(zhuǎn)變的不足既阻礙了權(quán)力回歸于社會(huì)，也不利于政社合作關(guān)系的達(dá)成，甚至?xí)M(jìn)一步強(qiáng)化了“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的現(xiàn)實(shí)寫照。因此，根據(jù)善治的本質(zhì)原則，實(shí)現(xiàn)還權(quán)于民的首要舉措就是要以公共利益最大化為目標(biāo)，堅(jiān)持以人為本，大力推進(jìn)行政體制和社會(huì)體制的再構(gòu)，加大體制改革的力度，鞏固社會(huì)力量存在的根基，使其能夠跟上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的步伐。如若沒(méi)有一個(gè)發(fā)達(dá)健全的公民社會(huì)，就不可能實(shí)現(xiàn)真正的善治，那么平等合作、互助共贏的新型政社關(guān)系更是無(wú)從談起。因此，在善治理念下推進(jìn)體制再構(gòu)，一方面能夠轉(zhuǎn)變“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的傳統(tǒng)政府管理體制，切實(shí)將屬于社會(huì)的權(quán)力逐步回歸本位；另一方面也能夠提升多元主體對(duì)社會(huì)公共生活的參與度，完善社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新，以真正達(dá)至政社的分工與合作的深化，逐步走向政社關(guān)系的優(yōu)化。

(二) 依法治理：善治理念的內(nèi)在要求

十八屆四中全會(huì)在通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出，要“全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，還強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)”?？梢姡ㄖ位谥螄?guó)理政和社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。而法治性乃是善治的基本特性之一，其強(qiáng)調(diào)任何主體都必須依法辦事，踐行法律面前人人平等的原則；它既突出對(duì)政府的行為要進(jìn)行強(qiáng)力有效的約束，也要規(guī)范和制約其他社會(huì)主體的行為，同時(shí)還要維護(hù)正常的公共生活秩序，保障社會(huì)主體的基本權(quán)利。法治作為善治的基本要求，如若沒(méi)有健全的法制，沒(méi)有建立在法律之上的社會(huì)程序，就難以實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的善治。因此，實(shí)行法治要以健全完備的法制規(guī)范為基礎(chǔ)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的一體化建設(shè)，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，建立健全相應(yīng)的法律法規(guī)制度，完善法律實(shí)施與監(jiān)督制度，將政府進(jìn)行社會(huì)建設(shè)的權(quán)力納入到法治軌道，以法兜底，依法治理、推進(jìn)社會(huì)治理的法治化進(jìn)程，這樣才能為政府購(gòu)買服務(wù)政策的實(shí)踐提供堅(jiān)實(shí)的法治保障，從而確保政社雙方能夠建立起自由平等、互信互助、穩(wěn)固持久的合作關(guān)系。

(三) 合作治理：政社互信的實(shí)踐原則

善治的本質(zhì)特征在于它是政府與公民對(duì)公共生活的一種合作治理，是社會(huì)建設(shè)過(guò)程中國(guó)家與公民社會(huì)間的一種新穎關(guān)系。善治不僅突出強(qiáng)調(diào)了還權(quán)于民基礎(chǔ)上的政府與社會(huì)之間的良好合作與多主體的參與式治理，同時(shí)也繼承了善政中所蘊(yùn)涵的友善清廉之意。善治的實(shí)現(xiàn)離不開社會(huì)主體的自愿合作和對(duì)權(quán)威的自覺(jué)認(rèn)同，在缺乏社會(huì)主體的積極參與和合作的情況下，至多是善政而不是善治。因此，在善治理念下，發(fā)揮其透明性和責(zé)任性的基本要素，要求在政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中，政社雙方一方面要加強(qiáng)彼此間的相互合作，以公共利益最大化為共同合作目標(biāo)，妥善協(xié)調(diào)可能存在的各種利益矛盾；同時(shí)還要通過(guò)責(zé)任意識(shí)的有效強(qiáng)化和相關(guān)信息的公開透明，來(lái)增強(qiáng)政社雙方的信任程度，完善互信機(jī)制，從而推進(jìn)新型政社合作關(guān)系的良好建構(gòu)。

由此可見，在善治理念下，更多地強(qiáng)調(diào)政府與民間社會(huì)的共同參與，追求治理主體的平等化與自主性，明晰雙方的權(quán)責(zé)義務(wù)，強(qiáng)化政社合作的法治保障，以實(shí)現(xiàn)政社雙方的友好互助與良性互動(dòng)，從而構(gòu)建起一種新型政社合作關(guān)系。善治作為一種推進(jìn)社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新的有效方式，它既為國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供了導(dǎo)向性指引，也為政府購(gòu)買服務(wù)中新型政社契約關(guān)系的構(gòu)建提供了實(shí)踐性路徑。

四、契約精神與友善制度：重構(gòu)新型政社關(guān)系的雙重要素

當(dāng)前，在政府購(gòu)買服務(wù)過(guò)程中，政社合作關(guān)系建構(gòu)中所呈現(xiàn)的多重特征與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了購(gòu)買服務(wù)政策實(shí)際成效的達(dá)成。究其根本，除了“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”這一現(xiàn)實(shí)背景的限制之外，關(guān)鍵還在于政社雙方關(guān)系在契約遵守和友好界面方面的缺失。因此，借助于善治的理論指導(dǎo)，筆者嘗試提出構(gòu)建一種剛?cè)岵?jì)的新型政社關(guān)系，即立足于善治視角，以雙重體制改革為前提，加強(qiáng)對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)中法制建設(shè)的健全，并依據(jù)契約精神的要求來(lái)構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、權(quán)責(zé)分明、有序運(yùn)作的契約制度，形成對(duì)政社合作的剛性約束；同時(shí)引入友善制度，搭建和諧友好、尊重互助的合作界面，修復(fù)并完善政社信任關(guān)系，推進(jìn)雙方的互信機(jī)制建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)政社合作的柔性支持。

(一) 契約精神：探索新型政社關(guān)系的理念內(nèi)核

無(wú)論是善治理念還是契約精神，都突出強(qiáng)調(diào)對(duì)政社關(guān)系建構(gòu)中合法性和法治性的要求。加強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)中的法治建設(shè)，要在完善現(xiàn)有的政府購(gòu)買服務(wù)制度的基礎(chǔ)上，逐步形成政府購(gòu)買服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制，完善政府采購(gòu)的法律法規(guī)及相應(yīng)的財(cái)政制度體系，健全購(gòu)買服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)程序等，真正實(shí)現(xiàn)政社雙方平等合作的契約化關(guān)系。契約要素決定了契約精神是以平等、自由、公平、合理為前提下的相互制約，這種制約表現(xiàn)在契約的內(nèi)在約束力(合同的履行)和契約的外在約束力(法律的強(qiáng)制)。因此，從善治的法治性特稱出發(fā)，以契約精神的要素為立足點(diǎn)，強(qiáng)化法治建設(shè)背景下契約關(guān)系對(duì)政社雙方的剛性約束，強(qiáng)化主體的獨(dú)立性和自主性，明晰政社邊界與角色定位，乃是推進(jìn)政社合作、構(gòu)建獨(dú)立平等政社契約關(guān)系的重要保障，也是社會(huì)公共服務(wù)得以順利實(shí)現(xiàn)的有效舉措。

由此，面對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)中立法滯后的現(xiàn)狀，完善相關(guān)制度及法律法規(guī)，切實(shí)為政社契約關(guān)系的建構(gòu)提供法治保障，可從以下幾個(gè)層面來(lái)著手：首先，完善《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，明確政府對(duì)公共服務(wù)采購(gòu)的范圍與程序，規(guī)范相關(guān)主體權(quán)責(zé)義務(wù)，為政社契約關(guān)系的確立與實(shí)踐提供法治保障；其次，將政府購(gòu)買服務(wù)制度納入統(tǒng)一的制度體系之中，為各地區(qū)購(gòu)買制度的制定提供指導(dǎo)意見與實(shí)施細(xì)則，并且相應(yīng)地將政府購(gòu)買資金納入預(yù)算科目，確保資金供給的穩(wěn)定性；再次，建立健全由購(gòu)買方、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的綜合性評(píng)審機(jī)制，確保政社雙方契約主體責(zé)任義務(wù)的落實(shí)；最后，在政府購(gòu)買服務(wù)的整個(gè)過(guò)程中，將契約精神的內(nèi)在要求貫穿至“契約關(guān)系建立前期、建立期、執(zhí)行期、結(jié)束期”四個(gè)階段，對(duì)雙方的責(zé)任、義務(wù)以及具體的服務(wù)要求等做出詳實(shí)說(shuō)明，強(qiáng)化法治契約的剛性約束，增強(qiáng)契約精神的規(guī)范作用，逐步建立起一套公平均衡的政社契約合作機(jī)制。

(二) 友善制度：新型政社關(guān)系建構(gòu)的實(shí)踐界面

所謂友善，本質(zhì)上是指友好和善的倫理關(guān)系和價(jià)值秩序，其具有規(guī)范、創(chuàng)造、整合等功能。國(guó)家與社會(huì)作為善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，其在發(fā)展建設(shè)過(guò)程中需要以友善為根基，加強(qiáng)共同價(jià)值的認(rèn)同與內(nèi)化，才能推進(jìn)“政—社”的整體進(jìn)步。在倡導(dǎo)契約精神的基礎(chǔ)上，將友善制度引入政社關(guān)系的建構(gòu)中，能夠以倫理規(guī)范來(lái)協(xié)調(diào)政社沖突并緩解矛盾，修復(fù)并完善政社互信機(jī)制，保持政社雙方的友好合作關(guān)系，乃是構(gòu)建新型政社關(guān)系的重要舉措。不難發(fā)現(xiàn)，善治是從頂層設(shè)計(jì)上對(duì)政府的管理思維與社會(huì)公民的參與機(jī)制提出了整體要求，契約精神是從合作機(jī)制上對(duì)購(gòu)買服務(wù)中契約關(guān)系的建立與執(zhí)行做出了硬性約束，而友善制度作為一種調(diào)節(jié)器和潤(rùn)滑劑，能夠從互動(dòng)界面的層面來(lái)創(chuàng)造一種倫理性的合作界面，借助價(jià)值倫理的內(nèi)在約束來(lái)引導(dǎo)和規(guī)范政社雙方的合作動(dòng)機(jī)與行為，發(fā)揮其價(jià)值倫理引導(dǎo)下的柔性協(xié)調(diào)與支持功能，增強(qiáng)政社雙方在合作過(guò)程中的和睦友好，相互尊重與同理，強(qiáng)化彼此間的善意信任，互助共贏，以實(shí)現(xiàn)政社關(guān)系的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

在善治理念的責(zé)任意識(shí)強(qiáng)化和信息公開透明的基礎(chǔ)上，友善制度著重發(fā)揮兩方面的功能：一是規(guī)范整合功能，即在政社契約關(guān)系建立的過(guò)程中，妥善地規(guī)范并引導(dǎo)契約內(nèi)容、權(quán)責(zé)要求以及政社雙方的合作行為，強(qiáng)化雙方在契約關(guān)系中的責(zé)任意識(shí)，并以友善制度中的平等相待理念進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)雙方在合作過(guò)程中的主體地位，理性看待政社兩個(gè)主體發(fā)展目標(biāo)的同一性與差異性，確保“和諧社會(huì)”的終極目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；二是協(xié)調(diào)促合功能，也就是說(shuō)，在政府購(gòu)買服務(wù)的整個(gè)過(guò)程中，友善制度能夠利用傳統(tǒng)的倫理引導(dǎo)力，推進(jìn)政社雙方的善意信任，相互尊重與包容，友好相待，從而緩解不必要的沖突或矛盾，同時(shí)還能夠修復(fù)政社互信機(jī)制，促進(jìn)雙方溝通互動(dòng)，減少認(rèn)識(shí)偏頗，從而逐步擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)政策的社會(huì)成效和公共服務(wù)事業(yè)的影響力。

在創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制背景下，政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐與政社關(guān)系狀態(tài)處于一種流變的互構(gòu)過(guò)程之中，二者相互推進(jìn)與形塑，不可分割。立足于善治視角的新型政社關(guān)系建構(gòu)，堅(jiān)持政府、社會(huì)及公民對(duì)公共服務(wù)的合作治理，深化善治的法治性、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性等多重特征，以推進(jìn)公共利益的最大化；同時(shí)，將契約精神與友善制度加以揉和，強(qiáng)化政社雙方獨(dú)立平等的合作關(guān)系，完善政社互動(dòng)機(jī)制，以減輕單純依靠生硬的契約關(guān)系導(dǎo)致的剛性控制和矛盾沖突，也能夠避免過(guò)度妥協(xié)所帶來(lái)的依附性發(fā)展，從而逐步建構(gòu)起一種剛?cè)岵?jì)的新型政社關(guān)系?？梢哉f(shuō)，以善治為目標(biāo)、以契約精神與友善制度為兩翼來(lái)建構(gòu)新型政社合作關(guān)系，為健全與推廣政府購(gòu)買服務(wù)制度及其實(shí)踐提供了一種新的發(fā)展取向，有助于理解政府購(gòu)買服務(wù)作為一種創(chuàng)新社會(huì)治理機(jī)制的策略性實(shí)踐。

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(責(zé)任編輯彭何芬)

Contract Spirit and Kindness System: Constructing of New Government-society Relationship in Purchase of Services from Good Governance Perspective

ZHAO Huan, GAO Li

(SocialWorkSchool,EastChinaUniversityofScienceandTechnology,Shanghai200237,China)

As an innovative approach of social governance mechanism under the good governance perspective, purchase of services is currently the necessary requirement of transforming government functions and constructing the new government-society relationship, and it is also the important way of stimulating the vitality of social organization and meeting the public needs. Since China’s purchase of services system is still in its infancy, how to establish a cooperative relations of independent, equality, mutual trust between government and society to promote the achievement of expected effectiveness of purchase of services policy, and it has become currently the core issues of constructing new government-society relationship. This article points out that there exist government being community, the lag of legal system and lack of mutual trust and other multiple characteristics and practical problems in the construction of government-society relationship of purchase of services; and then based on the analysis for its roots and from the perspective of good governance theory, the paper creatively introduces contract spirit and kindness system and seeks the effective ways to construct a new government-society relationship of firmness and flexibility from the structural reform, legal system construction, mutual trust mechanism and other aspects, so that making purchase of services truly become an innovation of social governance mechanism.

Good Governance; Contract Spirit; Kindness System; Purchase of services; New Government-society Relationship

2016-01-25

國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目(10CSH049)；民政部2015年度慈善事業(yè)創(chuàng)新和發(fā)展理論研究部級(jí)重點(diǎn)課題；民政部2015年政策理論研究課題(2015MZR0253604)

高麗，女，華東理工大學(xué)社會(huì)工作碩士研究生，主要從事社會(huì)工作研究；通訊作者：趙環(huán)，男，華東理工大學(xué)社會(huì)工作系主任，副教授，香港大學(xué)社會(huì)福利博士，上海高校智庫(kù)“社會(huì)工作與社會(huì)政策研究院”主任助理，主要從事社會(huì)組織與社區(qū)研究。

C916

A

1009-1505(2016)04-0121-08