淺談我國公務員懲戒制度

肖海鵬

黨的十八屆三中全會明確提出“健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現干部清正、政府清廉、政治清明。要形成科學有效的權力制約和協調機制，加強反腐敗體制機制創新和制度保障，健全改進作風常態化制度?！?014年1月，人力資源社會保障部部長尹蔚民在全國公務員管理工作會議中強調“努力建設一支信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔的公務員隊伍”。完善我國公務員懲戒制度有利于防止腐敗和濫用權力，建設透明廉潔的政府，對提高黨的執政能力具有重要意義。

一、我國公務員懲戒制度的歷史沿革

我國公務員懲戒制度是指國家公務員管理機關，依照法律法規，對違法失職或有過錯的公務員進行懲戒所形成的一系列法律規范和制度的總稱。公務員懲戒包括行政懲戒和司法懲戒兩種形式。行政懲戒是指由公務員所在機關（部門）對公務員過錯予以相應處分，司法懲戒是指司法機關及司法程序對公務員的違法違紀行為進行相應的法律處分。本文所說懲戒即指行政懲戒，不包括司法懲戒。

改革開放30多年來，我國公務員懲戒制度的發展大致經歷了干部紀律處分制度、國家公務員紀律懲戒制度和公務員懲戒制度三個階段。這幾個階段又分別以1957年《國務院關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》、1993年《國家公務員暫行條例》和2006年《公務員法》的出臺為標志。我國現行的公務員法是在《條例》的基礎上發展和完善起來的，公務員法沿用《條例》的框架結構并盡量沿用了《條例》所使用和創制的法律概念，保留了《條例》中經實踐檢驗證明為行之有效的法律規則并修改調整法律規則，同時擴充具體制度的內容以及增設具體制度、補充完善法律原則。《公務員法》中充實和加強了公務員權益保障的相關制度，同時在處分公務員時，規定了保障公務員陳述和申辯的權利，在申訴制度中增加了再申訴的環節。

二、我國公務員懲戒制度的發展現狀

隨著我國公務員懲戒制度的建立和發展，目前已經初步形成了一個較為完備的制度體系。從全國面上來看，在具體實施過程中，重點推進，制定了具體的配套制度，并充分發揮各種監督主體的作用，形成合力，確保公務員懲戒制度的順利實施。從各地的實際來看，也都能夠結合本地實際，制定具體的實施細則。通過各級國家機關的有力舉措，公務員懲戒制度的實施取得了明顯成效。

（一）形成了公務員紀律懲戒法規體系

30年來，我國公務員紀律懲戒制度取得了長足發展，形成以《公務員法》《行政機關公務員處分條例》和《行政監察法》為主要依據，地方性、部門性規章制度和規范性文件為輔的一套體系。例如，公安部頒布了“五條禁令”，很多省區市制定了各種責任追究規定等。這些法規文件進一步明確了公務員應當遵守的各項紀律，為規范公務員行為提供了法制保障。

（二）加大了違紀行為懲處力度

多年來普遍加大了對公務員違法違紀行為的查處力度，特別是嚴肅查處以權謀私、官商勾結、權錢交易、損害群眾利益等違法違紀行為。黨的十八大以來，中央出重拳整治腐敗和公務員違法違紀行為，中共中央紀委監察部數據顯示，十八大以來，超過18萬黨員干部被處分，2013年立案、結案件數、處分人數均比上一年有兩位數增長。

（三）在重大突發事件處理中發揮作用

以2003年抗擊“非典”為例，原人事部會同監察部下發了《關于嚴肅紀律確保非典型性肺炎防治工作順利進行的通知》，對在抗擊非典型肺炎工作期間因思想不重視、措施不落實等貽誤工作或者臨危退縮、擅離職守的相關責任人給予了嚴肅及時懲處。根據26個省區市和中央國家機關的數據統計，共有515名行政機關公務員受到處分，其中74人受撤職處分，16人受開除處分，另有1031名事業單位工作人員受到處分，為奪取防治“非典”斗爭的勝利提供了有力的紀律保證。一些地區和部門在安全生產、環境污染、產品質量等重大群體性事件的處理過程中，對于如何有效發揮紀律懲戒工作作用的機制和方式，也進行了有益的探索和實踐。

（四）促進了廉政建設和公務員職業道德建設

公務員紀律懲戒制度的有效實施，一方面促進了公務員全心全意為人民服務，激勵了公務員的積極性和主動性，提高了行政效率，加強了公務員依法行政，教育公務員自覺遵守各項紀律規定和廉政規定；另一方面通過及時懲處違法違紀公務員，純潔了公務員隊伍，廉政建設和隊伍建設得到明顯加強。公務員職業道德建設從試點到《暫行條例》的出臺，再到《公務員法》的頒布實施，憑借這“中國式”制度建設的執著和努力，伴隨著公務員制度的全局性變革一步一個腳印步入正軌，職業道德的漸進性養成有條不紊地推進。通過多年大規模的職業道德培訓和實踐鍛煉，公務員職業道德建設成績顯著。

三、我國公務員懲戒制度需要進一步完善的地方

（一）公務員懲戒法規體系有待完善

我國的公務員懲戒制度是以《公務員法》《行政機關公務員處分條例》和《行政監察法》為主要依據，地方性、部門性規章制度和規范性文件為輔的一套體系，但在實踐中，我國公務員懲戒制度法律體系的建立還有很長的路要走。例如，一方面有關公務員懲戒相關部門規章、地方性法規在處理懲戒問題時具體規定繁雜各異，導致各地在處理公務員懲戒處分時標準不一，同樣的情節和違法違紀行為在不同的地方得到截然不同的處理結果。

（二）公務員懲戒種類比較單一

《公務員法》和《行政機關公務員處分條例》（以下簡稱《處分條例》）的出臺是對我國懲戒制度的深入細化，讓懲戒制度進一步具有了可行性和可操作性。但處分的種類都限于警告、記過、記大過、降級、撤職和開除六種，而從懲戒的人事管理角度而言，懲戒方式涉及物質和精神兩個層面的作用，我們多側重在精神、名譽的懲處，除了在個別條款中規定有“受記過、記大過、降級、撤職處分的，不得晉升工資檔次；受撤職處分的，應當按照規定降低級別”等與工資晉升與否掛鉤的表述外，在經濟上、物質上的處罰規定寥寥。

（三）公務員懲戒主體自由裁量權偏大

以《處分條例》第三章違法違紀行為及其適用的處分為例，其中大多數條款都對違紀行為進行了列舉，并規定了根據違紀行為情節的輕重程度來決定處分的力度，如第十八條規定：“有下列行為之一的，給予記大過處分；情節較重的，給予降級或者撤職處分；情節嚴重的，給予開除處分……”，但是對于如何界定“情節較重”和“情節嚴重”，《處分條例》里并沒有進一步解釋說明，這就會導致懲戒執行主體在執行該條款的過程中，其所擁有的懲戒處分的自由裁量權偏大，存在著自由裁量權被濫用的現實問題，所以對懲戒執行主體的自由裁量權必須進行規制，盡早出臺細化配套法規。同時針對懲戒執行主體，要建立推行以行政首長為重點的行政問責制度，明確問責范圍，規范問責程序。

（四）公務員職業道德建設尚須完備的制度約束

從古至今，不論是歷朝歷代的文官還是當今的公務員，他們都充當社會的治理者的角色，代國家行使行政管理職能，維護社會的正常運轉，這就要求他們大都要具備較高的學識、個人素質和道德品行，這樣更有助于政府的廉潔高效運轉。當今社會的急劇變革和經濟體制的漸進轉軌并行不悖，在這樣一個體制轉變的過程中，公務員道德失范問題因轉型期負面效應的沖擊而放大，在社會環境因素、個人自律因素以及制度規范因素的負面“合力”中敗下陣來，公務員職業道德失范問題普遍存在于各級各類公務員隊伍中，各種違反公務員職業道德的行為顯現出來。一些公務員工作作風懈怠、工作態度惡劣，損害群眾利益的問題時有發生。