刑事冤案追償追責制度的完善

劉曉鳴

[摘要] 追償追責是落實司法責任制的重要措施。我國關于追償追責制度規定不盡科學、完善，導致對刑事冤案追償追責在實踐中難以落實。應當從建立專門的追償追責機構、建立公正透明追償追責程序、建立追償追責監督機制三個方面對我國刑事冤案追償追責制度予以進一步完善。

[關鍵詞] 刑事冤案；追償追責；對策

[中圖分類號] D912.1 [文獻標識碼] A [文章編號]1002-2007（2015）04-0106-05

近年來，我國加大了刑事冤假錯案糾正工作力度，河北余祥林案、河南趙作海案、浙江張氏叔侄案、內蒙古呼格吉勒圖案、福建念斌案、河南李懷亮案、內蒙古王本余案、廣東徐輝案等一起起冤假錯案得以糾正并賠償，實現了對司法權的是非判斷與糾錯補救，有力地彰顯了司法進步，重塑了司法的公信力。然而，近年來對刑事冤案追償追責不力，刑事司法賠償基本上由國家買單，《國家賠償法》未充分發揮其冤假錯案防范功能。黨的十八屆四中全會通過的《全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要“實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制”。國家賠償后追償追責是落實辦案責任制的重要措施，在當前歷史背景下，完善刑事冤案追償追責制度是落實司法責任制的必然要求，也是推進公正司法的重要舉措。

一、刑事冤案追償追責制度及實施現狀

刑事冤案追償追責制度是指公安、檢察、審判機關代表國家對受害人進行賠償后，要求其有責任的工作人員承擔部分或者全部賠償費用，并依法給予處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任的制度。“國家賠償后的追償追責是現代國家治理體系中一項重要制度，它對于推進國家治理體系和治理能力現代化均具有重要意義。國家治理現代化之前提是國家治理法治化，而法治化必然要求嚴格依法行使公權，要求治理者依法行使司法權，就其失職瀆職承擔法律責任，其因故意或重大過失行為造成國家賠償后果，有權機關應保有對其追責之權利。”…刑事冤案追償追責制度將國家賠償與問責制度聯系起來，使國家賠償在救濟權利的同時，制裁違法行使職權的行為，促進公正廉潔執法司法，從而有效防范冤案、錯案的發生。此外，對于責任人進行追究，能有效糾正公眾對我國司法公正的誤讀，提高公眾認同感，提高司法的公信力和司法的權威性。

國家賠償法規定對刑事冤案予以追償追責，但并非所有的冤錯案件都應當追償追責。“刑事冤錯案件產生原因具有多樣性，如由于人的理性認識相對有限性決定司法制度的天然風險，又如辦案人員的暴力取證或徇私枉法行為。”因此，法律規定只對辦案人員某些特定的過錯行為進行追償追責。根據《國家賠償法》及《國家賠償費用管理條例》的規定，賠償義務機關賠償后，應當向有下列情形之一的工作人員追償部分或者全部賠償費用：一是有刑訊逼供或者以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡的；二是違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的；三是在處理案件中有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的。對有上述情形的責任人員，有關機關應當依法給予處分；構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。

實踐中，刑事冤案追償追責一般是由賠償義務機關進行，這種內部追償追責主要呈現出以下特點：

第一，追責率不高。據統計，“2000年至2013年的27起被糾正的冤假錯案，其中只有8起案件有相關辦案人員被追究法律責任，追責率不到30%”。近年來，在社會有重大影響的刑事冤案中，只有趙作海案及呼格案有明確的追責結果，湖北佘祥林殺妻案，國家賠償其被侵犯人身自由賠償金25.69萬余元，但湖北高院并未透露相關追償追責情況；浙江張輝、張高平強奸殺人案，國家賠償每人被侵犯人身自由賠償金65.57306萬元，精神損害撫慰金45萬元，僅對辦案人內部追責；廣東徐輝強奸殺人案，國家賠償其被侵犯人身自由賠償金117.263167萬元和精神損害撫慰金40萬元，但未對責任人進行追償追責；海南黃家光故意殺人案，國家賠償其160萬元，但并未對相關責任人追償追責；福建念斌投毒案，國家賠償其限制人身自由賠償金58.9萬元，精神損害撫慰金55萬元；貴州張光祥搶劫殺人案，國家賠償其被侵犯人身自由賠償金61.190381萬元，精神損害撫慰金9萬元，但并未得到案件相關責任人追償追責的信息。

第二，對司法機關工作人員追償追責不足。2000年至2013年追責的8起案例中，追責對象基本為涉嫌刑訊逼供的民警。河南趙作海強奸殺人案被糾正后，6名警察因刑訊逼供被起訴，最高獲刑2年；內蒙古呼格案專案組組長馮志明，以涉嫌玩忽職守、刑訊逼供、受賄等罪名被逮捕；河北李久明故意殺人案被糾正后，7名警察被認定犯有刑訊逼供罪，其中5人免予刑事處罰；河南張振風強奸殺人案被糾正后，1名警察因隱匿證據、玩忽職守獲刑3年。實踐中鮮見法院和檢察院人員被迫責。

第三，追償率低。即使有極少辦案人被追究責任，也往往是以內部紀律處分替代對其進行經濟追償，導致國家賠償追償率極低。據吉林省高級人民法院統計，2011年至2013年間，吉林省全省法院共審理刑事司法賠償案件72件，決定予以賠償的24件，決定賠償金額312.319056萬元。但是決定予以賠償的24件國家賠償案件尚無一例追償。

二、追償追責制度難以落實的原因

追償追責是賠償義務機關必須履行的法定職責。然而，在實踐中，追償追責制度卻難以落實。究其原因在于追償追責的相關法律制度存在諸多缺漏。在這些缺漏中，既有實體規定過于原則化，缺乏可操作性的問題，也有缺少程序性規定，難以監督和落實的問題。

第一，有關追償追責的規定缺乏可操作性。一方面表現為相關規定存在規范沖突。目前對司法工作人員追償追責制度的規定分散于《國家賠償法》、《國家賠償費用管理條例》、《法官法》、《檢察官法》、《人民警察法》、《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》、《人民法院工作人員處分條例》、《關于嚴格執行<中華人民共和國法官法>有關懲戒制度的若干規定》、《人民法院監察部查處違紀案件的暫行辦法》、《檢察人員執法過錯責任追究條例》、《檢察人員紀律處分條例》等法律法規規定以及公檢法機關制定的有關錯案追究的規范性文件中，公安、檢察院、法院等不同部門在上述文件中的相關規定不盡相同，存在規范沖突，實施時容易產生混亂的問題。另一方面表現在上述有關追償追責規定尚停留在宏觀層面，對追償追責標準、方式、期限、未進行追償追責的法律責任、被追償追責人的權利救濟途徑等都未規定，缺乏問責應有的陽光性和可預測性、可操作性，使得追償追責在實踐中難以操作和落實。

其次，追償追責主體的獨立性難以保證。國家賠償法將追償機關規定為賠償義務機關，遵循的是“誰侵權、誰賠償、誰追償”的原則。“以法院為例，實踐中的做法一般是由賠償委員會或紀檢監察部門負責收集、審查、移送違法審判的線索，由審判委員會對是否違法審判作出定性，由紀檢監察部門對已確定有過錯的責任人進行處理。”這種內部追償追責模式容易受到情理因素的干擾。賠償義務機關缺乏啟動追償追責的動力，存在官僚主義、官官相護的問題，使得追償追責制度在實施當中流于形式，并未能達到制度建立的預期效果。在實踐中，賠償義務機關對于國家賠償案件大多是只賠償，不追責，不追償，即使少數賠償后要追究責任的，也往往是以內部行政紀律處分替代對其工作人員追償責任。

再次，責任人難以判定。盡管全國各地司法改革開展得如火如荼，但就法院而言，在司法審判實踐中，“審判者和審判權相分離”的情況沒有得到根本扭轉。獨任法官、合議庭對案件有了裁判意見后，須報庭長、院長層層審核簽發。庭長、院長享有法處之權，加劇了審理與裁判脫節，造成了審理者不裁判，裁判者不審理的現象，容易造成審判職責不清。如果遇到合議庭出現較大分歧，或案情復雜等情況，則往往提交給審判委員會來決定。案件審批制度、審委會制度造成了“先定后審、上定下審”，“審者不判、判者不審”，使得司法權力與司法責任相脫節，這是目前刑事冤錯案責任難以追究的主要原因之一。此外，由于冤案時間太久，很多辦案人甚至已經離開司法系統，刑訊逼供、毆打虐待的客觀證據已經消失，又缺乏驗傷等保留的證據形式，要追究該案的當年辦案人員是否存在刑訊逼供或毆打、虐待、貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判等行為，難度極大。另外，刑事冤案牽扯到的權力主體較多，追責涉及范圍較大，從刑事訴訟辦案機關的角度分析，公安機關、檢察機關、審判機關無不與冤案的發生有關系，目前，我國理論界與實務界在分析冤案發生的原因及責任時，一般都歸咎于公安司法系統。賠償義務機關與應被追償的人員有時未必在同一個機關，以呼格案為例，作出錯誤判決的法院是賠償義務機關，但是造成呼格冤案的并非僅為法院，呼格冤案中公安機關存在刑訊逼供情形，應當對公安機關的辦案人進行追償追責。但作為賠償義務機關的法院很難通過追償追責程序對公安機關進行追償追責。

三、完善追償追責制度的對策

鑒于我國刑事冤案追償追責制度存在諸多不足，在實踐中難以落實，加之公眾對刑事冤案追償追責的呼聲日益高漲，完善刑事冤案追償追責制度，既是實施國家賠償法的必然要求，亦是對公眾輿情的回應。我們應當從建立專門的追償追責機構、公正透明的追償追責程序、建立追償追責的監督機制等三個方面完善刑事冤案追償追責制度。

第一，建立專門的追償追責機構。

從各國法律規定來看，域外追償追責機構大致有三種類型，一種是由賠償義務機關行使追償追責權。如德國由有關責任人員所屬公法人行使追償權。“德國國家賠償法第12條規定，如行使權力的不是公法人，應由授予國家權力的公法人承擔責任；在法律無其他規定時，該公法人對有關責任人員有追償權。”我國臺灣地區也將追償主體確定為賠償義務機關。臺灣地區2004年發布的《冤獄賠償事件求償作業要點》規定，各一、二審法院均應設“冤獄賠償事件求償審查委員會”，審查該院冤獄賠償事件之求償事宜。第二種是將檢察機關作為追償機關。“如韓國，韓國國家賠償法規定檢察機關為統一的賠償義務機關，在兌付了國家賠償費用后，再向公務人員進行追償，追償權由檢察機關統一行使。”第三種是由財政部門行使追償權。“如瑞士法律規定財政部門支付了國家賠償費用后統一行使追償權。”

如前所述，由于賠償義務機關與其責任人員存在著千絲萬縷的聯系，容易受到人情因素干擾，導致追償追責程序難以啟動。故不宜將追償權交由賠償義務機關行使。有學者主張“應將財政部門作為追償主體，其理由是國家賠償費用已列入各級財政預算，財政部門是國家賠償費用的管理者。在其撥付國家賠償費用后，向責任人追償部分或全部賠償費用，是其職責所在”。但由財政部門行使追償權可能面臨法律知識不足的問題，無法對是否符合追償追責情形作出專業判斷，難免影響追償效率。也有學者認為“應當由檢察機關行使追償權，其理由是檢察機關是法律監督機關，并且精通法律事務，有調查權力，由檢察機關代表國家對責任人行使追償權，類似于提起行政公益訴訟，不存在理論障礙”。檢察機關雖然精通法律事務，不存在專業知識和法律知識不足的問題，但是刑事冤案的賠償義務機關也可能是檢察機關，從而產生追償機關與賠償義務機關重合的問題。

從以上分析看出，賠償義務機關、檢察機關、財政部門行使追償追責權各有利弊，鑒于此，為了排除人情因素的干擾，利于追償權公正有效地行使，筆者建議在我國各省級行政區劃中設立司法懲戒委員會，作為專門的冤案錯案追償追責機構統一行使追償追責權。司法懲戒委員會與地方各級人民法院、檢察院相互獨立，負責對司法工作人員的違法、失職、瀆職、刑訊逼供、枉法裁判、受賄等行為進行追償追責。“司法懲戒委員會人員構成方面應以法律職業共同體中的各行各業的杰出代表為主，適當吸收知名法學專家學者、律師、人大代表，以確保追償追責機構的公正和權威。”建立專門的司法懲戒委員會行使追償追責權，刑事冤案追償追責由內部處理轉變為外部公開，以減少公檢法機關自查的尷尬和阻力，刑事冤案追償追責會更加順暢。

第二，建立公正透明的追償追責程序。

我國法律對于追償追責的具體程序沒有規定，實踐中的通常做法是由賠償義務機關紀檢監察部門通過行政程序作出追償追責決定。“在美國，如果有人認為法官實施了帶有偏見的行為，可以向上訴法院的書記官提交書面投訴，一旦投訴為上訴法院的首席法官所接受，就會委任特別委員會調查該投訴，并向司法理事會提出建議。特別委員會將進行訊問、聽取證供及答辯。被投訴法官有權要求詢問、提出證據及通過律師作出申述。經調查投訴內容屬實的，可作出處理決定。司法理事會若認為法官確有不當行為，可以采取以下行動：私下責備或申斥，公開責備或申斥，命令在一定時間內不予分派案件，要求法官主動退休，提請國會考慮啟動彈劾程序。”“在德國，各級法院院長只能采取警告措施，其它懲戒措施由聯邦紀律法院或州紀律法院采取。制裁的方式基本上有申誡、罰款、減俸、降級及休職等。受審法官可以委托一名律師出庭，有權獲得指控書副本和相關證據，有權進行辯論，對州紀律法院決定不服的，有權上訴到聯邦最高法官紀律法院。”

我國可借鑒國外關于追責程序的規定，建立公正透明的追償追責程序。既可保障責任人的違法違紀行為得到應有的懲戒，也可保障被迫償追責人的知情權、申辯權和陳述權。追償追責程序主要包括以下幾個方面：

一是啟動程序。關于刑事冤案追償追責的啟動有兩種可以并行的路徑：一種是依申請啟動，賦予刑事冤案受害人或其親屬或非政府組織向司法懲戒委員會申請啟動追償追責程序請求權；另一種是依職權啟動，法院賠償委員會對賠償義務機關在執法辦案中的過錯或違法行為進行記載填寫，同時將賠償決定書報送司法懲戒委員會，司法懲戒委員會發現線索后進行登記并啟動追償追責程序。

二是調查程序。因司法懲戒委員會相比被追償人明顯處于優勢地位，更易于調查事實搜集證據，故應由司法懲戒委員會對有可能確認冤案責任的案件進行調查，收集證據，以證明被追究人是否存在刑訊逼供或者以毆打、虐待等行為或者唆使、放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡，違法使用武器、警械造成公民身體傷害或者死亡的情形或者在處理案件中有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為。司法懲戒委員會有權要求賠償義務機關提供與案件相關的各種證據材料。

三是聽證程序。按正當程序要求，任何人在自己的權利被剝奪之前，應當有權進行申辯；有關責任人有權就自己是否存在追償追責的情形提出抗辯，司法懲戒委員會應當保障有關責任人員的這種程序參與權。司法懲戒委員會認為需要向有關責任人員追償或追究責任的，應當通知有關責任人員參加聽證程序；有關責任人員經通知而無正當理由拒不參加的，不影響司法懲戒委員會對其作出追償追責決定。

四是決定程序。司法懲戒委員會應當在認真聽取責任人意見的基礎上制作冤案責任處理決定書，作出決定應獲得委員人數三分之二的多數方同意為有效。經審查認定懲戒事由不成立的，宣告終止追究程序，并將決定書送達被追償追責人及賠償義務機關；認定追究事由成立的，決定應承擔的具體責任，有賠償義務機關負責執行；對于應追究刑事責任的，決定終止懲戒程序，將決定書及相關證據移送檢察機關。

五是執行程序。司法懲戒委員會認定需要經濟追償的，作出追償決定后，被追償人應當自覺履行。履行確有困難的，可以分期或者延期履行，但須經司法懲戒委員會審核同意，最遲應當在決定作出之日起一年內履行完畢。對于不履行追償決定的被追償人，可由司法懲戒委員會向法院提出申請，由法院執行司法懲戒委員會生效的追償決定，具體程序可以根據實際情況采用行政訴訟法、民事訴訟法所規定的執行措施。

第三，建立冤案追償追責的監督機制。

良好的監督機制，不僅有利于維護被追償追責人的合法權益，也有利于監督司法懲戒委員會依法行使追償追責權。完善刑事冤案追償追責的監督程序應從兩個方面人手：

一是建立追償追責公開機制。信息公開是行使監督權的前提和基礎，建立追償追責公開機制，可以滿足公眾對冤錯案件的知情權，為監督權的行使提供真實充分的信息基礎。建立追償追責公開機制主要包括國家賠償案件案情公開，國家賠償費用支付情況公開、追償追責決定公開三個方面。《國家賠償費用管理辦法》第6條規定，“國家賠償費用，列入各級財政預算，由各級財政按照財政管理體制分級負擔。各級政府應當根據本地區的實際情況，確定一定數額的國家賠償費用，列入本級財政預算”。國家賠償費用納入政府預算，由納稅人埋單，理當向公眾公開，納入透明的陽光程序下接受監督。首先，賠償委員會作出國家賠償決定后通過中國裁判文書網將國家賠償決定書公之于眾，使公眾了解國家賠償案件情況。其次，財政部門支付賠償金后，應及時公布賠償情況，讓公眾了解賠償款的支出情況，形成強大的社會監督，督促追償追責，防止國家為個人錯誤行為埋單。最后，司法懲戒委員會作出冤案責任處理決定書后應主動將國家追償追責的原因及其依據、裁量理由、追償追責的執行結果對外公開，接受公眾的監督。

二是建立冤案追償追責的監督機制。首先，加強人大對司法機關的監督作用，根據《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，人大常委會本就肩負監督司法機關的職能。人大可以提出質詢、執法檢查、行使罷免權、進行特定問題調查、受理人民群眾對司法機關工作人員的違法行為的控告等等。一經確認為冤錯案件，人大應當跟蹤關注，如果賠償義務機關未執行司法懲戒委員會的追償追責決定，人大應啟動特別問題調查程序，進行詢問或質詢，向賠償義務機關發函督促，并全程監督，保障追償追責落實到位。其次加強輿論監督。隨著我國公眾法治意識逐步提高，越來越多的公眾對刑事冤案監督的意愿也越發強烈。新聞信息技術的高速發展，使輿論媒體為公眾行使知情權、參與權、監督權提供了條件和便利，成為了我國輿論監督體系中重要的一環。浙江張氏叔侄、內蒙古呼格吉勒圖、安徽于英生、福建念斌等能夠再審改判無罪，都與媒體的追蹤報道和輿論的關注不無關系。新聞傳媒的介入有助于增加刑事冤案追償追責過程的公開性和透明度，加強輿論對刑事冤案追償追責的監督，有利于追償追責制度更好地實施，發揮其預期的功效。