貴州省公共危機管理成本與績效評估體系構建

劉　斌，廖小東

(貴州財經大學公共管理學院，貴州 貴陽 550004)

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貴州省公共危機管理成本與績效評估體系構建

劉斌，廖小東

(貴州財經大學公共管理學院，貴州 貴陽 550004)

摘要：探求貴州各級地方政府公共危機的管理成本現狀，完善危機績效評估體系，提升政府危機治理水平，不僅有助于提高貴州各級政府的危機管理效率，維護社會秩序穩定和促進經濟有序發展，還有利于保障國家西部大開發戰略的順利實施。

關鍵詞：公共危機；管理成本；績效評估

一貴州省各級政府公共危機管理的成本現狀分析

公共危機管理“是一種有組織、有計劃、持續動態的管理過程，政府針對潛在的或者當前的危機，在危機發展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預防、處理和消弭危機。由此，可以得出公共危機管理的定義：針對嚴重危害社會公眾利益，造成社會成員恐懼和慌亂，需要以政府為主導的公共部門運用公共權力和資源來緊急應對公共突發性事件而進行的一系列有目的、有計劃的動態管理過程。 根據貴州省公共危機的特征和性質，我們把相應的危機管理成本主要區分為經濟成本、政治成本、社會成本三個部分。

(一)經濟成本分析

1.缺乏充實的公共危機預備資金和應急資金

在對公共危機進行有效管理時，具有充足的資源儲備和應對資金就如行軍打仗之前先備好糧食和草料一樣重要。如貴州省在抗擊“雪凝”災害時，就因為缺乏充足的公共危機管理資金，災區曾一度出現食品、藥品和醫護人員等急缺的情況，嚴重影響了救災抗災的進程。從國內來看，很多省份為了應對公共危機，都設置了專門的公共危機管理資金，而在貴州省財政預算中還沒有列入專門的危機預備基金，這就需要引起以政府為主導的公共危機處理部門的高度重視和關注。

2.機構重復建設導致無效行政成本增加

當前，在貴州各級政府部門里一般有多套危機管理系統，每套系統都配備一套專業人員和完備的網絡數據平臺。從科學發展觀和成本控制理論的角度來看，對每一種新的危機都建立一套應對系統是不符合政府管理的科學發展思路和節省政府行政成本的。重復建設機構勢必帶來人員增多，機構臃腫，同時也導致危機管理成本上升，這是對西部地區本來就十分短缺的社會公共資源的浪費。從本質上來看，這種政府行政部門、機構重復建設以及人員的超編超標而造成的資金和資源浪費在于長期以來的條塊分割式行政管理體制，對行政事業性資產缺乏統一的管理。

(二)政治成本分析

1.政治色彩過強導致行政成本上升

貴州省內生活的少數民族多達48個，世居少數民族17個。因而維護貴州的社會、經濟穩定安全運行對于國家的西部發展大局具有重要的政治意義，因此貴州的公共危機管理的指導思想突出強調政治性。危機管理者為了穩住自己的工作職位或者為了在處理危機的過程中獲得晉升的政治資本,往往存在著不顧效率多花錢的心理傾向,這樣雖然危機得到了及時控制,但同時也存在著很多過度偏激的行為,這些過激行為人為地放大了公共危機對正常社會經濟秩序和人們正常生產生活的沖擊,勢必造成危機管理成本上升。

2.缺乏相應法律法規的支撐導致政治成本增加

貴州大部分地域屬于少數民族地區，由于受到部門官僚主義和官本位等行政管理模式的影響，各部門抱著各安其事、事不關己高高掛起等“經濟人”的思想。在危機發生時，地方政府各部門的協作與統一都存有拖拉、滯后現象，甚至互相扯皮推卸責任。且目前貴州省法規上所確定的危機管理的法律比較分散，不夠系統規范，沒有統一的法律來劃清、協調各部門的職責和統一協調危機管理工作，沒有在全省形成一個相互聯系相互響應的處理危機的法律規范。

(三)社會成本分析

1.對軍警力量的依賴增加了社會成本

由于突出政治的導向性，貴州的公共危機事件發生之后，往往會尋求軍警力量的支持。過度依賴軍警力量一方面必然會增加政府公共危機管理的成本，因為軍警力量屬于國家機器，一切服從指揮，其關注的重點是堅決完成政治任務而非考慮經濟成本：另一方面，軍警力量屬于暴力工具，在一些社會性公共危機事件中，出動軍警力量往往會促使矛盾激化，造成直接的軍(警)民沖突，不利于社會秩序穩定的維護，增加了社會管理成本。

2.對民眾心理關注不夠導致社會成本上升

在危機的情境中，社會公眾的恐慌心理會因為不同程度的“傳染”而演變為非理性的從眾行為。比如2003年的SARS危機，我國東南沿海等地出現瘋狂搶購板藍根沖劑和醋制品現象。因此，為了撫平受害公眾的心理創傷，維護政府的形象，在公共危機的管理過程中以及危機過后，地方政府都要在社會公眾的心理救助方面舍得注入社會成本，反之，將會付出更加高昂的社會成本。

二貴州省公共危機管理績效評估機制的缺陷分析

公共危機對地方政府的治理能力提出了巨大考驗，而作為公共危機處理工作的重要組成部分，績效評估是危機管理的最后一環，是對不同政府部門、人員在危機處理中的行為與表現進行客觀的評估，其主要目的是找出危機管理中的不足，完善現有危機管理制度，提高未來管理危機的應急能力和恢復能力，防止同類危機再次發生，歸根結底在于降低地方政府的公共危機管理成本，畢竟政府的行政成本是有限的。具體來說，當前貴州省公共危機管理績效評估機制的缺失主要表現在以下四個方面：

(一)評估指標設置千篇一律

如前所述，貴州的公共危機管理以政治性考慮為主，當這種政治性導向又缺乏相應的評估指標時，往往會給危機管理帶來一些不利影響：一方面，由于注重政治因素，就會不計經濟成本，造成人力、物力、財力的浪費；另一方面在“穩定壓倒一切”的政治原則指導下，一些危機被瞞報或者謊報，結果耽誤了處理危機的最佳時間，使危機進一步擴大化，導致更大的損失。“甕安事件”就是一個明顯的例證。

(二)公民參與評估意識薄弱

政府績效評估主體包括內部評估和外部評估兩類，內部評估包括自我評估、上級評估、同級評估；外部評估包括：民間第三方專門機構評估、媒體評估、公民評估、民主黨派評估、人大政協評估、國家權力機關評估[1]。但是目前來看，貴州各級政府績效評估的主體主要是地方政府組織評估與內部評估相結合，很少有外部力量尤其是公民參與評估，這就造成了評估過程的非科學性和非合理性，也是社會公眾對政府評估結果嗤之以鼻的主要原因。

(三)評估具有嚴重的結果決定論傾向

我們假設有X、Y兩種方案，在X方案中，危機管理人員通過積極預防避免了危機的發生，但因缺乏有效評估指標，相關危機管理人員未能得到獎勵或提升；在Y方案中，由于預防不足導致危機發生，相關危機管理人員在耗費一定的管理成本之后成功控制危機，由于功績明顯，獲得獎勵或提升。如圖所示：

圖1　兩種方案對比

在X方案中，耗費的管理成本為AB，方案Y耗費的管理成本為CD。很顯然，CD﹥AB。在這種情況下，選擇Y方案的人會獲得獎勵和提升。因此，許多人會對Y方案做出理性選擇。但我們可以看出，危機處置階段的設置明顯大于預防階段的設置，這具有嚴重的結果決定論傾向。

出現上述情況的原因就在于貴州公共危機管理績效評估體系存在不足，因此，為了有效地降低公共危機的管理成本，需要進行評估體系的重新建構。

三貴州省公共危機管理績效評估體系的建構

以“中國地方政府績效評估體系研究”為基礎，結合西部民族地區政府危機管理成本的實際狀況以及政治性強的特點，確定其績效評估的側重點,然后運用美國匹茲堡大學教授薩蒂提出的層次分析法通過構造判斷矩陣對單層次指針進行權重計算并進行層次間的指針總排序,確定所有指標因素相對于總指標的相對權重，構建貴州省公共危機管理績效評估體系，進而提升貴州政府績效評估的效度和信度。

(一)構建貴州公共危機管理績效評估體系的必要性

陶學榮、金進喜、周鵬等學者指出,“以績效為基礎，建立全面的危機管理”，是成功構建危機管理機制的有效途徑。可以說，這既是有效激勵的依據，也是公共危機管理系統整體改進的依據[2]。具體表現在以下幾個方面：第一，評估體系能推動危機管理制度的完善和危機管理成本的降低。著重在制度層面設計的績效評估能夠引起政府和學術界對制度建設的高度重視和關切，對形成不同層級、結構合理、從省一級貫徹到市縣一級以及基層單位層面的完善的危機管理制度體系形成強大推力。第二，評估體系能提高各級政府認識危機的能力、處理危機的能力和提升危機管理水平。由于危機管理績效評估持續時間長，故對危機管理進行常態的評估，可以起到監督危機管理者的直接作用。另外，危機的恢復能力也可以通過評估體系的推動得以提升，以防止同類危機再次發生，降低危機管理成本。第三，有效的評估體系能激發和指引社會組織與公眾的力量參與危機管理。從本質上來說，危機管理績效評估是多元主體的，社會和公民的參與和評估是不可忽視的一元，必須兼顧“顧客導向”和“結果導向”。

(二)貴州公共危機管理績效評估指標的選取及其體系構建

在閱讀大量文獻并借鑒其他國家與地區地方政府績效評估實踐經驗的基礎上，從地方政府承擔的職能與降低管理成本的角度出發，從預防指標、預警指標、處置指標、恢復指標四個不同階段的危機管理遴選出貴州各級地方政府公共危機管理績效評估的指標，構成地方政府績效評估指標體系(見下表1)。

表1　貴州省地方政府公共危機管理績效評估指標體系[3]

表2　貴州省地方政府公共危機管理績效評估指標分類分值

按照上面設計的公共危機管理績效評估體系，我們采用千分制，即四個二級指標滿分之和為1000分，分值設計如表2所示：

由于預防指標和處置指標在公共危機管理過程中地位的重要性和特殊性，一個是預防危機的發生，將危機遏止在萌芽狀態；一個是有效地管理危機，防止危機事態的進一步擴大，這都與有效降低公共危機的管理成本密切相關，因此，本文提出的貴州省地方政府公共危機管理績效評估指標分類分值表當中，預防指標和處置指標都達到了30%的高度。另外，二級指標下面的三級指標的權重與分值都是根據貴州省的具體情況而設置的。

建立和完善適合貴州省的公共危機績效評估體系，對各級政府管理公共危機進行全面考查和分析評價，促進政府各級部門積極改善績效水平，不僅有利于降低地方政府社會管理成本，也是完善地方政府治理體系，實現治理能力現代化的題中之義。

參考文獻：

[1]吳建勛.地方政府如何評估處理公共危機的績效[J].決策探索，2008，(3).

[2]胡稅根，余瀟楓.公共危機管理通論[M].杭州：浙江大學出版社，2009.

[3]廖小東,曹文波.民族地區政府應對突發群體性事件的制度構建[J].吉首大學學報(社會科學版),2012，(5).

(責任編校：陳婷)

On the Construction of Management Cost of Public Crisis and

Performance Evaluation System of Guizhou Province

LIU Bin, LIAO Xiaodong

(School of Public Administration, Guizhou University of Finance and Economics, Guiyang Guizhou 550004, China)

Abstract：It not only helps improve the crisis management efficiency, maintain a stable society and promote economic development, but also guarantees the smooth implementation of the strategy for the development of the western region in China to explore management cost situation of governments at all levels in Guizhou, improve the performance evaluation system and enhance the crisis management capacity of the government.

Key Words：public crisis；management cost；performance evaluation

作者簡介：劉斌(1993— )，男，貴州玉屏人，貴州財經大學公共管理學院碩士生。研究方向：公共行政與地方政府管理。廖小東(1972— )，男，湖南邵陽人，貴州財經大學公共管理學院教授、碩士生導師，博士。研究方向：中國政府與政治。

基金項目：貴州省教育廳高校人文社會科學研究項目“貴州省公共危機管理的成本與績效評估機制研究”，項目編號：12SSD022。

收稿日期：2015-04-22

中圖分類號:C939;D67

文獻標識碼：A

文章編號：1008-4681(2015)04-0041-04