我國(guó)畜禽養(yǎng)殖業(yè)糞污管理立法現(xiàn)狀及建議

胡 哲吳文英

（1遼寧省丹東市畜禽遺傳資源保存利用中心，遼寧丹東 118011；2遼寧鳳城市邊門(mén)鎮(zhèn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，遼寧鳳城 118119）

我國(guó)畜禽養(yǎng)殖業(yè)糞污管理立法現(xiàn)狀及建議

胡 哲1吳文英2

（1遼寧省丹東市畜禽遺傳資源保存利用中心，遼寧丹東 118011；2遼寧鳳城市邊門(mén)鎮(zhèn)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，遼寧鳳城 118119）

隨著國(guó)內(nèi)畜禽養(yǎng)殖規(guī)模的不斷擴(kuò)大，養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)生的糞尿廢棄物也越來(lái)越多，這些廢棄物的排放已成為農(nóng)業(yè)污染的主要來(lái)源，給農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境帶來(lái)了極大危害，嚴(yán)重制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。近幾年來(lái)，養(yǎng)殖業(yè)污染問(wèn)題引起了黨和國(guó)家的高度重視，以及社會(huì)的廣泛關(guān)注，國(guó)家相繼出臺(tái)了10部畜禽養(yǎng)殖污染治理保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的法律法規(guī)和5部規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)。為了更好地貫徹落實(shí)這些法律法規(guī)，本文對(duì)國(guó)家、各級(jí)人民政府，以及環(huán)保、農(nóng)牧等有關(guān)部門(mén)的法律職責(zé)進(jìn)行了分析與探討，并提出了做好畜牧業(yè)污染治理工作的對(duì)策和建議。

畜禽養(yǎng)殖；糞污處理；政策；法規(guī)

目前全國(guó)每年畜禽養(yǎng)殖糞便產(chǎn)出量約38億噸，畜禽糞便的綜合利用率不到60%，養(yǎng)殖污染COD排放量占農(nóng)業(yè)污染的96%左右，畜禽養(yǎng)殖糞便污染已成為農(nóng)業(yè)污染的主要來(lái)源。因此，近幾年來(lái)，畜牧業(yè)污染防治和可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，引起了黨和國(guó)家的高度重視，以及社會(huì)的廣泛關(guān)注。我國(guó)畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染的防治與環(huán)境管理在法規(guī)建設(shè)、政策管理和資源利用上都有明顯進(jìn)步和提高。

1 相關(guān)法律法規(guī)及職責(zé)

1.1 相關(guān)法律法規(guī)

在法律層面上,我國(guó)主要有10部法律法規(guī)與畜禽養(yǎng)殖污染防治相關(guān)，按照實(shí)施時(shí)間依次是：2003年3月1日起施行的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》；2005年4月1日起施行的《中華人民共和國(guó)固體廢棄物污染環(huán)境防治法》；2006年7月1日起施行的《中華人民共和國(guó)畜牧法》；2008年6月1日施行的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》；2009年1月1日起實(shí)行的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》以及2012年7月1日起施行的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》；2014年1月1日施行的《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》；2015年1月1日施行的《新環(huán)保法》；2015年4月24日修正的《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》；2016年1月1日起施行的《大氣污染防治法》共10部。其中，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》對(duì)我國(guó)畜禽養(yǎng)殖污染防治進(jìn)行了簡(jiǎn)單的法律規(guī)制，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》是我國(guó)唯一一部對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染防治作了明確又詳盡規(guī)定的法規(guī)，其內(nèi)容指出了從事畜禽養(yǎng)殖以及畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用和無(wú)害化處理活動(dòng)應(yīng)當(dāng)依法履行環(huán)境保護(hù)義務(wù),接受有關(guān)主管部門(mén)的監(jiān)督檢查。

有關(guān)畜禽養(yǎng)殖糞污防治主要規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)有：國(guó)務(wù)院印發(fā)的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動(dòng)計(jì)劃》國(guó)辦發(fā)[2013]5號(hào)、《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2014]69號(hào)）和俗稱(chēng)“水十條”的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》 （國(guó)發(fā)〔2015〕17號(hào)）。關(guān)于畜禽養(yǎng)殖糞污防治的主要文件有：2003年出版的《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》和2002年出版的《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治技術(shù)規(guī)范》,以上標(biāo)準(zhǔn)和文件對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)所的管理原則、排污標(biāo)準(zhǔn)、污染防治技術(shù)等都作了詳盡的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)論述。以上10部法律法規(guī)和5部規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)文件應(yīng)當(dāng)成為我們畜禽養(yǎng)殖污染治理保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的重要法律規(guī)范。

1.2 法律規(guī)定的職責(zé)

1.2.1 國(guó)家、各級(jí)人民政府的法律職責(zé)

《中華人民共和國(guó)畜牧法》和《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》規(guī)定：國(guó)家支持畜禽標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）畜禽糞便、廢水及其他固體廢棄物的綜合利用設(shè)施建設(shè)；鼓勵(lì)和支持畜禽養(yǎng)殖廢棄物進(jìn)行綜合利用，以及采取種養(yǎng)結(jié)合的方式消納利用畜禽糞便污水。

《中華人民共和國(guó)環(huán)保法》和《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》要求各級(jí)人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)畜禽養(yǎng)殖污染防治工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，扶持畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用。

《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取示范獎(jiǎng)勵(lì)等措施，鼓勵(lì)分散飼養(yǎng)向集約化飼養(yǎng)方式轉(zhuǎn)變，支持畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）進(jìn)行污染防治設(shè)施建設(shè)與改造。對(duì)污染嚴(yán)重的畜禽養(yǎng)殖密集區(qū)域，應(yīng)當(dāng)采取組織建設(shè)無(wú)害化處理和畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用設(shè)施、有計(jì)劃搬遷或者關(guān)閉畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)等措施治理畜禽養(yǎng)殖污染。基層群眾自治組織（村一級(jí)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府發(fā)現(xiàn)畜禽養(yǎng)殖造成環(huán)境污染的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止和向環(huán)保部門(mén)報(bào)告。

《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》還規(guī)定：因土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃調(diào)整，以及劃定禁養(yǎng)區(qū)，或者因?qū)ξ廴緡?yán)重的畜禽養(yǎng)殖密集區(qū)進(jìn)行整治，確需搬遷或者關(guān)閉現(xiàn)有畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)），致使經(jīng)營(yíng)者遭受經(jīng)濟(jì)損失的，由縣級(jí)以上地方人民政府予以補(bǔ)償。

最近出臺(tái)的“水十條”要求科學(xué)劃定畜禽禁養(yǎng)區(qū)，依法關(guān)閉或搬遷禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）和養(yǎng)殖專(zhuān)業(yè)戶。遼寧省等省級(jí)政府已下發(fā)明電、工作指南和工作方案，實(shí)施主體是各縣級(jí)人民政府。

1.2.2 環(huán)保、農(nóng)牧等有關(guān)部門(mén)的法律職責(zé)

我國(guó)法律法規(guī)針對(duì)環(huán)保及農(nóng)牧部門(mén)的履職要求，提出各級(jí)環(huán)保、農(nóng)牧部門(mén)是在各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展畜禽養(yǎng)殖污染防治的工作主體，其他有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)畜禽養(yǎng)殖污染防治相關(guān)工作。

《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)負(fù)責(zé)畜禽養(yǎng)殖污染防治的統(tǒng)一監(jiān)督管理和對(duì)養(yǎng)殖環(huán)境污染的監(jiān)測(cè)。縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)會(huì)同農(nóng)牧主管部門(mén)編制畜禽養(yǎng)殖污染防治規(guī)劃，報(bào)本級(jí)人民政府或者其授權(quán)的部門(mén)批準(zhǔn)實(shí)施。畜禽養(yǎng)殖污染防治規(guī)劃應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)布局，明確廢棄物綜合利用等污染防治措施，以及污染治理重點(diǎn)設(shè)施建設(shè)。從業(yè)者依法接受有關(guān)主管部門(mén)的監(jiān)督檢查，自行報(bào)備、環(huán)評(píng)、建設(shè)環(huán)保設(shè)施及運(yùn)轉(zhuǎn)、對(duì)糞污無(wú)害化處理等，對(duì)造成環(huán)境污染的養(yǎng)殖企業(yè)由環(huán)保部門(mén)予以處罰。

《中華人民共和國(guó)環(huán)保法》規(guī)定：農(nóng)牧部門(mén)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)養(yǎng)殖經(jīng)營(yíng)者科學(xué)養(yǎng)殖，科學(xué)處置養(yǎng)殖廢棄物，防止農(nóng)業(yè)面源污染?！缎笄菀?guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》規(guī)定：縣級(jí)以上農(nóng)牧主管部門(mén)負(fù)責(zé)編制畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃以及指導(dǎo)畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用。畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當(dāng)合理布局，統(tǒng)籌考慮畜禽養(yǎng)殖污染防治要求和環(huán)境承載能力，科學(xué)確定畜禽養(yǎng)殖的品種、規(guī)模、總量。畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)報(bào)本級(jí)人民政府或者其授權(quán)的部門(mén)批準(zhǔn)實(shí)施。

2 加大畜牧業(yè)糞污治理力度的建議

2.1 各級(jí)政府要增強(qiáng)做好畜牧業(yè)污染治理工作的責(zé)任感、緊迫感和使命感

畜禽養(yǎng)殖污染防治事關(guān)國(guó)家環(huán)境質(zhì)量的整體改善，事關(guān)畜牧業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是農(nóng)業(yè)面源污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要任務(wù)。各級(jí)政府要樹(shù)立大局意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、法制意識(shí)、責(zé)任意識(shí)，將畜禽養(yǎng)殖污染治理工作提到重要工作日程，通過(guò)采取國(guó)家和省獎(jiǎng)勵(lì)推動(dòng)一批、市縣扶持一批、養(yǎng)殖業(yè)主自己改造一批的方式，強(qiáng)力推進(jìn)畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）標(biāo)準(zhǔn)化生態(tài)建設(shè)。依法依規(guī)開(kāi)展禁養(yǎng)區(qū)劃定、場(chǎng)戶關(guān)閉或搬遷工作，禁養(yǎng)區(qū)劃定要統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)論證，避免劃定區(qū)域不當(dāng)，造成大量養(yǎng)殖場(chǎng)、戶需要關(guān)?；虬徇w及本級(jí)政府財(cái)力難以承受等問(wèn)題。積極探索散養(yǎng)密集區(qū)污染治理模式，實(shí)行散養(yǎng)戶行政合同式柔性管理。

2.2 環(huán)保部門(mén)要加大執(zhí)法力度，推動(dòng)以監(jiān)促治

環(huán)保部門(mén)對(duì)企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，可按新環(huán)保法第五十九條規(guī)定給予罰款處罰，責(zé)令改正，對(duì)拒不改正的，可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰金額按日連續(xù)處罰。對(duì)于企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者超過(guò)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過(guò)重點(diǎn)污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)可按新環(huán)保法第六十條規(guī)定，情節(jié)較輕的責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整頓等措施，情節(jié)嚴(yán)重的報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。對(duì)于企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，被責(zé)令停止建設(shè)，拒不執(zhí)行的，或通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注等逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物的，對(duì)其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，尚不構(gòu)成犯罪的，除依法予以處罰外，將案件移送公安機(jī)關(guān)，情節(jié)較輕的處五日以上十日以下拘留，情節(jié)較重的處十日以上十五日以下拘留。環(huán)保部門(mén)還要不斷強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)格按照新環(huán)保法的規(guī)定，加大環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法力度，持續(xù)保持高壓態(tài)勢(shì)，重拳打擊和震懾各類(lèi)環(huán)境違法行為，堅(jiān)決做到不查清不放過(guò)、不曝光不放過(guò)、不處理不放過(guò)、不整改不放過(guò)，切實(shí)保障群眾環(huán)境權(quán)益。

2.3 加強(qiáng)環(huán)保和農(nóng)牧部門(mén)協(xié)作，合力治污

環(huán)保部門(mén)與農(nóng)牧部門(mén)要加強(qiáng)溝通協(xié)作，依法合力做好畜禽糞便治理。農(nóng)牧部門(mén)主要職責(zé)是大力推行標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖，搞好畜禽糞污減量化、設(shè)施化、無(wú)害化與資源化利用的指導(dǎo)和服務(wù)，并與環(huán)保部門(mén)搞好聯(lián)動(dòng)和通報(bào)。并要全力配合環(huán)保部門(mén)做好養(yǎng)殖污染源頭預(yù)防，全面落實(shí)新（改、擴(kuò)）建規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度。凡是新（改、擴(kuò)）建規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）全部實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)和糞污處理設(shè)施同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入使用制度，并需環(huán)保部門(mén)驗(yàn)收合格。對(duì)未按規(guī)定進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)、未配套建設(shè)糞便污水處理設(shè)施、以及設(shè)施經(jīng)環(huán)保部門(mén)驗(yàn)收不合格的規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）不得投入生產(chǎn)或者使用，不得享受政策扶持。

2.4 嚴(yán)格問(wèn)責(zé)追責(zé)制度

讓失責(zé)必問(wèn)，問(wèn)責(zé)必嚴(yán)成為新常態(tài)。嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2014]69號(hào))，推動(dòng)建立企業(yè)誠(chéng)信檔案和信用累積制度，排污企業(yè)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任，實(shí)行第三方環(huán)境服務(wù)的企業(yè)要按照有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)以及排污企業(yè)的委托要求，承擔(dān)約定的污染治理責(zé)任，并如實(shí)向社會(huì)公開(kāi)污染治理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行和污染排放情況。各級(jí)環(huán)保、農(nóng)牧主管部門(mén)以及其他有關(guān)部門(mén)未依照本條例規(guī)定履行職責(zé)的，應(yīng)按照《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》第三十六條規(guī)定，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員應(yīng)給予處分，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。嚴(yán)格執(zhí)行破壞生態(tài)環(huán)境的責(zé)任追究制度，以嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)倒逼主體責(zé)任落實(shí)。廣泛宣傳近幾年出現(xiàn)的一些畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染事件責(zé)任追究的典型案例，如：河南省鞏義市2名副市長(zhǎng)因13家畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)在水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)違法排放污水分別受到政紀(jì)處分和被責(zé)令做出深刻檢查，鞏義市農(nóng)委主要領(lǐng)導(dǎo)等6人因此受到黨紀(jì)政紀(jì)處分，旨在讓養(yǎng)殖生產(chǎn)者和環(huán)境執(zhí)法者從中汲取教訓(xùn)，引以為戒。

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1673-4645(2016)11-0058-03

2016-09-30

胡哲（1988-），遼寧丹東人，獸醫(yī)碩士，助理獸醫(yī)師，主要從事動(dòng)物疫病防治與畜產(chǎn)品安全監(jiān)管