郴州對接國家革命老區脫貧開發政策面臨的問題與對策

陳滿雄 劉桂文

中共郴州市委黨校

郴州對接國家革命老區脫貧開發政策面臨的問題與對策

陳滿雄 劉桂文

中共郴州市委黨校

國家非常重視革命老區脫貧攻堅和開發建設，本文就郴州對接國家相關政策存在的問題和對策建議進行了初步探討，以資相關黨委政府參考。

革命老區 開發建設 政策

2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加大脫貧攻堅力度支持革命老區開發建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），這是專門以支持老區脫貧攻堅和開發建設為目標的政策文件。與以往的扶持政策相比，其“覆蓋面”之廣、“含金量”之高史無前例，對于推進老區發展具有劃時代、里程碑式的意義。這需要我們乘勢而謀、搶抓機遇，對《指導意見》深刻理解和精準對接，以期獲得中央和省里的傾力支持、傾情幫助、傾斜照顧，全力把郴州打造成為湖南發展的新增長極。

一、郴州對接《指導意見》面臨的主要問題

近些年來，郴州各級各部門積極爭取國、省的支持，取得了明顯的成效，大大促進了經濟社會發展。但與先進地區相比較，距郴州發展的需要還有不小差距，就貫徹落實《指導意見》而言，面臨的主要問題有：

1.項目支撐能力不強

支撐郴州發展的大項目、好項目不多，據市統計局資料，截至2015年11月底，全市共實施項目3405個，其中計劃投資過億元以上項目410個，僅占12.04%，2015年全市大項目平均投資規模在3.4億元，沒有一個完成投資過50億元項目。近年來郴州引進的大部分產業項目科技含量不高、產業層次低、帶動性不強、實現稅收少，沒有形成集群集聚效應和完整的產業鏈條，真正具有核心競爭力的產業項目不多。而且在與中央、省里項目對接和爭取扶持過程中，前期工作不到位，對《指導意見》等中央政策和產業發展規律的研究不充分，項目策劃包裝特色不突出，項目內在關聯度不夠，項目推介方法單一、機制不夠靈活，項目被動等待思想較重，市縣兩級協調、部門協同爭取不夠。

2.特惠政策爭取不夠

郴州作為欠發達的革命老區，國家和省里在老區振興發展的相關政策上對郴州特別性不夠，只享受一些普惠性的政策優惠，如郴州市11個縣市區僅納為《贛閩粵原中央蘇區振興發展規劃》聯動發展區，相關優惠政策的“比照執行”力度大打折扣。而周邊的韶關和贛州卻享有區域特殊優惠政策，政策力度和效應相當顯著，如贛州享有《國務院關于支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見》的特惠政策，此后國務院、國務院辦公廳相繼印發10個文件，各部委出臺91個實施方案或幫扶意見，贛州“老區中的特區”、區域性政策高地、“投資洼地”效應正在加快形成；韶關享有廣東省《關于進一步促進粵東西北地區振興發展的決定》的一系列重大扶持政策，省委省政府在快速交通、產業園區和城區擴容等方面加大支持建設力度，以更加充分發揮交通基礎設施的先導作用、產業建設的支撐作用、城市建設的承載作用。

3.結對幫扶力度不大

為支持革命老區開發建設，國家和一些省市建立了結對幫扶機制，如贛州爭取了39個中央機關單位進行對口支援，爭取了江西省的36個省直機關及有關單位對口支援，在產業發展、基礎設施、平臺建設、人才技術支持等方面產生了顯著的幫扶效果，今年7月江西省還出臺了《江西省高等院校及科研機構對口支援贛南等原中央蘇區實施方案》，2016年至2020年，贛州18個縣市及5個國家級開發園區獲南昌大學、江西師范大學等17所省內高校和科研機構對口支援；韶關獲東莞市對口幫扶，截至2016年一季度，東莞對口幫扶韶關工作啟動以來，共引進產業項目264個，投資金額582.96億元，其中超億元項目114個，已動工項目197個，完成投資額194.29億元。2016年東莞市將在全力以赴抓好產業幫扶的同時，以“韶關所需、東莞所能”為原則，組織和動員東莞行政、市場和社會力量，在發展理念、體制機制、公共服務、優勢資源等方面實施“十大行動計劃”，力爭用三年左右的時間，助推韶關深化改革、擴大開放，有效提升社會民生水平，增強群眾對幫扶工作的獲得感，形成良性互動的對口幫扶格局。相比贛州和韶關，郴州在爭取中省單位結對幫扶和企業結對幫扶方面存在較大差距，目前國家層面只有民政部和中國中鐵對口幫扶郴州，獲省內對口支援力度則更小，向上爭取對口幫扶的潛力還很大。

4.政策研究深入不足

“十三五”時期，國家大力推動智庫建設，智庫建設需要更多的人才，需要更多的研究，其中包括科學研究中央政策，促進地方的發展符合中央要求和發展規律。《指導意見》下發以來，我市專門針對文件政策的研究活動開展不多，專題的調查研究更少。一些部門和干部存在著研究越多事情越多的“畏難情結”和難以勝任“怕責心態”，對中央政策與郴州實際對接研究不夠，對爭取中央支持的“切入點”、“突破口”分析不夠，缺乏郴州“先行路徑”分析。很多干部更多地忙于日常事務，習慣做簡單的工作計劃和管理審批，認為對接《指導意見》的大思路只是“大領導”或中央考慮的問題，沒有從相應的發展高度做“郴州謀劃”。更多地習慣傳統思維、原有經驗等方式對接，往往停留會議精神的傳達落實。

二、郴州對接《指導意見》的對策建議

《指導意見》以改變老區發展面貌為目標，以貧困老區為重點，以重點區域、重點人群、重點領域為突破口，加快重大基礎設施建設，積極有序開發優勢資源，著力培育壯大特色產業，切實保護生態環境，全力推進民生改善。對照中央文件旨意和政策目標效應，郴州有條件爭取更多的利好，爭取更多的支持，爭取更多的資源。

1.深入研究《指導意見》，結合郴州實際爭取上級支持

由于區域問題有不同基礎、不同層面、不同特點，因此，《指導意見》規定不可能很剛性和很具體。郴州要結合實際分析研究情況，把郴州需求和中央要求有機結合。一是要科學分析和明確我市要對接的內容，使郴州對接得到“中央關注”。郴州發展缺什么？我市需要更多的、持續性的思考，從發展目標、發展主體、發展動力、發展支撐、發展路徑等方面全面梳理，在此基礎上，研究中央會支持我市什么，使郴州的發展更加符合中央要求和部署，使郴州發展有更多的亮點引發中央關注，展示“郴州現象”。 二是要啟動大力度的研究、對接工作，形成合力、匯聚智慧向中央提出政策支持訴求，出臺支持湘南革命老區發展的“郴州建議”。《指導意見》明確“國家發展改革委要負責牽頭協調解決工作中遇到的困難和問題，會同民政部、國務院扶貧辦等部門和單位加強對意見執行情況的跟蹤檢查，重大問題及時向黨中央、國務院報告。”在市委市政府高度重視的基礎上，我市相關職能部門要根據這一要求，牽頭開展研究對接工作。學習借鑒江西贛州爭取《國務院關于支持贛南等原中央蘇區振興發展的若干意見》出臺前的有關做法，成立以市委、政府主要領導負責的領導機構，以行業發展和產業項目為“主軸”，形成全市部門全面參與、市縣兩級聯動的工作機制。在廣泛調研聽取干部群眾意見、深度開放合作融合發展的基礎上，形成支持湘南革命老區發展的“郴州建議”。聯合衡陽、永州等其他區域，爭取省里重視，上報中央，力爭中央部委多層面的來郴州進行專題或綜合調研，加大對郴州的具體支持。

2.圍繞政策導向，謀求項目發展新態勢

《指導意見》以“五大發展”理念為導向，對扶貧工作重點從基礎設施建設，優勢資源利用、特色產業培育、生態環境保護、民生工程建設、群眾素質提高、精準扶貧推進、體制機制創新等方面進行安排部署。這些部署既結合了中央的最新要求，又體現了產業發展態勢新變化，具有很強的指導和針對性。一是打破縣區界限，統一研究部署，形成革命老區建設“項目對接庫”。政策的落地必須有項目支撐，扶貧攻堅必須有項目支撐，圍繞《指導意見》，我們必須加快項目建設。在全市“十三五”產業項目基礎上，加強區域合作，打破區域界線，避免各自為政，加強項目規劃制定和重大項目建設謀劃，拿出最優項目、特色項目、區域發展帶動性強的項目，做好可行論證和區域影響分析，在中央的支持下推動大型項目、重點工程、新興產業項目等在郴州實施。二是要緊扣中央支持重點和扶貧要求，力求項目支持成效。我市對接項目要重點安排并解決與老區人們生產生活息息相關的交通、農田水利、電力、寬帶網絡等基礎設施建設和技術培訓、教育醫療等公共服務建設。積極謀劃一批交通、水利、能源等重大工程項目。

3.圍繞資源貢獻，爭取補償政策機制

《指導意見》指出完善資源開發與生態補償政策，支持將符合條件的貧困老區納入重點生態功能區補償范圍。逐步建立地區間橫向生態保護補償機制，引導提供生態產品的老區與受益地區之間，通過資金補助、產業轉移、人才培訓、共建園區等方式實施補償。支持符合條件的老區啟動實施濕地生態效益補償和生態還濕。一是要突出郴州資源的經濟貢獻，爭取補償機制。郴州礦產資源豐富，素有 “中國有色金屬之鄉”、 “湖南能源基地”之稱。礦產資源是不可再生資源，有顯性價值和隱性價值，為國家經濟社會發展做出重大貢獻。礦產資源的顯性價值體現在作為重要資源對經濟發展的貢獻，往往隨著產行周期波動，屬于國家重點調控的戰略資源。礦產資源區域應該享受國家產業發展相關補償，特別是產業波動處于低谷時期。礦產資源開采中導致的居民搬遷、企業搬遷、環境治理等其他成本，應該享受國家相關補償。《指導意見》明確“推進工業污染場地和礦區環境治理；加大老區地質災害防治、礦山環境治理和地質災害搬遷避讓工程實施力度；支持有條件的老區開展歷史遺留工礦廢棄地復墾利用。”這些都是郴州發展中需要解決的問題。同時，礦產資源的隱性價值體現在作為資源儲藏的預期價值。一定程度講“儲藏是最好的保護、最好的增值”，郴州作為資源儲藏區域，應該享受國家資源儲藏的相關補償。二是要突出郴州資源的生態貢獻，爭取補償機制。郴州具有良好的生態自然資源和自然環境。桂東、汝城、宜章、臨武、嘉禾等縣作為南嶺山地森林及生物多樣性生態功能區列入國家重點生態功能區名錄。南嶺山地森林及生物多樣性生態功能區屬長江流域與珠江流域的分水嶺，是湘江、贛江、北江、西江等水系的重要源頭區，東江湖等重要水源地的價值越來凸顯，被列為湖南省首批生態紅線改革試點。但國家對郴州的生態補償機制尚未有效建立，如果不積極爭取的話，資源保護、資源協調等的帶來成本將是郴州的巨大包袱。建議爭取對限制開發區域內國家支持的建設項目積極爭取中央政府補助或貼息，建立健全一般財政轉移支付的長效機制，爭取由“輸血型”補償向“造血型”補償轉變，涵蓋政策補償、項目補償和智力技術補償等。郴州生態建設過程中，新一輪退耕還林還草，生態文明試點示范創建，開展國家公園設立試點，打造養老養生基地，實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，推進涵養區、源頭區等水源地環境整治，都可以大膽向國家要政策和支持。同時，在環境保護和開發兼顧的條件下，對郴州生態資源轉化為經濟資源給予特殊政策，比如東江湖水資源的“水價”權、支持東江引水工程等。

4.以基礎建設為切入點，爭取扶貧支持

基礎條件的改善，有利于扶貧工作的開展，扶貧工作的推進，可以促進基礎條件的改善。根據《指導意見》，郴州要圍繞改善公共服務、提高保障水平、提高生活質量，通過產業扶貧、吸納就業扶貧、發展教育扶貧和特殊困難群體生活保障扶貧、人才智力支持等一攬子綜合措施，切實從不同方面和層面改善基礎條件。一是取爭教育、衛生、社會保障等基本公共服務均等化建設支持。改善基本辦學條件，強化師資力量配置。二是爭取產業就業和產業扶貧支持。三是爭取人才智庫建設支持。爭取央企在郴州開設對口專業人才培訓班，支持湘南學院或郴州技術學院開設寶石礦石鑒定、加工等專業或課程，培養本土人才，促進產業精深發展，促進郴州會展產業與相關產業融合發展。爭取中央進行科技支持，安排科技特派員指導郴州需要重點技術突破的產業和項目，幫助解決關鍵重點技術環節和流程。把扶貧開發同基層組織建設有機結合起來，力爭中央部委選派更多思想好、能力強、作風正、善于做群眾工作的優秀干部到郴州掛職和任職。

5.以紅色資源為依托，促進旅游文化發展

革命老區開發利用紅色旅游資源，不僅能有力地促進老區經濟和社會發展，而且具有重要的文化意義，是一項帶有鮮明中國特色的新創造。郴州有深厚的革命文化資源，應該在推動紅色教育和文化旅游方面發揮更大的作用。一是要爭取中央支持我市加強了革命文物、遺產資源的保護利用。二是要爭取中央支持我市紅色旅游經典景區和精品線路。三是多舉辦有檔次、有品位，嚴肅、嚴謹的歷史革命紀念和宣傳活動，使郴州老區更好地對接和影響全國各地，不斷提高知名度和美譽度。廣泛開展紅色旅游進機關、進企業、進校園、進社區“四進”活動，開展結對幫扶共建，引導廣大游客參觀紅色旅游景區。深挖紅色文化內涵，組織創作大批革命歷史題材文藝和文學作品，推出大批群眾喜聞樂道的紅色影視劇、紅色舞臺演出、紅色歌曲、紅色出版物。大力推廣紅色旅游+互聯網，創新推動紅色旅游國際交流與合作，促進紅色旅游與生態旅游、民俗文化旅游、鄉村旅游、休閑度假旅游、都市旅游等融合發展，滿足多樣化的市場需求，做到紅與綠，紅與福，傳統與現代結合。通過發展紅色旅游，帶動特色產業發展，拉動第三產業發展，帶動人民就地脫貧致富奔小康。

陳滿雄（1973-），男，中共郴州市委黨校經濟教研室主任；劉桂文（1972－），男，中共郴州市委黨校經濟教研室副教授。