關于婁底市休閑農業的現實困境與立法思考

陳海含，成建軍

(1 婁底市種子技術推廣服務站，湖南婁底 417000； 2 婁底市農業委員會，湖南婁底 417000)

關于婁底市休閑農業的現實困境與立法思考

陳海含1，成建軍2

(1 婁底市種子技術推廣服務站，湖南婁底 417000； 2 婁底市農業委員會，湖南婁底 417000)

闡述了婁底市休閑農業的現狀和特點，介紹了休閑農業發展面臨的現實困境，從立法的角度，對加強休閑農業發展進行了思考分析，具體提出了休閑農業地方立法相關方面的建議。

休閑農業；現狀；困境；地方立法

婁底是湖南省的糧食主產區，農業具有典型代表性。近年來，婁底休閑農業發展勢頭強勁，呈現出彎道超車、后發趕超的喜人局面。但在新形勢下，婁底休閑農業同其他糧食主產區一樣遇到了許多新困難，暴露出了不少新問題，已經引起了社會各界的普遍關注。

1 休閑農業的現狀與特點

1.1 發展現狀

近年來，由于國家政策和市場經濟等要素的強力拉動，婁底休閑農業飛速發展，規模成倍增長。至2015年底，全市休閑農業企業已由2008年的208家發展到728家，從業人員達2.8萬人，年經營收入達18億元，接待游客逾500萬人次。全市國家級星級農莊已達11家，其中五星級1家，四星級5家，三星級5家。省級星級農莊有56家，其中五星級15家，四星級17家，三星級24家。

與2010年相比，國家級星級農莊從無到有，新增11家；省五星級農莊增加7家，增長87.5%，省四星級農莊增加13家，增長3.25倍，省三星級農莊增加16家，增長2倍。年經營收入過1000萬元的從無到有，新發展到8家；過500萬元的達15家，過100萬元的有50家，分別比2010年增長50%和67%。

當前，湖南全力打造長株潭中心區、湘中南區、湘北湖區、湘西山區四大休閑農業板塊，全省休閑農業總體布局定為“一心兩帶三區”，婁底處于“三區”的湘中南區，省里將在該區重點發展丘陵生態觀光農業，要打造成粵港澳度假天堂。目前，婁底市婁星區已納入了湖南省22個休閑農業重點縣，新化縣列入了全省文化旅游特色重點縣，漣源市列入了全省農副產品加工業重點縣，婁底市的紫鵲界片區、仙女寨片區已納入了全省30個休閑農業產業連片聚集重點片區。

1.2 主要特點

1.2.1 新建提質速度快

婁底市的休閑農業起步于21世紀初，在湖南算較晚的，借力于近幾年才快速發展起來。目前，表現出強勁的后發趕超之勢，涌現出了如新化縣的梅園、五七、三聯峒農莊；漣源市的龍山、翠遠、南芙農莊；婁星區的神龍、三和綠緣、福善農莊；雙峰縣的文正湖、招通園農莊；婁底經濟開發區的白露、辰嶺山莊等一大批規模較大、充滿活力、富有特色的星級休閑農莊。

據初步統計，從2015年到2016年上半年，全市正在新建和改擴的休閑農莊有33家。其中新化縣新擴的11家，新投資達1.1億多元；漣源市新建的5家，擴改的1家，投資約3億元；雙峰縣新建的9家，投資約1億元；婁星區新擴的7家。通過自身的新擴建與提質，休閑農業的經營效益明顯提高，2015年全市休閑農業營業收入達到18億元。

1.2.2 以農為本特色多

婁底的休閑農業大都能合理利用當地的農業景觀資源、文史資源、民俗藝術及風土民情，結合農業產業，打造各自特色。全市大致形成了以婁星區、經濟開發區的度假娛樂、農業教育等為主的多功能休閑農業區；漣源市的以休閑健身、農耕文化等為主的美麗田園休閑農業區；雙峰縣的以生態種養、特色產業等為主的生態農業休閑農業區；新化縣的以民俗文化、奇異地貌等為主的自然文化休閑農業區。

如雙峰縣正在重點建設的“名人故里”、“紅色旅游”、“水之韻”、“山之秀”、“花之緣”、“洞之奇”等八大休閑農業基地，布局合理、類型豐富、特色明顯的休閑農業格局已基本形成。

新化的三聯洞農莊依托奇美的山水風光，結合養殖娃娃魚、穿山甲、孔雀，打造觀光旅游特色；新化的貢果園、湘漢農莊突出時鮮水果楊梅、蜜桔種植與采摘觀賞；雙峰縣的招通園農莊依托養殖花香雞，種植特色蔬菜，以生態餐廳為平臺，突出農產品體驗特色。漣源市的博盛農莊突出園林花卉種植；冷水江市的三友農莊突出葡萄采摘；婁星區的神龍山莊突出特色水果楊梅、水蜜桃觀光體驗，三和農莊突出特色蔬菜采摘等等，各農莊大都主題鮮明，特色突出。在2012年農業部舉辦的休閑農業創意精品推介活動中，婁底市榮獲金獎1項，銀獎3項，優勝獎若干項的好成績。

1.2.3 帶動“三農”能力強

婁底休閑農業已經成為一種新型產業形態和消費業態。雖然農莊效益回籠周期長，短期見效慢，但他們對全市經濟發展、農民就業增收和新農村建設的輻射帶動作用已越來越強。

一是直接增加農民就業和收入。從調查來看，絕大多數農莊吸納當地農村勞動力就業占職工總數的60%以上，每年支付每位員工工資都在2萬至4萬元不等。據統計，2015年全市休閑農業員工工資總額達2.88億元，吸納當地農民就業1.29萬人，帶動農戶數1.49萬戶。在新化縣的三聯洞農莊調研時了解到，該農莊90%的員工都是本地人，員工工資高出外面同工種工資的15%～20%。

二是有效帶動村民致富創業。據不完全統計，各農莊周邊30%以上農戶能夠廣泛參與并直接受益。如新化縣維山鄉三聯村在三聯洞農莊的帶動下，該村農民在農莊周邊辦起了30多家農家樂餐館，每月每戶直接增加收入大都在8000元以上。漣源的鎮山灣農莊近年來免費贈送1000多株良種苗木給周邊村民，帶動家家戶戶在庭前屋后種植特色水果，村民收入得到增加。

三是有力推動美麗鄉村建設。如婁底市經濟開發區中陽村的白鷺山莊，是一家以“純情山水，康健自然”立莊，集生態休閑、餐飲住宿、農事體驗、會務商洽、健身拓展于一體的五星級休閑農莊。農莊的建成運營，不僅成了中陽村的亮麗名片，而且迅速帶動了中陽村鄉村旅游和鄉村建設。中陽村一躍成為了省級新農村建設示范村。

此外，雙峰縣的食地方、鑫和農莊，漣源市的博盛、翠遠農莊，婁星區的神龍山莊等一大批星級休閑農莊也都發揮了類似的帶動作用，有力地促進了美麗鄉村的建設。

1.2.4 莊主投資信心大

通過調研及與農莊主交談，我們深深地感受到，盡管他們都面臨著用地矛盾、資金困難、員工難請、技術缺少、效益不高等一系列現實困難，但是，個個都信心滿滿，干勁十足，對搞好休閑農業，不斷增加投資的信心大，想法多。經初步分析，一方面是因為開弓沒有回頭箭，只能迎難而上；另一方面是他們過去大都是房地產和煤老板以及早期外出打工賺了錢的一些企業老板，他們大都有膽量、有見識、有魄力，經歷了磨煉，敢于挑戰困難和壓力。這為婁底市今后休閑農業發展創造了條件。

1.2.5 持續發展前景好

盡管目前婁底休閑農業的發展氛圍還遠不夠，但已經在向利好方向發展。我們相信，婁底的休閑農業必將迎來一個大發展、大提質的嶄新時期。

一是重視力度加大。2016年的中央1號文件明確指出：“要大力發展休閑農業和鄉村旅游”“實施休閑農業和鄉村旅游提升工程”“使休閑農業成為繁榮農村、富裕農民的新興支柱產業”。這標志著“大力發展休閑農業和鄉村旅游”已經上升到國家戰略，再度受到重視。“國家戰略”與“支柱產業”的定性，預示著“大力發展休閑農業和鄉村旅游”的春天來了。2016年，國家農業部等部委、湖南省委省政府及有關部門也都先后出臺了一系列有效的新措施，以推動休閑農業的快速發展。

二是市場需求增大。國際經驗表明，當一個國家或地區人均GDP超過5000美元時，就會形成休閑度假的消費需求，休閑消費能力顯著增強，并呈多元化趨勢。2015年我國人均GDP超過8000美元，專家預測，未來20年，我國人均GDP水平將進一步提高，預計全國休閑旅游市場規模將呈爆發式增長態勢。休閑度假從過去少數人的奢移品，已發展成為大眾化、經常性消費的生活方式。市民生活方式的轉變為休閑農業產業提供了消費需求，享受生活、回歸自然、涵養性情等成為了一種時髦。當前我國公民法定節假日已達110多天，為人們的休閑生活提供了充足的時間保障。

三是內生動力加大。2016年4月28日，湖南省創建“國家全域旅游示范區”啟動儀式在新化縣舉行。婁底市將緊緊抓住“中部崛起戰略”與“四化兩型戰略”的系列政策措施，全力發展休閑農業和鄉村旅游，促進一二三產業融合發展。在“十二五”期間，市政府就提出要將婁底全力打造成“文化與生態旅游休閑基地”，并打下了良好基礎。進入“十三五”，更是升溫加壓，出臺了一系列政策措施來推動休閑農業發展。憑借內外合力，上下聯動，婁底的休閑農業一定會成為新的朝陽產業，其未來必將會更加美好。

2 休閑農業面臨的困境與問題

通過調研發現，休閑農莊面臨的困難偏多，處境顯艱，具體體現在以下幾個方面。

2.1 法律保障乏力

目前，國家還缺少休閑農業發展方面的行政法規，尤其是企業資產產權不明晰，權益得不到保障。比如用地問題。休閑農業用地較多，要實現休閑功能布局，就必須建設必要的房屋、休閑設施。但這些房屋和設施的建設，就得改變土地現有用途，而現行政策卻沒有相關扶持等，致使休閑農莊功能難以展開。

還比如土地流轉問題。由于目前土地流轉配套法律政策還不健全，土地流轉形式不夠規范等問題客觀存在，以前低價流轉的土地，有些農戶中途變卦，或強制收回或漫天要價，致使農莊經營不能持續等問題，法律追究難以到位。

2.2 政策體系不健全

不少農莊主反映，湖南省2006年出臺的“57號文件”以及婁底市2009年出臺的“20號文件”只對休閑農業規劃、用地性質等作了簡單明確，不具體，如文件中都提出：“支持休閑農業企業開發整理荒山、荒坡、荒灘，提高土地利用率”，但究竟怎么支持卻缺乏具體措施。還有：“對經審批的休閑農業企業生產加工用地和生產生活建筑，納稅確有困難的，其土地使用稅、房產稅按稅收管理權限報批減免”，但減免比例不具體，最后落實起來就很難。另外，休閑農業水電費收取優惠政策也很難落到實處。

2.3 融資貸款難

當前，婁底市休閑農莊的建設基本上是自籌資金，銀行根本貸不到款。因房屋只是地面物業，農莊不擁有建筑物下面的土地，不能抵押貸款。休閑農業是投資大、見效周期長的產業，作為糧食主產區的農民本身就收入低，很難籌措更多的資金來發展休閑農業。據新化三聯洞農莊反映，目前已投資8280萬元，全部都是自籌的，周轉資金明顯困難。我們隨機調查的南芙、鎮山灣、龍山、五七、三友、翠遠、貢果園、新東方等8家星級休閑農莊，都沒能以休閑農業名義從銀信部門貸到款。在財政投入上，據調查了解，目前婁底市縣財政每年給予休閑農業的扶持資金是十分少的，而且不平衡。婁底市級財政從2011年起每年安排發展休閑農業專項資金是10萬元。新化縣從2014年開始每年安排了50萬元，漣源市沒有專門設立扶持資金，每年視實際情況安排15萬～20萬元不等，其余的雙峰縣、冷水江市、婁星區、婁底經濟開發區等縣市區目前都還沒有設立專項扶持資金，政府支持休閑農業的積極態度尚未體現出來。

2.4 建設規劃不夠科學

科學規劃是休閑農業的生命線。休閑農業是個長期投資、遠期利益的工程，農莊的主題定位，品牌特色，經營模式，發展策略都是前期規劃要全面考慮的內容。但從調查發現，還有相當一部分農莊主對農莊的規劃明顯認識不夠，前期論證不足，有的是在模仿別人，無自己的發展思路。建立后又沒有中長期發展規劃。莊園功能布局雷同，項目較單一，同質化現象嚴重。以餐飲、住宿、釣魚、打牌為主，停留在“吃農家飯、住農家屋、享農家樂”的低水平模式。

2.5 發展定位不明確

很多農莊反映，平時接受部門指導太少，參加培訓的機會不多，學習外地先進經驗的情況更少。因此，許多農莊主不太懂得經營管理，主題定位模糊，想法多樣，時而想突出采摘，時而想突出農家菜，時而想突出娛樂，時而想突出產業。看見別人啥火，就想模仿啥，缺乏自己的定位。農莊的主導產業及產品沒有形成自己特色，加之生產規模不大，市場認知度不高，影響力也不大。還有些生態農莊的農產品質量通過綠色或有機認證的不多，生態農產品銷售收入占休閑農業園區經營收入比例也比較低。圍繞主導產品做精做細做透明顯不夠。一些農莊的農業生產、農副加工與文化、科技、生態、旅游還沒有形成良性互動，特色農副產品深加工與初加工率比例較低。農莊在農業生產與農民勞動生活、農村鄉土人情開發方面結合不緊。農莊的休閑娛樂項目知識性、趣味性、體驗性不強，農味不夠。缺乏地域文化和鮮明特色，文化品位不高。

2.6 配套設施不夠完善

主要表現在：一些農莊重客房餐廳建設，輕服務配套設施完善。農莊道路過窄，通信設備不配套，缺少游客服務中心、大型停車場所以及安全、消防、應急、醫療條件，食宿衛生等條件還有差距，一些農戶投身休閑農業后，污水排放、垃圾處理等配套設施跟進不夠，對環境資源保護還有待于加強。

3 加強糧食主產區休閑農業地方立法的思考

3.1 充分認識休閑農業地方立法的現實意義

(1)加強休閑農業立法是保護農民合法權益和農業資源環境的迫切需要。 從湖南的實際來看，農民權益保護立法及農業資源環境保護立法都亟待完善，而在休閑農業發展過程中必然會導致這兩方面的問題更多發生，有的地方還表現得較為突出。

(2)加強休閑農業立法是休閑農業持續發展的根本保障。從調研情況來看，目前，休閑農業發展中確實遇到了不少難題和瓶頸，產生了不少矛盾和問題。要從根本上解決這些問題，重要的一方面就是要加強休閑農業法治建設，建立休閑農業發展的制度保障和長效機制。我們認為，在國家還沒有出臺休閑農業法規之前，湖南省可以先行一步，率先制訂《湖南省休閑農業管理條例》或者《湖南省休閑農業管理辦法》，使全省休閑農業發展有法可依。

(3)加強休閑農業立法是進一步加強地方立法工作的客觀需要。2016年，國務院辦公廳下發了《關于印發國務院2016年立法工作計劃的通知》(國辦發〔2016〕16號)就明確指出：“堅持在法治下推進改革，在改革中完善法治，做到重大改革于法有據，立法主動適應改革和經濟社會發展需要”。

3.2 認真借鑒發達地區休閑農業立法管理經驗

臺灣是休閑農業立法管理的典范。20世紀80年代初，臺灣有關部門正式開始推行休閑農業，現已呈現出多元化發展的蓬勃景象。臺灣觀光休閑農業立法方面的主要經驗有：

(1)政府大力支持，管理機構完善。臺灣對發展休閑觀光農業極為重視，在“農委會”下設立休閑農業管理及輔導處，各縣市也相應設立休閑農業管理及輔導機構，從上到下形成了休閑農業管理和輔導體系。臺灣觀光休閑農業由“農委會”主管，“觀光局”和“經建會”協同管理，并形成一系列法律法規，規范發展及經營行為。經“農委會”核準的休閑農場，在經營上享受優惠政策，并由“農委會”撥出專項經費，用于支持休閑農場的不斷發展。

(2)完善政策法規，保證有序發展。臺灣在完善休閑農業管理機構的基礎上，制定了一系列政策法規。一是制定了《休閑農業區設置管理辦法》。明確了休閑農業區的一些基本條件，如實施主體、面積、經營內容等。二是出臺國民旅游卡消費政策。設立國民休閑消費特約店，不僅鼓勵和支持將公務活動安排到休閑觀光農業，還將公務員的年休假制度與到休閑觀光農業消費結合起來。三是規定休閑觀光農場作為中小學生農業、生態環境保護教育的基地。有計劃安排中小學生到休閑農場學習和體驗生活，對促進國民的旅游消費和休閑觀光農業的發展起到了非常有效的推動作用。

3.3 對休閑農業地方立法的幾點建議

(1)切實加強休閑農業地方立法的前期調研。休閑農業地方性立法工作直接關系到最基層廣大農民群眾的切身利益，牽涉面廣，因此，要更加重視前期調研。調研要突出確保休閑農業可持續發展、突出保護農民合法權益、突出農業資源與環境保護等三個重點。要全面深入了解實情，注重廣度和深度，堅持問題導向，堅持可操作性和協調性。通過扎實的立法調研，提高立法質量。

(2)認真借鑒發達地區休閑農業的立法經驗。可以借鑒國內外發達地區在土地流轉、土地征用、農業資源保護、農民合法權益保護、農產品質量安全、休閑農業管理方面的立法經驗，并予以立法保護，從而可持續性地發展婁底的休閑農業。

(3)不斷完善休閑農業立法相關內容。

一是明確休閑農業的法律地位。休閑農業是利用農業景觀資源和農業生產條件，發展觀光、休閑、旅游的一種新型農業生產經營形態，是與現代旅游業相結合的一種高效農業。休閑農業是深度開發農業資源潛力，調整農業結構，改善農業環境，增加農民收入的新途徑。全社會應當重視和支持休閑農業發展。

二是建立休閑農莊規劃審批制度。建立區域性休閑農業發展規劃，明確休閑農業的設立條件，規定審批程序，建立審批責任追究制度。

三是規范基礎設施建設。健全休閑農業土地流轉配套制度，依法規范土地流轉、征用行為，在土地征用中建立公開透明的辦事程序。嚴格規范農莊內主要干道、停車場的建設標準及安全問題。明確規范公共衛生、用水、用電設施建設標準要求。

四是明確投入與支持政策。國家和各級政府應當建立和完善休閑農業支持體系。①建立財政投入保障機制。將基本建設和財政資金項目向休閑農業傾斜，增加休閑農業基礎設施建設的投入。將休閑農業的公共基礎設施建設，納入當地基礎設施建設和新農村建設計劃中予以支持。有條件的地方要逐步建立休閑農業發展基金。②拓寬融資渠道。商業銀行和農村信用社等涉農金融機構把支持休閑農業發展作為信貸支農重點，綜合運用信貸、證券、保險、信托、擔保等金融手段，在貸款利率上給予優惠。③明確用地政策。興辦休閑農業，其建設用地應當符合土地總體規劃，嚴格控制、合理利用和節約使用土地。對休閑農業區內用于農業生產和休閑農業的接待、管理用房及配套設施等所需土地指標，予以優先安排。鼓勵支持通過盤活農村閑置房屋、集體建設用地、“四荒地”、可用林場和水面等資產發展休閑農業。引導休閑農業企業開展土地綜合開發與整理，合理開發荒地、邊角地、老宅基地、礦山廢棄地。支持有條件的地方開展城鄉建設用地增減掛鉤試點發展休閑農業。嚴格規范土地有償轉讓，制定優惠政策，鼓勵流轉土地規模經營。④明確稅收、水電優惠政策。從事休閑農業的經營主體符合稅收優惠條件的，可享受有關稅收優惠。實行休閑農業企業減免營業稅政策，休閑農業場所銷售自產的初級農產品及初級加工品享受免稅政策。支持有條件的地方出臺土地使用稅、房產稅、教育附加費、城市建設費、排污費、垃圾處理費等方面優惠政策。明確用水用電優惠政策，休閑農業用水用電應當享受農業用水用電收費政策。⑤加大休閑農業的典型宣傳。建立構建旅游景點與休閑農業觀光點連成一體的機制。

五是明確管理部門及其職責。各級農業行政主管部門主管本行政區域內休閑農業發展的工作，承擔各地休閑農業統籌協調和綜合管理，指導休閑農業企業經營與發展，負責休閑農業項目監管。要加大對行業協會和中介服務機構的管理支持，引導休閑農業有序發展和規范經營，為休閑農業發展提供引導和保障。

六是建立人才培養機制。國家和地方政府要積極培養休閑農業人才，休閑農業從業人員培訓作為一項公益性工程要納入國家財政支持范疇，加大投入力度，擴大培訓規模。鼓勵科技人員、經營管理人員及大中專畢業生到休閑農業企業工作。休閑農業企事業要通過多渠道、多形式培訓技術人員、經營管理人員和生產服務人員，并采取有效措施吸引人才。建立健全從業人員資格認證和考試制度。

七是依法保護資源與環境。休閑農業應當依法合理開發和使用自然資源，加強農耕文化與重要農業文化遺產保護。需要進行配套資源開發的，必須依照有關法律規定，經有關部門批準，取得相應許可證，實行正規作業，防止資源浪費，嚴禁破壞資源。引導休閑農業企業創建綠色企業，開展綠色清潔生產和生態公益營銷，減少農藥、化肥的使用量，保護動植物資源的多樣性及生態系統平衡。排放污染物不得超過國家或者地方規定標準，嚴重污染環境的，應依法治理和處置。

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2016-09-10

陳海含(1970-)，男，高級農藝師，主要從事農業技術研究與推廣。

F323.4；D922.4

A

1001-5280(2016)06-0648-05

10.16848/j.cnki.issn.1001-5280.2016.06.13