深化依法治教，推進(jìn)管辦評(píng)分離

孫霄兵

今天，我主要講三個(gè)問題。第一，關(guān)于依法治教的若干問題，比如依法治教的成績、作用、形式和目標(biāo)。第二，關(guān)于政校分開、推進(jìn)管辦評(píng)分離的問題。第三，管辦評(píng)分離的重點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題。下面就以上的問題，分別給大家匯報(bào)。

一、依法治教的若干問題

在這一部分，我講一講關(guān)于依法治教的發(fā)展歷程、成績、作用、形式和目標(biāo)等問題。

（一）依法治教的發(fā)展歷程

在講成績之前，我們簡單回顧一下，依法治教是怎么提出來的。2014年10月份，中央召開了十八屆四中全會(huì)，會(huì)議審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，文件的通過標(biāo)志著依法治國走上了一個(gè)新的階段，開啟了依法治國的新征程。按照依法治國的要求，我們需要在國家、社會(huì)事務(wù)的方方面面來推進(jìn)法制化的進(jìn)程。從教育事業(yè)來講，那就需要推進(jìn)依法治教。教育部其實(shí)一直在力推依法治教，早在1982年，中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問題的決定》中，就提出了“要搞好教育立法”， 1985年，中共中央通過《關(guān)于教育體制改革的決定》，提出來要做好教育立法;1999年，在《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，全面推進(jìn)素質(zhì)教育根本上要靠法制，靠制度保障;1999年，《教育部關(guān)于加強(qiáng)教育法制建設(shè)的意見》非常正式、明確提出要加強(qiáng)教育法制建設(shè)，全面推進(jìn)依法治教;在2010年出臺(tái)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》當(dāng)中，依法治教作為單獨(dú)的一章出現(xiàn)，要求完善教育法律法規(guī)，全面推進(jìn)依法行政，大力推進(jìn)依法治校，完善主導(dǎo)制度和監(jiān)督問責(zé)的機(jī)制;2012年，教育部正式發(fā)布了涵蓋9大方面的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》。這樣，就對(duì)依法治教進(jìn)行了全面的部署。從教育立法開始算起到現(xiàn)在，走過了30年左右的發(fā)展歷程。

（二）依法治教的成績

30多年來，我們?nèi)〉昧四男┏煽兡兀课覀儚牧⒎ā⑿姓⑥k學(xué)這三個(gè)層面分別來講。在立法方面，我們的成績是巨大的，它引領(lǐng)、促進(jìn)、規(guī)范、保障了教育的改革發(fā)展，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，中國特色的教育法律體系初步形成。教育法律體系可以分為三個(gè)方面的成績，首先是基本的教育法律，我們現(xiàn)在講的就是全國人大及其常委會(huì)通過的八部基本教育法律體系。這八部專門的教育法律分別是《中華人民共和國學(xué)位條例》，這是1980年人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過的，已經(jīng)35年了。第二部是《中華人民共和國義務(wù)教育法》，1986年第一次全國人民代表大會(huì)通過。第三部就是1993年的《中華人民共和國教師法》。第四部是1995年的《中華人民共和國教育法》，這是一部關(guān)于全面的教育事業(yè)的法律，也是由全國人民代表大會(huì)通過的。第五部是1996年通過的《中華人民共和國職業(yè)教育法》。第六部是1998年通過的《中華人民共和國高等教育法》。第七部是2000年的《國家通用語言文字法》，這個(gè)法沒有教育的概念，它是由當(dāng)時(shí)的國家語委起草的，后來國家語委直接并入教育部，所以我們也把它列為專門的教育法律。第八部就是關(guān)于民辦教育方面的法律，即《中華人民共和國民辦教育法》。

這是第一層級(jí)的教育法律，第二層級(jí)就是教育法規(guī)。教育法規(guī)包括國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)和地方人大發(fā)布的地方性法規(guī)、條例、單行條例，等等。國務(wù)院到目前為止，發(fā)布了16部教育行政法規(guī)。教育政策一旦上升到了法律法規(guī)這個(gè)層面，它就具有了強(qiáng)制性，除了行政機(jī)關(guān)要普遍遵守以外，司法機(jī)關(guān)、法院也要遵守。

教育取得的第一個(gè)成績，就是建立了一個(gè)教育法律的體系。中國這么大，幾億人在上學(xué)，幾十萬所學(xué)校靠什么來支撐？就是靠這些法律法規(guī)和規(guī)章。

第二個(gè)成績是依法行政成了教育行政部門的基本要求和共識(shí)，也就是說教育行政機(jī)關(guān)要依法行政、依法管理。最近，我們?cè)谝婪ㄐ姓矫嫒〉昧诉M(jìn)一步的成績，從2002年到2012年，教育部取消和下放了51項(xiàng)行政審批的事項(xiàng)。本屆政府成立以來又取消和下放了10項(xiàng)審批事項(xiàng)，取消和下放的審批項(xiàng)目超過80%，有利推動(dòng)了簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能和依法行政。

第三個(gè)成績是依法治校得到了有效的落實(shí)。2003年，《教育部關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》頒布;2012年，教育部印發(fā)《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，對(duì)依法治校進(jìn)行了全面的部署;最近，又以推進(jìn)學(xué)校章程建設(shè)為載體制定了一系列有關(guān)學(xué)校治理的規(guī)章，完善了學(xué)校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，推動(dòng)學(xué)校走向規(guī)范化法制化。現(xiàn)在辦學(xué)是依照法律的要求在辦，而不是想怎么辦，就怎么辦。

第四個(gè)成績是教育的權(quán)益救濟(jì)機(jī)制得到了改善。在辦學(xué)活動(dòng)中，學(xué)校的教師和學(xué)生如果認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到了侵犯，可以通過教育救濟(jì)機(jī)制加以救濟(jì)，加以維權(quán)。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，隨著教育的改革開放，教育被納入到了司法程序中。

（三）依法治教的作用

法律對(duì)教育的改革發(fā)展起到什么作用呢？第一，明確了教育優(yōu)先發(fā)展的地位，這是個(gè)大進(jìn)步。第二，公民的受教育權(quán)在憲法里面得到落實(shí)。憲法規(guī)定了中華人民共和國公民都有受教育的權(quán)利和義務(wù)。第三，通過教育法制建設(shè)形成了中國特色的教育制度，中國教育的八大基本制度分別是學(xué)校教育制度、義務(wù)教育制度、職業(yè)教育制度、成人教育制度、國家教育考試制度、學(xué)院證書制度、學(xué)位制度和督導(dǎo)和評(píng)估制度。第四，一系列教育的基本法律規(guī)范明確了基本的法律關(guān)系和各自主體的權(quán)利義務(wù)。學(xué)校管理制度、學(xué)校的權(quán)利制度、學(xué)生的權(quán)利義務(wù)和教師的地位和權(quán)利義務(wù)，這些都得到了保障。第五，將教育改革的重大成果法定化，這對(duì)每一步教育改革都起到了保障指引作用。

（四）依法治教的指導(dǎo)思想

依法治教的指導(dǎo)思想是要高舉中國特色社會(huì)主義旗幟，落實(shí)黨的十八屆以及三中、四中全會(huì)精神。以馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、三個(gè)代表的重要思想和習(xí)總書記的系列講話為指導(dǎo)。這是思想政治上總的要求。那么從具體工作上來講，依法治教的指導(dǎo)思想有三點(diǎn)：第一是維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)教育的公平正義。第二是維護(hù)人民受教育的權(quán)益。第三是保證教育秩序安全穩(wěn)定。

（五）依法治教的基本原則

依法治教的原則有五條：第一，堅(jiān)持黨對(duì)依法治教工作的領(lǐng)導(dǎo)，要把走中國特色社會(huì)主義教育道路作為依法治教的方向。第二，堅(jiān)持為大多數(shù)的人民服務(wù)，堅(jiān)持人民的主體地位，盡量擴(kuò)大人民的受教育權(quán)。第三，堅(jiān)持法律面前人人平等。第四，要把依法治教和思想品德教育結(jié)合起來，加強(qiáng)學(xué)校的德育建設(shè)、資格建設(shè)，同時(shí)發(fā)布法制的規(guī)范作用、育人作用，不要把法和德割裂開來。第五，要用法律思維、法制思維和法制方式，來解決教育改革發(fā)展中的重大問題，探索發(fā)展中國特色教育特點(diǎn)的法律規(guī)范和法制方式。

（六）依法治校的具體目標(biāo)

依法治校的具體目標(biāo)是在2020年要形成法律制度的規(guī)范體系，形成政府依法行政、學(xué)校依法治校、教師依法執(zhí)教、社會(huì)依法支持教育的教育法律實(shí)施的機(jī)制。形成政府依法監(jiān)管、學(xué)校自我監(jiān)督、第三方評(píng)估相結(jié)合的法制監(jiān)督機(jī)制。要形成健全的教育法制工作隊(duì)伍、完善的法律糾紛調(diào)解機(jī)制，促進(jìn)教育部門的領(lǐng)導(dǎo)干部、校長和教師依法執(zhí)教意識(shí)和能力顯著提高，青少年學(xué)生法制教育體系日益健全完備。

二、政校分開，管辦評(píng)分離

管辦評(píng)分離這個(gè)概念是在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》里提出的。在其中的第13章——建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，提出了要推進(jìn)政校分開，管辦評(píng)分離，要構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的關(guān)系，明確政府管理的權(quán)限和職責(zé)，明確各級(jí)各類學(xué)校的辦學(xué)責(zé)任。推進(jìn)管辦評(píng)分離是一項(xiàng)重要原則，它對(duì)推進(jìn)教育事業(yè)的改革和發(fā)展，具有重要的意義。剛才講到，我們立了很多的法律法規(guī)，這些法律法規(guī)都會(huì)涉及到政府怎么管理、學(xué)校怎么辦學(xué)、社會(huì)怎么評(píng)價(jià)的問題，今天，我們有必要從全局的角度，從法制的角度進(jìn)行梳理，也就是說，不能單純地來講政府的問題、學(xué)校的問題、社會(huì)的問題，必須統(tǒng)一起來，從法制的角度來講這些問題。

改革開放以來，教育體制改革不斷深化，學(xué)校、政府、社會(huì)之間的關(guān)系不明確，還存在著政府越位、缺位、錯(cuò)位的現(xiàn)象。學(xué)校也還存在著自我發(fā)展、自我約束機(jī)制不健全的問題。社會(huì)存在參與教育的制定和評(píng)價(jià)不充分的問題。盡管我們已經(jīng)有很多的法律，包括教育法律對(duì)政府的行政行為進(jìn)行了規(guī)范，必須從系統(tǒng)的角度來解決問題。如果沒有第三方，沒有監(jiān)督者，政府的行為也可能定不好位。學(xué)校也是一樣，不是權(quán)利一放到學(xué)校，學(xué)校就什么都做好了，現(xiàn)在社會(huì)上也有這樣的一種認(rèn)識(shí)，認(rèn)為只要政府把權(quán)利放給學(xué)校，讓教師學(xué)生自主管理，一切問題就解決了。這種說法，是比較空想的，我們知道，中國的學(xué)校特別是中國的教育主體公辦學(xué)校是政府舉辦的，政府要承擔(dān)設(shè)立、舉辦、保障的責(zé)任。

管辦評(píng)分離，從政府方面來說，要求簡政放權(quán)、改變管理方式、加強(qiáng)法制政策的建設(shè)。只有法制政府，才能成為一個(gè)服務(wù)型政府，成為為學(xué)校教師和學(xué)生服務(wù)的新形式、新臺(tái)階，政府的運(yùn)行也是要依照法律的方式來進(jìn)行。這方面目前是很不夠的。所以教育部推進(jìn)管辦評(píng)分離，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，不能光講推進(jìn)管辦評(píng)分離，而是必須推進(jìn)管辦評(píng)分離，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。

從學(xué)校的角度來講，就是依法自主辦學(xué)，落實(shí)好學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，發(fā)揮學(xué)校的主體地位和積極性。

從評(píng)價(jià)的角度來講，就是要建立健全政府學(xué)校、專業(yè)基礎(chǔ)和社會(huì)普及的、多元參加的教育評(píng)價(jià)體系，這方面的建設(shè)任務(wù)更重。管辦評(píng)分離的文件要求在2020年要基本形成政府依法管理、學(xué)校依法辦學(xué)、社會(huì)科學(xué)依法參與和監(jiān)督的教育公共的新格局，這三者之間不是相互割裂的。要形成新的格局、新的體系，就首先要從分離開始，但是分離的過程實(shí)際上也是一個(gè)新的融合、結(jié)合、相互協(xié)調(diào)與相互支持的過程。

三、管辦評(píng)分離的重點(diǎn)、難點(diǎn)和熱點(diǎn)

管辦評(píng)分離的重點(diǎn)、熱點(diǎn)和難點(diǎn)，有依法行政、依法辦學(xué)、依法執(zhí)教三個(gè)方面。

（一）依法行政

推行依法管理、依法行政，形成政事分開、全程明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的教育管理細(xì)則。這個(gè)是對(duì)于政府和行政部門的要求。第一，要加大簡政放權(quán)的力度。深化教育行政審批制度改革，清理規(guī)范性文件、減少對(duì)學(xué)校干預(yù)，進(jìn)行簡政放權(quán)。

第二，推行清單管理方式。明確權(quán)利清單，政府具體管哪些，要列出單子來，單子之內(nèi)的管，單子之外的別管。

第三，加快教育基本標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。這是很重要的一個(gè)要求，過去為什么要審批，是因?yàn)閾?dān)心學(xué)校把握不住辦事的標(biāo)準(zhǔn)。如果各種事情都有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，大家自動(dòng)去對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)做，達(dá)標(biāo)的就做，不達(dá)標(biāo)的就不做，那么就不要審批了。在教育領(lǐng)域，標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)還不夠。今后要出臺(tái)國家教育標(biāo)準(zhǔn)的辦法，建設(shè)教育標(biāo)準(zhǔn)制定和審查機(jī)制，建設(shè)一個(gè)中國特色分層分類的教育標(biāo)準(zhǔn)體系。

第四，依法、科學(xué)、民主決策。要建立公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法審查及其討論決定的重大教育決策。法定的程序，要廣泛聽取社會(huì)的意見，要加強(qiáng)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫和教育公共服務(wù)的管理的服務(wù)平臺(tái)，為專業(yè)機(jī)構(gòu)和社會(huì)公共參與教育決策提供數(shù)據(jù)，要建立教育部門合法性的審查機(jī)制與重大決策終身責(zé)任追究制度。

第五，加快加速建設(shè)教育行政執(zhí)法機(jī)制，建立健全行政執(zhí)法機(jī)制。對(duì)于違法違規(guī)的，要進(jìn)行行政執(zhí)法。在學(xué)校要建立一個(gè)依法治校的治標(biāo)體系，哪些是符合法律要求的要明示出來，對(duì)于違法違規(guī)的要有專門的人、專門的機(jī)構(gòu)專門執(zhí)法。

第六，加強(qiáng)和完善政府的服務(wù)。政府要學(xué)會(huì)服務(wù)，要加強(qiáng)完善政府服務(wù)的機(jī)制。除了要轉(zhuǎn)變政府的服務(wù)觀念以外，還要采取多種方式來為學(xué)校提供服務(wù)。

第七，加大行政監(jiān)督和問責(zé)力度。要主動(dòng)采用黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督的做法。違反規(guī)定不履行，或者拖延法律履行職責(zé)的要追究責(zé)任。

（二）依法辦學(xué)

管辦評(píng)分離的核心是要解決學(xué)校依法辦學(xué)的問題。依法辦學(xué)第一是要依法明確和保障各級(jí)各類學(xué)校辦學(xué)程序。要尊重學(xué)校辦學(xué)的自主權(quán)，要明確它的法律地位。學(xué)校自主權(quán)最深刻的來源，不在于學(xué)校，而在于教師按照自己的期望，根據(jù)學(xué)生的個(gè)性發(fā)展要求來開展教育教學(xué)，這是學(xué)校自主權(quán)最深刻的來源。育人方式不是政府部門完全能夠規(guī)定的。現(xiàn)在的問題是，在所有的學(xué)校里面，整齊劃一的要求太多了，個(gè)性的要求太少了，個(gè)性并不是說放養(yǎng)，并不是說不管，而是要有針對(duì)性的來解決學(xué)生在成長發(fā)展中的問題，每個(gè)學(xué)生的方法都可能是不一樣的。

第二，要加強(qiáng)章程和配套制度建設(shè)。現(xiàn)在全國的學(xué)校都要求制定章程，包括中小學(xué)。

第三，要完善學(xué)校內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，在高等學(xué)校要推進(jìn)在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制、學(xué)術(shù)委員會(huì)制度、理事會(huì)制度和教職工代表大會(huì)制度。中小學(xué)要落實(shí)校長負(fù)責(zé)制、教職工代表大會(huì)制度和家長委員會(huì)制度，還要建立中小學(xué)的教育教學(xué)委員會(huì)。

第四，面向社會(huì)開放辦學(xué)。要鼓勵(lì)學(xué)校和科研院所之間協(xié)同育人，加強(qiáng)合作。學(xué)校和企業(yè)之間要加強(qiáng)專業(yè)設(shè)置教學(xué)指導(dǎo)，加強(qiáng)教師隊(duì)伍合作。學(xué)校要向社區(qū)開放體育文化各種設(shè)施，社區(qū)也要盡各種力量支持學(xué)校。學(xué)校要完成校務(wù)公開制度，向校內(nèi)外公布辦學(xué)信息。

（三）依法執(zhí)教

在頂層設(shè)計(jì)、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、學(xué)校制度建設(shè)等方面，依法執(zhí)教都已經(jīng)取得了很多很好的成果。

對(duì)于依法執(zhí)教，提出以下幾個(gè)方面的要求。第一，學(xué)校要加強(qiáng)自我評(píng)價(jià)。現(xiàn)在先要治理，或者說要治己。第二，要推動(dòng)開展專業(yè)機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)。如教育教學(xué)問題、人才培養(yǎng)質(zhì)量問題，首先是專業(yè)評(píng)價(jià)。既然是專業(yè)評(píng)價(jià)，就要有專門機(jī)構(gòu)來進(jìn)行評(píng)價(jià)，就要加強(qiáng)專門機(jī)構(gòu)的建設(shè)。第三，加強(qiáng)政府的評(píng)價(jià)。專業(yè)機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)不否定政府的評(píng)價(jià)。政府對(duì)所委托的教育評(píng)價(jià)要加強(qiáng)監(jiān)管和管理，加強(qiáng)質(zhì)量的監(jiān)控。第四，加強(qiáng)社會(huì)評(píng)價(jià)。這個(gè)要注重其他部門如科技文化部門的意見和他們的參與，以及國際評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。第五，要切實(shí)保證教育體制評(píng)價(jià)的質(zhì)量。第六，要發(fā)揮教育評(píng)價(jià)結(jié)果的激勵(lì)和約束作用。

要改變過去形成的傳統(tǒng)的評(píng)價(jià)思路和評(píng)價(jià)機(jī)制，這個(gè)方面我覺得依然任重道遠(yuǎn)。當(dāng)然，也有很多地方都是做得很好的。

好，今天我就講到這，謝謝大家！

責(zé)任編輯/肖茂紅