推進農業供給側結構性改革的探討

徐慶國，劉紅梅，徐持平

(1 湖南農業大學農學院，長沙 410128； 2 湖南生物機電職業技術學院現代管理工程系，長沙 410127)

推進農業供給側結構性改革的探討

徐慶國1，劉紅梅1，徐持平2

(1 湖南農業大學農學院，長沙 410128； 2 湖南生物機電職業技術學院現代管理工程系，長沙 410127)

調研分析后認為，推進農業供給側結構性改革是保證我國農業生產有效供給的迫切需要，也是維護國家食物安全戰略和保持農業健康持續發展的迫切需要。農業供給側結構性改革具有“去庫存”與“保產能”并存，“降成本”與“杠桿化”并存，“補短板”與“強基板”并存等特點。建議今后的農業供給側結構性改革應完善農業支持政策、創新農業科技機制、增強農業經營主體。

農業；供給側；結構性改革；對策

2015年11月，習近平在中央財經領導小組第11次會議上為應對我國經濟發展新常態，首次提出了“供給側(結構性)改革”的概念，其引伸概念“農業供給側結構性改革”首先出現于2015年12月中共中央農村工作會議文件。它是指圍繞市場的需求進行農業生產，優化農業資源的配置，擴大農產品有效供給，增強供給結構的適應性和靈活性。其核心是通過農業的努力調整，讓農民生產出的產品，包括質量和數量，符合消費者的需求，實現產地與消費地的無縫對接。它是當前和今后一個時期我國農業政策改革和完善的主要方向和農業農村工作的重要任務[1～4]。同時，“農業供給側結構性改革”與同期出現的經濟及其工業供給側結構性改革的“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”要求與任務具有不同的特點。我們必須緊緊抓住農業供給側結構性改革這個提高農業市場競爭力、實現農業可持續發展的“牛鼻子”，努力實現農產品供求由目前低水平平衡向今后高水平平衡的躍升。為此，筆者對推進農業供給側結構性改革的必要性與特點及其對策進行了相關調研分析。

1 農業供給側結構性改革的必要性

農業供給側結構性改革是我國目前和今后一段時期農業發展的根本性任務，具有極其重要的現實重要性和必要性。

1.1 是保證農業生產有效供給的迫切需要

農業是保證人們食物及工業原料有效供給的基礎產業。維持我國農業生產供給與消費需求的基本平衡是農業發展、農民增收與農村社會穩定的壓倉石。但是，目前我國農業卻面臨農產品有效供給不足與“三量齊增”并存的矛盾。

例如，自2008年我國牛奶產業發生“三聚氰胺事件”以來，國產嬰幼兒奶粉一直未能完全恢復民眾的消費信心，進口嬰幼兒奶粉基本統治國內市場，僅僅2015年“雙11”當天，某大型外資超市在天貓旗艦店就賣出了224萬升進口牛奶，該牛奶數量大致為1/10的中國人每一天液體奶的需求量。此外，國外進口大豆、玉米及其飼用替代品、棉花、強筋與弱筋小麥、高檔優質大米等均因為國內產品價格高于進口產品價格及其品質較差等原因，近年其進口量劇增。據中國海關總署統計，2015年中國進口大豆8169萬噸，約占我國大豆消費量的80%，占世界大豆貿易量的60%；進口玉米473萬噸；進口大麥1073萬噸；進口高粱1069萬噸；進口木薯干919萬噸；進口木薯淀粉182萬噸；進口DDGS(干酒糟及其可溶物)飼料682萬噸；進口小麥301萬噸；進口稻米338萬噸，從國外進口糧食及其飼料代用品合計高達13 206萬噸。與此同時，2004～2015年，我國糧食產量“十二連增”，2015年全年糧食總產量達到6214.5億公斤，比2003年全年糧食總產量(4307億公斤)增長44.29%。而到2015年底，我國玉米、小麥和稻谷的庫存量高達2.4億噸，其中，玉米庫存1.53億噸，稻谷庫存6900萬噸，小麥庫存1800多萬噸；棉花庫存也占到了全世界庫存量的50%。從而造成進口糧食及農產品走俏國內市場，國產糧食及其農產品很多只能進國家儲備庫充作無效供給，至少有500億公斤國產糧食為無效供給，形成我國糧食生產量、進口量與庫存量“三量齊增”的糧食供給和市場需求不匹配現象。

因此，我國的農業生產必須從供給側結構性改革發力，著力調整農業生產類型及其品種結構，努力生產適銷對路的農產品，在充分滿足廣大消費者消費結構升級需求的基礎上，切實增強我國農產品的競爭力，統籌國際與國內農產品市場，實現我國農業生產供給與消費需求的相互協調發展。

1.2 是維護國家食物安全戰略的迫切需要

中國作為一個13.7億人口的大國，解決人們吃飯問題和切實維護糧食安全一直是黨和各級政府的頭等戰略大事。并且，為了鼓勵農民的糧食生產積極性，我國從2000年開始研究改革糧食補貼方式，將在流通環節的補貼糧食風險基金拿出一部分直接補貼給種糧農民，2002年在部分省份開始試點建立糧食直接補貼制度，2004年開始實行大規模糧食直接補貼政策。隨后我國自2006年又取消了以農民生產糧食及其農產品等抵扣的農業稅。至2015年，我國大規模糧食直接補貼政策已經連續實施了12年，與我國糧食產量連續實現“十二增”完全同步，一定程度上可以說明我國的糧食直接補貼政策有力地促進了我國糧食生產，為我國近10多年的糧食安全奠定了一定基礎。為了既能切實維護國家糧食及食物戰略安全，又能解決糧食生產量、進口量與庫存量“三量齊增”問題，我國目前的農業供給側結構性改革直接面臨農產品價格“天花板”與成本“地板”兩板擠壓的挑戰。

農產品價格“天花板”是指國內生產糧食等農產品價格上漲及我國2001年加入WTO(世界貿易組織)承諾的對農產品的“黃箱補貼”(不超過農業產值的8.5%)已經逼近最高“天花板”，而同期國外糧食等農產品因近年國外規模化生產成本降低、石油等能源價格下降導致海運價格降低、國外糧食等農產品價格持續走弱與匯率變化等因素，造成至今已經持續4年多的國內糧食等農產品價格高于國外的“價格倒掛”現象。與此同時，由于近年國內勞動力成本大幅上漲、農地租賃價與農資不合理用量及價格上揚等因素，導致我國農產品生產剛性成本“地板”不斷抬升。據統計，2014年底，國內大米、小麥、玉米、大豆、棉花、豬肉價格比國外進口價格分別高47.1%、28%、24.8%、30.5%、51.5%、91.9%[5]。正是由于勞動力價格高，湖南省近年已經出現成熟農產品無人采摘爛在地里的現象。國內農產品價格上揚“天花板”向下擠壓與成本“地板”抬升向上擠壓的雙重壓力，已經迫切需要我國維護糧食安全戰略必須通過農業供給側結構性改革提供堅強保證。

因此，為了長期維護我國糧食及食物安全，必須全面進行農業供給側結構性改革。首先，應轉變傳統糧食安全“以糧為綱”的需求側要求觀念，堅持水稻、小麥等口糧基本自給與減少無效及低檔供給，增加有效及中高檔供給的食物安全供給側要求理念；變過去“以糧為綱，經作為輔”的二元種植結構為“糧經飼統籌”的三元種植結構。針對目前飼用籽粒玉米無效供給與去庫存任務大的要求，調減我國北方農牧交錯區、西北風沙干旱區、東北冷涼區、太行山沿線區及西南石漠化區等“鐮刀彎”玉米種植劣勢區域面積，改種國內缺乏的大豆、青貯玉米、優質飼草、雜糧雜豆、春小麥、經濟林果和生態功能型植物等有效供給作物；大力發展牛羊等草食畜牧業和南方稻田冬季、旱地牧草種植及優質奶源產業；增加中高檔優質稻米與高筋與低筋小麥生產，減少劣質稻米與中筋小麥，從而切實維護我國糧食及食物安全。

1.3 是保持農業健康持續發展的迫切需要

我國農業作為安天下、穩民心的弱質與基礎產業，不僅為我國民眾食物與工業原料提供了基本保證，而且通過過去長期的工業與農業產品價格“剪刀差”，為國民經濟及工業發展積累奠定了堅實的基礎。中國政府于2004年實施了“工業反哺農業，城市支援農村”政策，使我國農業進入了“多予、少取、放活” 發展新階段，至今連續12年與我國糧食連續“十二增”實現了同步重合。在我國經濟發展進入新常態與迫切需要進行農業供給側結構性改革的新時期，如何保持我國農業健康發展同樣遇到了如下兩大矛盾。

一是農地撂荒與過度耕作并舉的矛盾。農地撂荒是因為糧食作物等種植業比較效益差、缺少青壯年勞動力與技術、小規模經營效益低下等原因造成我國廣大農村耕地廣種薄收、耕地拋荒現象極其常見。據國家統計局四川省廣安調查隊調查，2012～2014年，該地各年撂荒耕地分別占其耕地總面積的7.4%、8.6%、9.5%[6]。而與此同時，長期以來，為了增加農產品的產量，我國耕地過度耕作等農業資源透支開發現象嚴重，化肥、農藥與農膜等農資使用量節節攀升。如我國產糧大縣吉林省榆樹市的耕地因為過度耕作，其黑土厚度由20世紀50年代的平均60～70 cm，下降到目前的20～30 cm[7]。我國農地撂荒浪費與過度耕作不僅造成耕地質量退化及其污染嚴重，而且也嚴重威脅到了我國農業的健康可持續發展。

二是農業開發熱情高漲與農業農村公共服務水平低下相悖的矛盾。我國進入新世紀以來，不僅實施了取消農業稅與種糧直接補貼等許多強農惠農政策，而且，還實施了國家農業保險等財政金融扶助政策，支持鼓勵工商資本下鄉。同時，我國經濟發展新常態下，受房地產、鋼鐵與煤炭等工商業去產能、去庫存的工業供給側結構性改革影響，目前全國各地已經形成了一批工商民營企業主大量投資農業開發，成為農業產業化企業、農民專業合作社、家庭農場等農業新型經營主體的生力軍。但是，由于我國城鄉二元結構的體制障礙因素還未能完全消除，農村交通與生活基礎設施以及教育、醫療、衛生保健等基本公共服務、水利設施均落后于城市，農業科技公共服務體系還不完善。因此，造成目前多數工商資本下鄉的回報收益不明顯；加上農業投資本身回報周期較長，與工商民間企業主期望通過國家強農惠農資金能快速回報的初衷不符。不僅嚴重挫傷了工商資本進一步投資發展農業的積極性，同樣也已經嚴重影響了我國農業的健康可持續發展。

因此，應通過農業供給側結構性支持政策改革，梳理改善過去系列強農惠農補貼政策，實施縣域強農惠農資金統籌運用與監管，由過去主要對農產品的價格直接補貼轉變為對耕地生產能力提高與增強的補貼；對重金屬污染與地力過度耕作耕地實施有計劃輪作、休耕；對化肥、農藥與農膜等減量施用實施資助獎勵，從而達成藏糧于地。同時，加大農業科技公共服務體系與農村基礎設施建設；加大優質農作物及其有效供給品種選育和推廣應用的政策支持，從而做到藏糧于技。最終確保我國農業健康可持續發展。

2 農業供給側結構性改革的特點

農業供給側結構性改革作為我國經濟新常態下經濟供給側結構性改革的重要內容，不僅符合經濟增長速度從高速增長轉為中高速增長；經濟發展的主要動力正在逐步轉向依靠轉型升級、生產率提升和開拓創新；從要素驅動、投資驅動轉向服務業發展及創新驅動等經濟新常態發展特點，而且，也具有如下與工業供給側結構性改革不同的特點。

2.1 “去庫存”與“保產能”并存

針對我國農產品生產量、進口量與庫存量“三量齊升”的農業供給側結構性矛盾，必須通過減少玉米等無效供給農產品生產防止新的庫存增加、增強有效供給農產品競爭力擋住農產品進口、增強與擴大庫存農產品用途(如采用公共財政補貼玉米深加工產品生產)等措施，著力推進農業供給側結構性改革，從而有效化解農產品無效庫存量。為此，中國政府及其農業主管部門計劃至2020年，在我國“鐮刀彎”地區調減333萬公頃玉米種植任務，2016年玉米調減面積已經超過200萬公頃。同時在東北冷涼區與北方農牧交錯區的黑龍江、內蒙古、吉林、遼寧開展33萬公頃輪作試點，在河北省滄州、衡水、邢臺等地黑龍港地下水漏斗區，湖南省長株潭等重金屬污染區和貴州省、云南省石漠化地區與甘肅生態嚴重退化地區開展7.7萬公頃休耕試點。并且，今后3～5年，我國還將適時研究擴大耕地輪作與休耕規模，還實施了25°以上陡坡地的退耕還林還草100萬公頃。這些“去庫存”及其“去產能”措施與工業供給側結構性改革類似，但是，特別應當重視的是：為了保持農業供給公眾食物與工業原料的基本職能，農業供給側結構性改革的“去庫存”必須與“保產能”相提并存，即農業供給側結構性改革的“去庫存”不能簡單地采用“去產能”措施一去了之，而必須以輪作與改種其他有效供給作物為主；休耕耕地必須邊休耕邊治理；同時還要加強休耕耕地保護，休耕期間的耕地應及時開展溝渠、田埂等農田基礎設施的維護；保證休耕結束與復耕后能迅速恢復生產，切實保持耕地產能。

2.2 “降成本”與“杠桿化”并存

針對目前我國農產品價格普遍高于進口農產品價格，加上我國農產品的質量劣勢，極大降低了我國農產品的國際市場競爭力。為此，農業供給側結構性改革必須采用鼓勵引導農村土地流轉提高農業規模化經營效益；減少化肥、農藥與農膜不合理用量并通過科技措施提高農資利用效率；向農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體提供公共財政與金融保險傾斜支持及服務等措施，努力降低我國農產品生產成本，達成“降成本”提高國際市場競爭力，不僅可有效擋住國外農產品進口，還可達成我國農產品“降庫存”的目的。因此，農業供給側結構性改革與目前工商業供給側結構性改革要求淘汰“僵尸企業”與產能過剩及落后業態，對房地產等產業均需限制金融貸款等“去杠桿”化措施不同，過去我國農業的財政與金融支持措施明顯不足，因此，不僅不能“去杠桿”，還應進一步增強財政與金融支持力度，實施農業供給側結構性改革的“降成本”與“杠桿化”并舉發力。

2.3 “補短板”與“強基板”并存

黨的“十八大”提出了中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，其中農業現代化是“四化同步”發展的基礎。但是，相對于快速發展的信息化與新型工業化，農業現代化依然是“四化同步”發展的短板。因此，農業供給側結構性改革必須首先補好農業基礎設施建設的短板。要推進城鄉基礎設施互聯互通與共建共享，創新農村基礎設施和公共服務設施決策、投入、建設及運行管護機制。同時，要積極引導社會資本參與農村公益性基礎設施建設。其次，要補好市場緊缺農產品生產的短板。要通過農產品生產結構調整，將過去農產品生產注重數量轉變到提高農產品質量上來，努力生產適銷對路的優質、安全、高效的農產品。但是，在農業供給側結構性改革的“補短板”過程中，必須清楚地認識到，我國目前農業生產特別是口糧等食物生產能力還極其脆弱，其生產能力還十分不穩固，加上我國人口眾多，自然災害常年發生，農業生產季節與地域極其不平衡。因此，我們必須時刻繃緊口糧等關乎國計民生與社會經濟穩定的農產品生產韁繩，始終將中國人的“糧袋子”與各地方的“菜藍子”緊緊掌握在自己手中，始終堅持農業供給側結構性改革的“補短板”與“強基板”并舉，才能處驚不變，永立不敗之地。

3 農業供給側結構性改革的對策

3.1 完善農業支持政策

進入新世紀以來，中央與各級地方政府財政相繼出臺了一系列強農惠農政策，如畜牧良種及能繁母豬補貼、重大動物強制免疫與撲殺補助、種糧直補、農資綜合補貼、水稻等農作物良種補貼、大型農機具購置補貼、退耕還林補助、土地整理與耕地保護補貼、稻田鎘污染治理補貼、農村飲水安全與能源建設補貼、土壤調理劑施用補貼及綠肥種植補貼、農業產業化發展和社會化服務體系建設類項目、農業防災救災與農業保險補貼、農業綜合開發和農村綜合改革類項目、小型農田水利建設與鄉村公路建設補貼以及農民實用技術培養補貼、支持農村社會事業發展與財政扶貧開發項目等。但是目前各種補貼大多采用按農民承包農田面積計算，難于調動種地農民積極性；惠農補貼發放程序與種類過多，加大了基層行政與金融機構發放成本；惠農資金使用不規范、監管不到位、資金使用管理混亂、效益低下。因此，今后應深入推進惠農資金整合工作，加大農口部門預算專項整合，依托項目推進整合，加強以縣為主進行整合；改進與及時發放惠農資金；加強惠農資金執行落實情況監督。

2014年國家出臺了對我國東北和內蒙古的大豆、新疆的棉花以及長江中下游的油菜進行價格形成機制和補貼方式的改革；2015年9月，國務院又下調了我國東北和內蒙古的玉米臨時收儲價格；2016年，國家調低了我國早稻最低收購價，取消了我國東北等地區的玉米臨時收儲政策。這一系列的國內農產品直接補貼政策調整措施有的取得了一定的效果，有的還有待進一步觀察。總之，對農業生產的財政與金融及保險扶持政策只能加強，決不能削弱。同時，又要遵循農產品國際市場交易規律及WTO規則，以確保我國經濟新常態下的農業可持續發展。

3.2 創新農業科技機制

農業科技創新是農業供給側結構性改革的動力，也是我國農業生產調結構、去庫存、降成本的有效支撐。因此，農業供給側結構性改革必須創新農業科技機制，在堅持穩步提高農業科技創新公共財政投入的基礎上，引導鼓勵民間社會資本與涉農企業及農業工作者大眾創業，萬眾創新，重點要加強農業技術推廣應用和成果轉化率，強化農業科技推廣社會化服務體系建設。目前我國基層農業科技推廣社會化體系仍存在服務供給相對不足；服務供給對象與類型偏重于傳統及經濟效益較好的農產品種養業；服務供給內容單一及綜合配套供給服務少；農業基層供給公共服務弱化，人員及知識老化，缺乏服務供給的主動性及創新熱情。因此，應全面加強農業科技基層公共服務能力建設，全面提高農業科技公共服務供給水平；加強農產品市場供給服務體系建設，推進現代物流向農村延伸；進一步整合培訓資源，推進農民農業科技培訓體制和機制創新，加強新型農民的科技培訓；實行基層農業科技人才免費高校學歷教育與再教育工程，實行基層農業科技人才定向培養招生制度改革；切實改進基層農業科技人員職稱評定工作，提高其待遇。

3.3 增強農業經營主體

農業產業化龍頭企業、農民專業合作社與家庭農場等我國農業經營新型主體是我國農業供給側結構性改革的引領者，增強與創新農業經營新型主體及其主導作用是推進我國農業供給側結構性改革的關鍵環節。切實規范農村土地流轉法律法規，加快推進農村土地確權頒證工作；健全農村土地流轉服務平臺體系，加強農村土地流轉管理服務能力建設；創新農村土地流轉機制，如實施土地承包經營權換城市社保、住房；鼓勵土地入股、土地托管、聯耕聯種、代耕代種、合作社統一經營等形式；實施農戶承包土地“數字產權”改革等；鼓勵與支持建立多層次的農業保險產品體系，著力提高農業經營新型主體組織化程度，促進我國傳統農民向高素質職業農民和新型農業經營主體轉變；實現農地規模化經營，培育與增強多元農業化經營新型主體，促進農村一二三產業融合發展，構建農業集約化、市場化、專業化、社會化相結合，農戶家庭經營為基礎，合作與聯合為紐帶，社會化服務為支撐的立體式復合型的現代農業供給側結構性改革經營體系。

[1] 韓長賦. 著力推進農業供給側結構性改革[J]. 求是，2016(9)：37-39.

[2] 孫金龍.大力推進農業供給側結構性改革[J]. 湖南農業，2016(4)：1.

[3] 薛 亮.當前農業創新發展的幾個問題[J]. 農業經濟問題，2016(5)：4-7.

[4] 葉 丹，黃慶華，劉 晗.供給側改革背景下中國農產品結構優化路徑與機制研究[J].世界農業，2016(6)：199-202.

[5] 戴 鵬. 中國農產品進口影響的實證研究[D]. 北京：中國農業大學博士學位論文，2015.

[6] 李啟宇.四川省耕地資源預警研究[D]. 雅安：四川農業大學碩士學位論文，2006.

[7] 封壽炎.黑土不肥？耕地再不能用而不養[N]. 解放日報，2015-12-03(6).

2016-08-14

徐慶國(1960-)，男，教授，博士生導師，研究方向：作物遺傳育種，Email：1075324207@qq.com。

湖南省科學技術廳重點項目(2015NK3013)；湖南省教育廳項目(KC2011B023)；湖南省研究生科研創新項目(CX2015B231)。

F320

A

1001-5280(2016)06-0607-05

10.16848/j.cnki.issn.1001-5280.2016.06.01