長沙市社區自然災害應急管理機制研究

張穎華

(長沙大學思想政治理論課教學部，湖南 長沙 410022)

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長沙市社區自然災害應急管理機制研究

張穎華

(長沙大學思想政治理論課教學部，湖南 長沙 410022)

摘要：隨著我國城鎮化發展，社區管理面臨新的挑戰。高效地應對自然災害影響成為社區應急管理的重要內容。社區有必要根據所轄區域的情況建立應對自然災害的管理機制。這一機制既要有個性特征，又要有所在省市應急管理整體共性特征。

關鍵詞：自然災害；社區管理；應急管理

我國進入新世紀以來，城鎮化進程加速。從中央到地方政府都實施了一系列推進城鎮化發展的政策與措施，表現在城鎮規模擴大、城鎮人口增多。這給城鎮社區管理帶來了極大挑戰。本文著重探討在這一背景下，長沙市社區應對自然災害影響的管理機制，以此為基礎，進一步深入分析城市社區應急管理機制實施的效果，并提出具有一定現實意義的評價方法或方案。

一長沙市受自然災害影響的概況

表1　2002—2014年湖南及長沙市主要自然災害簡表

內容說明：1.凡表述中標有“*”的內容來源于長沙防汛抗旱網www.cswater.gov.cn；2.未標有“*”的內容來源于湖南防汛抗旱網www.hnwr.gov.cn。

長沙市是一個山水洲城，湘江及其部分支流穿城而過。由于歷史時期社會經濟各業分布格局的累積影響，形成了主城區以工商業為主，城郊及市轄縣以農林副業為主的規劃。歷史時期，長沙市的自然災害在城區以水災為主，在農林經濟區以水旱蟲災為主。2000年以來，長沙市遭遇的自然災害仍然是水旱災。根據湖南及長沙市政府部門網站公開的政務內容，統計了2002至2014年湖南省尤其是長沙市的主要自然災害發生簡況，如左表所示。

每年到春秋汛期，長沙市有關部門都非常關注洪峰過境的情況。自然災害的影響最主要的就是導致人員財產損失，社會經濟秩序混亂，阻礙社會穩定有序的發展。在現當代社會，城鎮化建設水平顯著上升，人們的民主法治、政策權利意識明顯提升。自然災害的影響趨向立體化。

首先，自然災害帶來經濟損失。如城市遭遇水澇，大量位于低洼處的房屋財產就浸泡在水中，形成損失。這些情況的匯總上報，就是通過社區人員開展具體工作實現的。2011年，“6月29日中午12時至下午15時，長沙特大暴雨不斷，由于下河街處于排水管網最下游，且地勢低洼，積水深度很快達到1.2米，險情不等人，街道城管辦迅速啟動防汛應急方案，協調市政局派專業人員增援，組織辦公室、街道城區綜合管理大隊、太平街社區進行下河街路面應急排漬工作，街道辦事處主任趙英華冒著特大暴雨親臨下河街排澇一線, 迅速組織人員打開附近排水管口和下水道進行應急疏浚，并放置警示標志，現場值守，疏散周邊商戶經營人員，指揮周邊車輛行人繞道通行，一直持續到17:00時下河街內澇全部排除。此次暴雨過程街道共出動人員100余人，車輛3臺，經3個小時的全力搶險，排除了轄區積水嚴重的內澇險情。”[1]

其次，隨人們生活方式的優化，災害發生后帶來許多新問題。如災后垃圾的處理問題。城市環保部門只能在設備上、一定的人力上給予幫助。然而，災后第一時間各類新型垃圾的清除、堆放，還需要社區統一組織管理。又如災民的臨時安置，從人戶清理、到災民臨時入住的場所安排。這些都要依靠社區服務來完成。

第三，旱情發生，帶來高溫酷熱天氣，2013年夏季，湖南出現旱情。長沙市長達40多天持續高溫。一方面，會導致各類病患。如對老幼群體來說，這兩個年齡階段的群體都是因為生理適應調節的能力的緣故，易發生高溫致病的情況；另一方面，會導致火災險情。這兩方面情況的排除或排查，除了依賴個人與家庭努力，就是依靠社區工作了。

由此可見，面對自然災害的危機，現當代的社區，已成為承擔災害應急管理任務的重要主體之一。災害帶來的影響，以及人們對災害反應的各種情況，都直接牽涉到社區的應急管理。因此，建立健全社區的自然災害應急管理機制實為必要。

二長沙市社區應對自然災害的管理機制

在國家及省市建立應急管理機制的政策指導下，長沙市社區也制定了一定的應急管理工作制度內容。

首先，長沙市的社區建立了自然災害應急管理機制，即將應急管理納入社區常規工作體系之中。如長沙市的咸嘉新村社區在2007年全國應急管理工作會議上做了社區應急管理工作經驗交流的書面發言。根據其交流材料可知，咸嘉新村在社區應急管理實踐中，在“基本條件、基礎工作、基層隊伍”三個方面，切實加強應急管理工作，注重“三個建設”，全面提升社區安全防范的基本條件：一是注重預警防控系統建設；二是注重應急管理體系建設；三是注重安全教育陣地建設。同時，社區在應急管理實踐中，著力建立了“三個機制”：一是建立渠道暢通的信息交流機制，二是常抓不懈的隱患排查機制，三是建立快速反應的應急出動機制。再者，社區優化配置，大力充實應急管理基層隊伍，組建了“新八大員”隊伍，即城管協管員、綜治巡防員、人民調解員、義務消防員、社區信息員、和諧監督員、志愿安全員、司法宣傳員。而且，在“新八大員”中，社區突出加強了“三支隊伍”的建設：一是加強信息員隊伍建設；二是加強治安巡防隊伍建設；三是加強社區消防隊伍建設。咸嘉新村的應急管理方案，從條件、機制和人員三方面為應對自然災害等情況提供了較全面的保障，完全有可能避免因各種自然災害造成的措手不及的應付情形。這也成為長沙市社區應急管理工作的一個窗口[2]。

其次，長沙市社區在應急管理中引入了現代化的信息管理設備。為了加強包括應對自然災害在內的多種應急管理，長沙市有的社區引入了信息化應急管理服務方式，如開福區的所有社區通過給社區民巡查員配備移動智能終端(PDA)，以動態掌握社區民情，一旦有突發事件，網格管理員點擊電子地圖，就能實現快速定位，為應急處理提供精確的信息保障[3]。可見，長沙市社區已開啟的智能化、信息化的建設有助于對自然災害問題的快速反應。隨著我國的網絡化發展、長沙市信息產業的發展，應急管理信息系統將成為長沙市社區自然災害類應急機制管理的主要控制、操作手段。

從上述社區應急管理工作實例可知，長沙市社區應急管理已步入規范化、制度化、現代化的軌道。這對于應對自然災害這類緊急情況或因災衍生的其他情況都有積極的防范作用或效果。這是現代基層管理組織與民眾減災防災、抗災救災綜合能力提升的表現。

三對社區自然災害應急管理機制的解析

結合長沙市災情的特點、各社區的區域位置與自然災害應急管理機制建設而言，首先是各社區因地制宜開展了災害應急管理機制建設。為什么會有這種差別化的建設，原因是：第一，長沙市各社區的自然、經濟、人文地理區位不一。就上述長沙所受自然災害的情形而言，濱水區域易受洪澇災的影響，水源短缺區又易受一定的旱災影響。有的社區位于經濟中心地帶，人口稠密，商鋪集中；有的社區位于城郊結合地帶，相對地廣人少，居民分散；還有的農村社區，更是面臨青壯年勞力外流等復雜問題。那么，社區的應對策略就要有所側重。這樣才能提升整個城市的應急管理水平[4]。

第二，長沙市各社區應急管理的基礎不一致。如長期發生洪澇災、旱災的地區，其社區應對災害的預警能力、反應能力就相對突出。而不直接遭遇自然災害的地區，社區工作重點則是協辦救災物料與資金，維持災后穩定局勢。

其次，從垂直管理體系角度分析，長沙市的社區作為公共管理的基層單元，已建有具體的自然災害應急管理機制。如街道設有社會事務辦，負責“組織協調救災工作；組織核查、統計和發布全市自然災害災情；組織轉移、安置、慰問災民；負責災民的臨時生活救助；申請和撥發救災款物；組織接收、管理、分配救災物資并監督檢查使用情況，確保救災款物不被挪用；組織、指導救災捐贈；儲備救助物資”[5]。社區則有政府服務中心并配有管理人員，負責相應的具體工作。換言之，社區一級的災害應急管理機制與上級公共管理部門或行政管理部門的同類項目應有所區別，才適應各級的管理特點。

再者，長沙市社區自然災害應急管理機制建設效果良好。第一，管理有章可循。全國各級應急管理機制建設落實以來，長沙市沒有出現因自然災害導致的影響較大的公共危機事件。從春汛到秋汛、從氣象災害到地質災害，長沙市已出臺的應急預案，通過會議的形式組建多部門會商聯動機制。如2010年，長沙市關于防汛商會就達8次。同年，長沙市芙蓉區政府公布了包括應對自然災害在內的各類突發事件應急預案，共計20項。第二，普及應急管理理念。在長沙市各區、街道應急管理工作布置下，長沙市社區開展了多種形式的應急宣傳工作，以普及應急理念、管理思想。如長沙市岳麓區在“宣傳周活動期間全區共布置宣傳展板100多塊，發放各種應急宣傳資料28000多份，接待市民咨詢3000余人次，張貼和懸掛宣傳標語200余條；組織編印防災應急手冊，并面向社會免費發放，使公眾有效撐握各類安全知識和自救、互救技能；組織相關單位根據不同行業、不同崗位特點，有計劃地開展應急知識自學和培訓活動，特別對從事高危行業的從業人員進行重點培訓，確保應急培訓的針對性和實效”[6]。這對于提升公眾的應急能力有積極意義[7]。長沙市在自然災害應急處理方面，防患于未然，各區所轄社區的自然災害應急管理工作也就能提早進入預案狀態，將各類情況置于可控形勢之內[8]。

總而言之，長沙市社區自然災害應急管理機制構建于社區管理的實踐，呈現良性運轉狀態。從社區內外資源的整合到信息化應急管理手段的革新，無不顯示社區應急管理水平的提升。相比于同期國內其他省會城市社區的自然災害應急管理機制與狀態，長沙市社區的應急管理工作布置到位。隨著居民安全應急意識的增強，民主參與能力的提高，社區的自然災害應急管理將更突顯主動性。這對于長沙市各社區創建平安社區、和諧社會的建設與發展有積極的意義。

參考文獻：

[1]坡子街街道全力以赴做好排除內澇工作[EB/OL].http://www.tianxin.gov.cn，2011-07-05.

[2]咸嘉新村社區應急管理經驗材料[EB/OL].http://www.changsha.gov.cn，2007-10-23.

[3]李廣軍.一點按鈕，居民情況都知道[N].長沙晚報，2012-09-20.

[4]葛紅林.提升城市政府應對突發事件能力的思考[J].中國應急管理，2014，(9).

[5]觀沙嶺街道應急預案(部門職能等)[EB/OL].http://www.yuelu.gov.cn，2009-06-21.

[6]應急管理工作[EB/OL].http://www.yuelu.gov.cn，2013-01-22.

[7]薛瀾，周海雷，陶鵬.我國公眾應急能力影響因素主培育路徑研究[J].中國應急管理，2014，(5).

[8]張凱蘭.社會治理創新中網格化管理服務的基層實踐與思考——以長沙市城區為例[J].湖湘論壇，2014，(3).

(責任編校：余中華)

On the Emergency Management of

Natural Disasters of Communities in Changsha

ZHANG Yinghua

(Department of Ideology and Politics Education, Changsha University, Changsha Hunan 410022, China)

Abstract：Effectively coping with natural disasters has become an important content of emergency management in communities. It is necessary for communities to set up management mechanisms to deal with natural disasters. This mechanism should have individual characteristics as well as common characteristics suitable for the emergency management of the province or city where it belongs to.

Key Words：natural disaster; community management; emergency management

作者簡介：張穎華(1976— )，女，湖南長沙人，長沙大學思想政治理論課教學部副教授，湖南師范大學歷史文化學院在站博士后。研究方向：中國災荒史。

基金項目：長沙市科技局項目，項目編號：K1205082-71。

收稿日期：2015-01-24

中圖分類號:C935

文獻標識碼：A

文章編號：1008-4681(2015)04-0005-03