環境污染第三方治理中政企關系的協調*

王 　琪　　　韓 　坤

?

環境污染第三方治理中政企關系的協調*

王 琪韓 坤

摘要：我國環境治理模式正經歷著從“誰污染，誰治理”向“誰污染，誰付費，專業化治理”的第三方治理轉變。推行環境污染第三方治理有利于促進治污專業化、提高治污效率、節約治污成本，其關鍵點在于理順政企關系，即理順排污企業、第三方企業與政府之間的相互關系，使其各司其職，共同遵守法律規范、市場規則、合同約定。現實中政企關系的相關方往往從自身利益出發進行行為選擇，致使相互間的關系發生扭曲，妨礙第三方治理的實施。為此，要構建企業社會責任機制，明確排污企業與治污企業的責任邊界；加強對地方政府履行環境保護職責的監管；制定信息公開法，建立基于網絡和數據庫的治污信息共享系統；尊重市場規律，完善第三方治理的市場機制。 中國經濟經過三十多年的高速發展，目前受到水安全的影響較大。研究表明，人均消耗水資源數量是影響中國水安全狀況的首要因素，它與另5項指標權重之和為0.81，說明這6項因素決定著中國目前水安全狀況。從未來評價年水安全程度的三個準則層看，經濟社會層面的評價結果相對較好，糧食保障層面次之，資源生態層面最差。評價結果表明我國水安全方面存在一定問題，必須引起足夠重視，采取調整政府定位、完善市場體系、實施管理創新等綜合措施進行治理。

關鍵詞：環境污染；第三方治理；政企關系 中國水安全；評價；對策

傳統環境治理模式遵循“誰污染，誰治理”的邏輯思路，強調在政府監管下由污染排放者自行處理污染物。然而實踐表明，傳統環境治理模式收效甚微，污染問題持續加重，引起社會各界的不滿和質疑。黨的十八屆三中全會明確提出，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理。2014年10月，國務院常務會議決定推行環境污染第三方治理，推動政府向社會購買環境監測服務，這表明環境污染第三方治理已獲得中央政府認可。①2015年1月，國務院辦公廳印發了《關于推行環境污染第三方治理的意見》，為實施環境污染第三方治理作出了指導。在此背景下，環境污染第三方治理受到越來越多的關注，無論在理論層面還是實踐層面，探索解決相關問題都有重要而深遠的意義，其中一個關鍵問題是理順政企關系。

一、環境污染第三方治理概述

1.環境污染第三方治理的內涵

環境污染第三方治理，是指污染排放者(主要是排污企業)通過與專業污染治理者(主要是專業污染治理企業)簽訂合同或協議，以付費購買服務的形式，將環境污染治理任務轉移給專業污染治理者的一種市場化污染治理模式。環境污染第三方治理的本質是一種新型治污理念和方式的綜合，體現了環境污染治理理論和實踐的進步。其運作機理是通過引入市場機制，將污染排放者的直接環境責任轉化為間接經濟責任，由具體承擔污染治理任務的第三方集中投入資金，建立污染治理經營實體，實行社會化有償服務和管理，實現污染治理的規模化、專業化、高效化。環境污染第三方治理標志著治污模式由“誰污染，誰治理”向“誰污染，誰付費，專業化治理”轉變，體現了對運用市場機制、引入社會資本治理污染的重視和對治污效率的追求。

2.環境污染第三方治理與傳統治理理論中第三方治理的區別

簡單來說，第三方治理就是在政府和市場之外由第三方參與污染治理。環境污染第三方治理與傳統治理理論中第三方治理的區別主要有：(1)第三方主體不同。環境污染第三方治理中的第三方主要是專業污染治理企業或公司，屬于市場力量的一部分，而傳統治理理論中的第三方是指公民組織，即政府和市場力量之外的社會力量。(2)對第三方的資質要求不同。環境污染第三方治理一般要求第三方治污企業具備專業的污染治理能力，包括先進的污染處理技術、裝備、運營管理方法等；傳統治理理論中第三方參與公共事務治理的門檻相對較低。(3)性質不同。環境污染第三方治理是一種基于市場規則的交易行為，主要表現為排污企業向第三方企業購買污染治理服務；傳統治理理論中的第三方治理是社會組織或公眾的一種非營利性志愿行為，即便存在交易，購買方也多是政府。政府為實現自己的目標而將提供公共服務的任務委托給非政府組織承擔，政府負責資金支持，非政府組織負責提供污染治理服務。②(4)對參與主體的約束力不同。環境污染第三方治理以合同或協議等規范形式為依托，合同或協議的簽訂、履行均以法律為準則，對參與主體的行為有明確、嚴格的約束；傳統治理理論中的第三方治理更多是一種社會組織或公眾的自主自愿行為，行為受到的約束相對較弱。

韓坤，男，中國海洋大學法政學院碩士生(青島266100)。

3.環境污染第三方治理的適用領域和發展現狀

環境污染第三方治理可以應用在區域環境治理、環境基礎設施運營管理、工業污染治理、環境監測等領域③，其中，工業污染治理尤其是大型工業企業、工業集中區等具有規模效應和集中優勢的領域更適合優先探索環境污染第三方治理。從目前的實踐來看，環境污染第三方治理應用最典型的是電廠脫硫、產業園區環境治理和工業廢水治理，運營模式包括委托治理服務和托管運營服務兩種，已基本形成了第三方治理的路徑(包括環境診斷，治理方案設計，談判與簽署協議，項目投資、建設和運營，費用支付，糾紛解決等)。不過，目前我國工業污染治理設施的社會化運營比例較低，只有5%左右。④原因之一是當前我國的環境政策工具——無論是管制型工具如環境影響評價制度、“三同時”制度、限期治理制度、污染集中控制制度，還是經濟激勵型工具如排污收費制度、排污權交易制度等，都側重于由排污企業自主治理污染。在這一前提下，排污企業需要全程負責污染治理設施的建設、運行和管理并對治理結果負直接責任，而污染治理企業的參與僅限于向排污企業提供設備、藥劑、設計方案、工程技術服務等。可見，我國真正的環境污染第三方治理尚處于初步探索階段，其發展面臨責任轉移困難、價格體系缺失、外部壓力和內生動力不足、融資困難、技術障礙等一系列亟待解決的問題。在我國，順利推進環境污染第三方治理仍有很長的路要走。

二、環境污染第三方治理中政府與企業的行為特征及相互關系

為了方便討論，下文以排污企業指代污染排放者，以專業污染治理企業(或稱第三方企業、治污企業)指代專業污染治理者。

1.環境污染第三方治理中政府與企業的行為特征

排污企業，即通常所說的以營利為目的從事生產經營并產生污染物的企業。按照理性經濟人假設理論，企業追求自身利益最大化，在外部約束力有限的情況下，企業為了逐利或謀求發展，很可能不惜以犧牲自然環境為代價，成為主要的環境污染和破壞者。同時，企業繳納的營利性稅款及各種環境稅費又是治理環境污染的主要資金來源，在一定程度上為環境污染治理提供了財力保障。在現實生活中，企業也會通過采用清潔技術、加裝污染處理設備、提高資源使用效率等措施減少污染物排放，成為環境污染治理的主要實施者之一。不過，營利是企業的天性，在環境責任意識薄弱的情況下，企業治理污染多是被迫而為之。

專業污染治理企業是以向排污企業提供污染治理服務而從中營利的一類企業。與一般的營利企業不同，專業污染治理企業除提供污染處理設備等有形產品外，還提供促使污染物減量排放的管理方案等無形的服務，后者并不直接增加社會財富積累，但會對自然環境產生正外部性作用，從而間接地起到增加社會公共福利的作用。由于治污企業的原始動機是營利而非保護環境，存在道德風險引發行為不軌的可能性，所以不能任其自由發展，在予以鼓勵、支持的同時還必須配以相應的監管、約束。

政府作為公共事務代理人，其有義務為公眾提供良好的社會福利，包括健康的、適宜生存的自然環境。環境是一種典型的公共物品，良好的環境使每個人受益，但環境產權界定和環保收費的困難會導致優良的環境在市場機制下供給不足，出現市場“失靈”問題。因此，環境公共產品提供不能僅靠市場，還需要政府介入協調各方關系。就環境污染第三方治理而言，市場對排污企業與第三方企業交易的調節可能存在各種各樣的“失靈”問題，因而需要政府監管。不過，中央政府和地方政府在環境治理中的態度和行為并非完全一致：中央政府代表國家整體利益，在環保領域會嚴格執行國家環境法律制度；而地方政府是國家利益在當地的代表和維護者，其除了考慮國家整體利益，還要考慮地方利益，當嚴格執行國家環境法律制度會損害地方利益時，其往往會背叛作為國家利益代表和維護者的身份而倒向追求地方利益。⑤因此，需要對中央政府和地方政府的環境行為區別看待，給予不同的信任度。

2.環境污染第三方治理中的政企關系

傳統污染治理模式中的政企關系是一種簡單的、政府與排污企業之間的二元互動關系。具體表現為：(1)管制與被管制關系。包括兩種類型：一類是直接管制，即政府以法律或政策的權威性做保障，強制性要求排污企業遵守環境治理法律制度如環境質量標準、排污許可證、功能區劃、環境容量配額、資源使用限制等制度。另一類是間接管制，即政府以市場機制為媒介，采用征收稅費、提供補貼等方式，改變企業經濟行為的成本和效益，促使企業實施有利于自然環境的行為。(2)合作關系。政府與排污企業在環境問題上并不是完全對立的，一些排污企業具有較高的環保意識和社會責任感，會自愿作出削減污染物排放的承諾，這為政企合作提供了可能性。排污企業自愿承諾的減排目標一般遠遠高于法定的減排標準，對環境改善的貢獻很大，因而政府愿意給予其一定的管制豁免待遇或其他支持。

環境污染治理模式向第三方治理轉變時，政企關系也隨之發生變化。環境污染第三方治理中的政企關系(如圖1所示)由三部分組成：排污企業與第三方企業的關系，排污企業與政府的關系，以及第三方企業與政府的關系。

圖1　環境污染第三方治理中的政企關系

排污企業與第三方企業的關系表現為：(1)委托—代理關系。排污企業是污染治理的責任主體，其通過與第三方企業簽訂合同或協議，將污染治理任務轉移給第三方企業，從而在兩者之間形成一種委托—代理關系，其中排污企業是委托方，第三方企業是被委托方，前者向后者支付費用，后者向前者提供污染治理服務。(2)雙向監督關系。排污企業與第三方企業相互監督，前者對后者是否按合同規定達標處理污染物進行監督，后者對前者是否依合同約定的數量、濃度、種類等排放污染物進行監督。(3)合作共贏關系。當合同良性運行時，排污企業與第三方企業能夠實現共贏。排污企業將治污任務移交給第三方企業后，可以把更多精力投入到生產經營環節，從而提高生產效率、增加收益。第三方企業通過提供污染治理技術、設施、管理方案或者直接處理污染物而營利，其治污效率高、成本低，產生規模化效應。(4)風險共擔關系。排污企業與第三方企業在合作共贏的同時也面臨共同的風險。一方面，第三方企業的利益在很大程度上依賴于排污企業的生產經營狀況。排污企業經營效益好，合同的履行才有保障，第三方企業才能持續獲益。如果排污企業經營不善甚至面臨生存困難，則第三方企業的利益勢必受損，甚至連投入的治污設施成本都無法收回。另一方面，第三方企業未能達標排污而被環保部門依法追責時，排污企業也會受到牽連。

在環境污染第三方治理中，傳統污染治理模式下排污企業與政府之間的管制與被管制、合作關系依然存在，不過這種關系被賦予了更多內容。政府負責為推行第三方治理搭建平臺，在政策、金融、資金等方面給予支持，吸引排污企業積極參與第三方治理。在實施環境污染第三方治理的過程中，政府與排污企業之間更多地呈現出一種直接的監督與被監督關系。政府不是治理合同的參與方，但其要制定第三方治理的實施規則和相關制度，并對排污企業履行合同的狀況進行監督；排污企業則要接受政府的監督管理，主動公開相關信息。此外，政府還扮演協調者角色，當排污企業與第三方企業發生糾紛時及時進行調解。

第三方企業與政府的關系表現為：(1)互利互惠關系。第三方企業的治污行為有助于政府環境目標的實現，其在營利的同時還向政府上繳稅款，這對政府來說可謂一舉兩得，因而政府對第三方治理持歡迎態度。政府會支持第三方企業的發展，為其提供政策、金融、財政等方面的優惠。(2)監督與被監督關系。在環境污染第三方治理模式下，政府要對第三方企業的履約情況如治污設施的建設、運行情況和最終治理結果進行監督，對其違約甚至違法行為進行處罰。政府還要掌握治污企業的技術能力、信用等信息，以防虛假招標等不良現象發生。

從上述分析可見，第三方治理模式下政府、排污企業和第三方企業之間是存在著利益交叉點的，其共同利益得以實現的前提是三者各司其職，共同遵守既定規則(法律規范、市場規則、合同約定等)。滿足了這一前提，不僅三方的利益有望滿足，自然環境也將以更高效率、更低成本的方式得以改善。

三、環境污染第三方治理中政企關系的扭曲

理想狀態下的政企關系是政府、排污企業和第三方企業各司其職，共同遵守既定規則，實現協同、合作治污。但現實中，受種種因素影響，第三方治理中的政企關系往往發生扭曲。

1.排污企業與第三方企業的關系扭曲

現實中排污企業與第三方企業的關系可能發生以下扭曲，妨礙環境污染第三方治理的有效實施。(1)合謀，即排污、治污雙方出于自身利益考慮而相互勾結，共同欺騙政府監管部門，以期少治或不治理污染并逃避懲罰。合謀往往表現為排污企業收買第三方企業為其提供虛假治污證明。從排污企業的角度看，收買第三方企業的費用遠低于履行合同的費用，能大幅節約成本；從第三方企業的角度看，提供虛假證明的成本遠低于其履行治污合同的成本。一旦成功躲避被政府監管部門查處的風險，排污企業與第三方企業將共同受益，受損的是自然環境。(2)互相推諉。推諉的主要原因在于責任不明確。排污企業認為法律責任應隨合同的簽訂而轉給第三方企業，排污不達標的責任理應由第三方企業承擔；第三方企業認為排污不達標的主要原因是排污方未按合同規定的數量、種類、濃度排污，因而法律責任還在排污企業。我國2014年修訂的《環境保護法》第6條規定，“企業事業單位和其他生產經營者應當防止、減少環境污染和生態破壞，對所造成的損害依法承擔責任”，該規定明確了排污企業是環境治理的責任主體。也就是說，在現有法律框架下，防治污染的主體責任確定依“誰生產，誰負責”。但是，在引入第三方治理模式后如何追究排污企業與第三方企業的相關責任，目前還沒有法律規定。(3)“主仆”認識。實踐中第三方企業需要從排污企業那里爭取訂單，因而雙方地位并不平等，有些排污企業甚至認為第三方企業從屬于自己，其有權讓第三方企業按自己需要的方式運作。這種認識嚴重影響了第三方企業的自主性，使第三方企業不能成為真正的市場主體，最終影響第三方治理的功能發揮。

2．排污企業與政府的關系扭曲

公共選擇理論假定每個人都是追求自身利益最大化的理性“經濟人”，政府機構也是由一個個“經濟人”組成的，無論是作為個體的人還是作為組織，其都有自己的利益，都需要與他人或其他組織發生聯系、產生利益關系。⑥當政府與排污企業都需要實現自己的利益時，可能會出現以下情形：(1)政府與排污企業合謀。受GDP導向的績效考核體系影響，地方政府往往更注重經濟增長而忽視環境保護，有時會為了經濟發展而有意放松對企業的環境監管，甚至縱容企業違法排污。在政府的“寬容”下，排污企業的守法成本明顯高于違法成本，它們寧愿繳納少量罰款，也不愿投巨資進行污染治理。這樣，政府與排污企業之間便達成了默契——政府放松對企業的環境管制，企業只為GDP增長做貢獻。(2)政府設租、企業尋租。政府手中掌握著公權力。實踐中一些地方政府環保部門主動設立“租金”，強迫或誘使排污企業向其繳納“租金”，并保證企業的違法排污行為免于被查處。更常見的是，企業為了自身發展而主動尋求向政府繳納“租金”，“虜獲”政府。設租、尋租都會消減排污企業有效保護環境的積極性，不利于第三方治理模式的推行，其更深層次的影響是對自然環境造成嚴重損害。

3.第三方企業與政府的關系扭曲

第三方企業與政府之間也會出現類似于排污企業與政府之間的尋租、設租現象。實行第三方治理后，污染治理任務以合同約定的方式轉移給第三方企業，第三方企業需對治污結果承擔相應的責任。而第三方企業也是追求自身利益最大化的“經濟人”，其行為選擇建立在成本—收益分析之上，如果存在尋租的可能性且“租金”低于治污成本，其就愿意通過收買政府部門而少治污、不治污，從而節約成本并逃避行政處罰。對政府而言，如果不能排除其有向排污企業主動設租的動機，就沒有理由不相信其也有向第三方企業設租的動機，即其會誘使第三方企業繳納“租金”，以換取免于被監管、追責。

4.排污企業、第三方企業與政府的關系扭曲

環境污染第三方治理中政企關系扭曲的更嚴重情形是，政府、排污企業和第三方企業三者非正常聯合，形成一種利益同盟關系，共同犧牲自然環境。

第三方治理中政企關系發生扭曲的內在原因是利益關系扭曲，具體原因包括企業社會責任缺失，排污企業與第三方企業的責任劃分不明確，地方政府受GDP導向的績效考核體系影響而不有效履行環保職責，社會主體之間信息不對稱，市場機制不完善等。政企關系扭曲的直接后果是使第三方治理流于形式，最終后果是導致環境問題非但不能解決，反而變得更糟。

四、協調環境污染第三方治理中政企關系的對策

為了充分發揮環境污染第三方治理模式的功能，必須采取切實可行的措施，實現政府、排污企業和第三方企業相互關系的理想狀態。

1.構建企業社會責任機制

古典經濟學理論認為企業的唯一責任是追求利潤最大化，承擔道德責任有違企業的本質。隨著社會的發展，企業規模不斷擴張，企業在社會中的重要性日益彰顯，企業責任的內涵也在發生變化。現代企業除對股東等負有經濟責任外，還需承擔社會責任如法律責任、倫理責任、慈善責任等。企業環境責任是企業社會責任的一部分，這部分責任意識缺失是導致企業漠視環境利益、隨意排放污染物以及在污染治理中產生“合謀”“尋租”動機的重要原因。構建企業環境責任體系，需要政府、企業和社會力量共同努力，最終需要企業采取切實行動。

政府要制定并執行督促企業承擔環境責任的可操作性措施，規范企業與環境有關的經營行為，激勵企業主動承擔環境責任。⑦(1)政府要及時制定和完善貫徹執行環境法律的具體措施，出臺與環境法律規定相配套的規章、標準、實施細則等，增強法律的可操作性，強化對企業環境違法行為的責任追究，加大懲罰力度。(2)政府可以利用激勵和約束機制來促使企業承擔環境責任，如通過對主動節能減排的企業進行補貼、設立生態稅等方式，激勵企業不斷改進工藝和技術，降低環境成本。(3)政府可以推動行業協會等主體建立切實可行的企業社會責任評價體系，對企業在經濟、社會、環境等方面的表現進行綜合評價并向社會公布，增加企業不履行環境責任的外在壓力。

社會各界尤其是公眾和社會組織要加強對環境保護的參與和監督。一方面，公眾和社會組織可以通過宣傳、倡導綠色消費的方式，動員全社會參與到推動企業履行環境責任的行動中來，為企業履行環境責任營造社會氛圍。另一方面，公眾和社會組織可以對企業履行環境責任的情況進行監督，揭發、舉報企業的環境違法行為。

企業要更新價值理念，增強環境責任意識，走節能減排、發展循環經濟之路，通過技術更新等措施降低能源和原材料消耗，實現資源綜合利用。企業要重塑企業文化，使企業環境責任與企業文化融為一體，通過文化的柔性影響將環境責任滲透到每個員工的價值觀念中去，提高員工的環境道德素質。需要指出的是，企業一般不會主動履行環境責任，政府必須加以推動和引導。

2.明確排污企業與治污企業的責任邊界

排污企業與治污企業的責任不清是導致雙方互相推諉、產生糾紛的主要原因，因此，我國應及時出臺相關法律法規，明確環境污染第三方治理的合法性，對相關方的責任邊界、處罰措施等作出規定。對排污企業而言，通過付費購買服務而將直接治污責任轉化為間接經濟責任是其參與第三方治理的動力源泉，但第三方治理的引入并不意味著治污責任的轉移，排污企業仍需承擔污染治理責任。在治污企業嚴格履行合同的前提下，如果由于污染物的產生量超標或排污企業違反合同條款而導致污染物最終排放不達標，則相關法律責任仍由排污企業承擔。治污企業要按照有關法律法規和標準以及排污企業的委托要求，承擔約定的污染治理責任。在排污企業嚴格遵守合同，其向治污企業轉移的污染物數量、濃度、種類等均與合同約定一致的前提下，如果污染物不能達標排放，則追究治污企業的相關責任。

3.加強對地方政府履行環保職責的監管

如前文所述，中央政府代表國家整體利益，在環境領域會嚴格執行國家環境法律制度，而地方政府往往會優先考慮地方利益。鑒于此，中央政府必須進一步強調環境保護在地方政府績效考核中的地位，對完不成環境保護目標、不嚴格執行國家環境法律制度甚至違法違規的地方政府進行懲罰，遏制地方政府與企業的“合謀”動機，切斷地方政府與企業的“尋租”途徑，使地方政府發揮好環境保護的監管者、協調者、推動者的作用。(1)政府要發揮好監管者作用。污染治理設施“建而不用”、污染治理“做而不實”的根源在于外部壓力不足，在違法成本遠低于治理成本的情況下，排污企業和第三方企業自然缺乏治污動機。因此，政府必須嚴格執法，加強對第三方治理中合同簽訂、履行情況的監督，對排污企業和治污企業弄虛作假、違法違規的行為加大處罰力度，提高其違法成本。政府應推動建立政府、投資者、公眾等共同參與的監督機制，對污染治理市場主體的準入、運營、退出的全過程進行全面監督，必要時還可以設立專門針對第三方治理中相關主體的監管機構，以保證監管效果。(2)政府要發揮好協調者作用。在實施環境污染第三方治理的過程中，排污企業與第三方企業難免會發生矛盾和糾紛，對此，政府部門要積極介入協調，建立糾紛解決機制，為雙方談判提供平臺，及時化解矛盾。(3)政府要發揮好推動者作用。環境污染第三方治理是一種市場化治污模式，但單靠市場的力量難以實現預期效果，在實施初期還需要政府大力推動和支持。首先，政府要加強頂層設計。要研究制定第三方治理管理辦法，為實施第三方治理創造制度環境。其次，政府要加強政策引導和支持。要加大環保投入，支持和引導有能力的環境服務公司參與第三方治理項目，對符合條件的第三方治理項目給予補貼、獎勵或稅收優惠。最后，政府要積極探索市場化投資運營機制，為社會資本進入污染治理市場創造機會。如設置專項基金，優先為參與第三方治理的排污企業和治污企業提供貸款；采取無息或低息貸款的方式，解決第三方治理的資金來源問題；鼓勵銀行等金融機構創新產品和服務，對第三方治理項目在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予支持。

4.實行信息公開，打破信息不對稱

信息不對稱是導致政府監管無效、排污企業與第三方企業互相欺瞞的原因之一，因此，必須實行信息公開，打破污染治理市場主體之間信息不對稱的局面，確保各方擁有一致或比較一致的信息。(1)制定信息公開法，在法律層面構建信息公開制度。目前，我國還沒有一部專門的信息公開法，各種關于環境信息公開的法律規范大都零散地分布在眾多法律文件中，就連政府信息公開也僅僅停留在國務院發布的《政府信息公開條例》中。為了確保信息公開落到實處，有必要制定完善的信息公開法，明確規定相關主體的權責義務。(2)政府要推動建立基于網絡和數據庫的信息共享系統。政府在執法過程中，要嚴格要求各主體依法公開有關第三方治理項目的環境信息，對不公開環境信息或公開不達要求者加大處罰力度。政府不僅要將環境政策及其掌握、收集的環境狀況信息等主動公開，還要促使排污企業公開排污信息、第三方企業公開治污信息。(3)社會公眾要積極進行監督，增強政府、排污企業和第三方企業進行信息公開的外部壓力。

5.完善市場機制，發揮市場的調節作用

環境污染第三方治理的內在機理是運用市場機制治理污染，因此，必須發揮市場在治污資源配置中的決定性作用。(1)要尊重市場規律。要堅持環境污染第三方治理的市場化運作，使第三方治理的價格體系、信用體系、資質評定標準等在良好的市場環境下得以確定，而不能由政府或其他任何一方決定。通過公平的競爭機制，實現第三方企業的優勝劣汰和技術更新，也使排污企業能夠獲得更多自由選擇的機會。(2)要發揮行業組織的作用。行業組織要加強對第三方治理的跟蹤研究，及時總結先進經驗和成熟做法并加以推廣，為行業內的企業提供技術咨詢和服務；要建立健全行業自律機制，規范、協調企業的行為，提高行業整體素質。(3)要完善市場監管體系。要建立政府、投資者、公眾等共同參與的監督機制，對第三方治理項目的全過程進行監督，約束相關主體的市場行為。政府要在尊重市場的決定性作用的前提下，履行好市場監管和風險調控職能，解決排污企業與第三方企業的交易“失靈”問題，彌補市場機制的缺陷。

注釋

①參見《國務院常務會議：推進環境污染第三方治理》，《中國環境報》2014年10月27日。②參見[美]萊斯特·薩拉蒙：《公共服務中的伙伴》，田凱譯，商務印書館，2008年，第47—51頁。③參見常杪、楊亮、王世汶：《環境污染第三方治理的應用與面臨的挑戰》，《環境保護》2014年第20期。④參見駱建華：《環境污染第三方治理的發展及完善建議》，《環境保護》2014年第20期。⑤⑦參見肖建華、趙運林、傅曉華：《走向多中心合作的生態環境治理研究》，湖南人民出版社，2010年，第242、251頁。⑥參見閆焱、彭玫：《布坎南公共選擇理論與我國政府決策行為》，《社會科學論壇》(學術研究卷)2007年第2期。

責任編輯：鄧林2015年6月

【生態文明建設】

中國水安全評價及對策研究*

郭 相 春

一、引言

水安全一詞最早出現在2000年斯德哥爾摩舉行的水論壇會上，是水科學領域一個重要的研究熱點。2001年，在我國水法修訂草案中，提出水資源是指空中水、地表水能、水運、水產、海水等涉水資源，而水安全是指水資源潔凈度、供應能力、保護措施以及旱澇災害防范的安全。目前學界多數學者認為水安全的概念分為三個層面：一是水質安全，水首先要潔凈，這是水安全的根本；二是水量安全，水量既要能夠滿足生產和生活需要，還要滿足生態需要和儲存備用之需；三是水體安全，包括免受污染或者污染不能達到一定程度、不生水患或把洪澇災害控制在一定程度之下、避免干旱或者缺水在可忍受范圍之內。而從經濟學視角來看，水安全實質上是水資源的正面效用最大化和負面效用最小化的程度。

2002年中國工程院針對我國水多、水少、水臟和水渾等問題，組織完成了《中國可持續發展水資源戰略研究》，這是指導我國水資源管理和實踐的重要綱領性文獻。學者閔慶文等基于經濟全球化背景，探討了國際水資源形勢對我國水安全的影響，提出了新形勢下的中國水安全問題應對措施；洪陽等人認為水資源安全問題主要是指伴隨著人類的生產生活和經濟發展而發生的、與水相關的安全問題；夏軍等學者提出，水資源安全評價必須考慮水資源承載力的影響；賈紹鳳等采用水資源相關指數和影響因素，構建指標體系，評價水資源安全問題；朱爾明等專家基于對中國面臨的水資源問題的分析，提出了針對性的治水舉措；王浩院士結合實證研究，倡導要樹立水資源戰略和安全新理念；青年學者韓宇平等基于層次分析和模糊評價模型，對區域水資源安全的現狀年和預測年狀況進行了評價；學者成建國從不同角度更全面地提出了水安全評價的指標體系，并以北京市為例進行了分析和評價。總之，國內對水安全問題的研究，開始時間較晚，深入系統性的研究不足，出臺的綱領性文獻多，真正應用于實踐、有效指導和解決現實問題的成果偏少，遠遠不能適應水安全日趨嚴重的現實需求。

*基金項目：國家自然科學基金項目“虛擬水轉化運移驅動機制與調控研究”(51279063)。

二、水安全影響中國經濟社會發展

在歷史上，水安全問題曾一度決定著人類的生存繁衍，決定著特定國家和區域的貧富程度。進入現代社會后，隨著科技水平的提高，人們對水資源的開發利用越來越多，看似無償的、用之不竭的公共產品——水資源給社會帶來豐厚的回報。但是由于過度開發和嚴重污染，人水矛盾日益凸顯。因水少、水臟、水泛濫等問題而引發的水環境災害頻發，水環境的破壞由點到面、由局部到整體、由表面到深層的演化進程加快，部分國家和地區的水生態污染已經朝著不可逆的方向發展，一些區域水生態平衡的損害程度已經達到觸目驚心的地步，涌現出大批“淡水難民”“臟水難民”“洪水難民”。

在我國，特殊的國情和水情加劇了水安全問題的嚴峻性，主要表現在：一是人口眾多。2010年我國第6次人口普查結果表明總人口13.397億，預計到2030年峰值年將超過15億；二是人均水資源占有量低，不足世界平均水平的四分之一。中國是在用占世界7%的水養活占世界18%的人口；三是水資源時空分布差異極大，水災害嚴重。受季風氣候和地形地貌等影響，我國水資源分布時間上夏秋多、冬春少，空間上南方多、北方少，而且差異巨大，這一情況導致全國各地旱澇不均，南方夏季洪災頻繁，北方大部分時間旱情嚴重。因此我國淡水資源所能夠承載的人口數量在所有自然資源中是最少的，水資源匱乏已經成為制約我國經濟可持續發展的一大瓶頸，經濟發展受到水安全的制約和影響達到峰值。

根據美國蘭德公司預測，中國因缺水問題對經濟增長率的負影響高達1.0%—2.0%，高于能源價格上漲和外商投資下降的影響之和。2009年我國萬元GDP平均消耗水資源總量為253m3，萬元工業增加值耗水量為103m3，其中，前者在不同產業和不同地區差異較大，第一產業萬元GDP平均耗水量1540m3，第二產業為126m3，第三產業為13m3，東部地區萬元GDP平均耗水130m3，中部地區274m3，西部地區達到378m3。①為此2010年中央1號文件《關于加快水利改革發展的決定》把萬元GDP用水量明顯降低作為主要目標之一，確立了用水效率控制紅線，取得了明顯效果。根據《2011年中國水資源公報》，2011年中國萬元GDP耗水量為129m3，萬元工業增加值耗水量為78m3②，扣除價格上漲因素，分別比2009年減少接近一半。

然而，隨著我國經濟的持續高速發展，對水資源量的需求日益增加，對水質的要求也越來越高，加之人口基數過大，人口凈增量巨大，這種現實需求與一定的水資源量和逐漸下降的水質之間，形成一對尖銳的矛盾，使水安全面臨巨大壓力，主要表現為：(1)國家的經濟發展和現代化進程有其規律性，其中重工業等基礎工業發展不可逾越，它們對水安全的壓力不可避免；(2)現實工作中粗放式、高消耗、輕環境的發展理念和經濟結構的慣性較大，對其優化調整需要幾年甚至十幾年時間；(3)現行的水資源管理體制機制保留有計劃經濟體制的種種痕跡，對其弊端的徹底改革進程比較緩慢；(4)水生態系統被破壞程度超過其自身修復能力的水系、水體或特定水環境，其自然修復功能失效，還會殃及相關水生態系統。從2009年中國環境數據資料披露的情況來看，我國水環境質量比較嚴峻，其中在201個城市4929個地下水監測點位中，水質較差和極差的比例高達57.3%；全國近岸海域水質較差，其中在9個重要海灣中，有3個水質差、4個水質極差，而且經濟越發達、人口越密集的地區，其水質越差；按照《環境質量標準》(GB3095-2012)，325個地級及以上城市水質達標比例僅為23.9%，酸雨區面積約占國土面積的12.2%。③此外，農村水污染的累積效應日益凸顯，已經危及人畜飲水安全。

當今中國的水安全隱患不僅僅是人們常說的干旱缺水、水污染和洪水災害問題，而是已經嚴重到了水生態系統危機問題。由于水循環系統是開放的、流動的，受損的水質水量隨著循環擴散、蔓延，其影響是長期的、隱性的，而且在超過水體自身修復限度后，這一影響具有不可逆性，因此它對水生態系統的影響是潛在的、致命的。近年來，水生態系統危機時有表現，在個別地方，出現河道干涸、湖泊變小、溝渠斷流、水質富養化，水生態系統整體上處于退化狀態，部分水系和水體的水生態系統已經接近不可逆的發展境地，使水安全問題面臨嚴峻挑戰。

三、中國水安全的評價及結果

1.指標體系構建

水安全評價涉及問題多而廣，指標之間關聯度高。既有自然因素，又有經濟因素，還有政治因素，既有總體的、靜態的，也有人均的、動態的，而且相互影響和聯動。由于政治因素具有人為性、非規律性和難以計量等特點，一般不宜納入指標體系。根據目前學界研究進展情況，本文根據我國“十三五”規劃的思路和方向，選取水安全問題評價指標，采用層次分析法，把影響我國水資源可持續利用的因素分成三層：第一層為水安全程度，即目標層；第二層為經濟社會、糧食保障和資源生態三個準則層；第三層為具體的指標層。其中，經濟社會層面的指標層包括人均水資源占有數量f1(m3/人)、人均水資源消耗數量f2(m3/人)、農業耗水比重f3(%)、工業耗水比率f4(%)和水資源依賴指數f5(%)五項指標；糧食保障層面的指標層包括農業水量滿足指數f6(%)、農業水量生產效率f7(kg/m3)、主糧安全系數f8(%)、主糧自給率f9(%)四項指標；資源生態層面的指標層包括水資源開發利用率f10(%)、地下水位下降幅度f11(m/年)、水資源壓力指數f12(%)、水資源密度f13(m3/km2)四項指標。

2.評價方法及過程

本文運用層次分析法，根據2003—2010年中國統計年鑒和中國水資源年報等數據，采用前述建立的水安全評價的3個層次13項指標體系，對每一層的指標兩兩進行對比分析，然后采用1—9標度法分別構造比較判別矩陣，計算其最大特征根，接著經一致性檢驗成立后，進行特征方程求解，從而得到特征向量組合，再經歸一化處理，最后得到各項評價指標的權重分配集：A={0.16，0.26，0.04，0.04，0.11，0.02，0.03，0.12，0.09，0.03，0.01，0.07，0.01}。各項權重之和為0.99，因計算中小數點后第3位采取四舍五入法，誤差在允許范圍內。

各指標排序結果為：f2>f1>f8>f5>f9>f12>f3=f4>f7=f10>f6>f11=f13，其中：f2=0.26，影響權重超過四分之一，遠高于其他指標；f2+f1+f8+f5+f9+f12=0.81，表明該6項指標起著決定性作用。

本文選取中國2003—2010年為現狀評價年，2020、2025年為未來評價年(即預測年)，首先計算出各個現狀評價年和未來評價年的評價指標數值，然后選取國內外比較認可的評價指標各等級對應的標準值，將中國水安全的程度分為4級：安全、比較安全、基本安全、不安全，從而確定各項指標的四種安全程度的標準值，最后根據上述給出的標準對應值，構造隸屬度函數，將各評價年度的指標數值代入函數，確定模糊矩陣。最終計算出我國2003—2010年及未來評價年的水安全的四級不同的隸屬度(1級為安全[1.00,0.86]，2級為比較安全[0.85,0.76]，3級為基本安全[0.75,0.51]，4級為不安全[0.50,0])。其中，1級安全是指水量充足、水質潔凈、水體不受污染；2級比較安全是指水量基本夠用、水質整體達標、水體污染不超過限度；3級基本安全是指水量不太充足、水質達標率較低、水體污染超過限度；4級不安全是指水量缺口大、水質不達標、水體污染嚴重。

3.評價結果

從表1的總體評價結果來看，一是絕大多數處于“基本安全”等級，還有部分“不安全”等級，“比較安全”等級較少，“安全”等級為零，說明我國水安全形勢比較嚴峻，整體上處于“水量不太充足、水質達標率較低、水體污染超過限度”狀況，目前的水安全狀況不足以高效支撐中國經濟社會的持續健康協調發展。二是2008年出現較低程度數據，同時也是安全程度的拐點，之前一直呈下降趨勢，之后逐年回升，但進展緩慢。原因在于2008年我國南方出現大面積雪災，這種極端天氣對水安全程度影響較大。同時2008年前由于過于追求GDP總量和經濟增速，導致水資源的經濟、社會和生態安全程度逐年下降。2008年后國家對環境生態安全重視度提高，環境友好型社會建設得以推進，使水安全情況向著好的方向轉變。但是由于之前的水安全問題積累時間長、欠賬總量多、發展慣性大等，導致改善工作推進艱難。

從各評價年看，中國水安全的綜合評價除2008年的“不安全”外，均為“基本安全”等級，說明我國水資源總量不太充足而且各區域實際供應量缺口較大。同時，各評價年的綜合評價得分除了2008年以外整體比較穩定，說明我國水安全狀況總體比較穩定。原因在于我國區域跨度大，使得局部地區大的振蕩能夠在全國大形勢中得以消解，表現為整體上的平穩性。比如2007年的南方多省洪澇而甘肅、四川大旱狀況，集合成全國的總數據，實際上起到了相互抵消的效果，最后表現為全國整體上不澇不旱的假象。

從未來評價年的三個準則層看，經濟社會層面的評價結果相對較好，糧食保障層面次之，資源生態層面最差。這種情況表明，我國整體上的水安全狀態是表面的、顯性的，其內部的、隱性的狀態是不協調的。造成這一狀況的原因是多方面的，其中最主要的因素是水資源的市場化程度低，水資源管理缺位嚴重，造成水資源開發利用不合理，浪費嚴重，污染高發，最終影響水安全保障能力。我國水安全的綜合評價不僅從整體上和表面上看一般，而且還隱含有比較嚴重的資源生態安全不協調隱患，表明我國水安全方面存在不少問題，必須引起足夠重視。

表1　中國現狀評價年和未來評價年水安全程度評價情況

四、提高中國水安全的對策建議

從上文的水安全評價數據可知，自2009年后我國水安全狀況一直朝著好的方向發展，但是進程較慢，而且隱含有內部不協調問題。建議從調整政府角色入手，以健全水資源市場體系為基礎，推行技術優化和管理創新，提高水資源管理的科學化水平，加快我國水安全情況持續好轉進程，消除資源生態安全隱患，不斷提高水資源對中國經濟社會發展的保障作用。

1．科學定位政府角色

市場經濟條件下的水資源管理，必須科學調整政府與市場的關系。為此，政府必須完成諸多重大轉變：從直接行政調配水資源轉向利用經濟杠桿和市場機制實現調控；從直接投資辦水利轉向組織、引導社會資本辦水利；從直接創辦污水處理廠轉向宏觀指導和執法監督來保障水安全；從包辦全部水資源產品轉向主要提供公共水產品和公共水服務；從直接行政干預轉向著眼宏觀調控，做好裁判和服務。政府的角色應當定位為：推進政企分開，規范水行政審批事項，提高經濟手段和法律手段對優化配置水資源的影響和作用；強化水利規劃的權威性，保持規劃的前瞻性、穩定性和可行性；建立以國有經濟為主體的多渠道、多層次水利投資機制，形成科學規范、因地制宜的彈性水價機制；強化對涉水事務的引導、管理和服務，使水情信息發布朝著制度化方向邁進，推進水利政務公開，主動接受公眾監督；建立日常性的預警機制，增強處置涉水危機事項和突發事件的能力；建立水行政決策咨詢機制、論證聽證機制和責任追究機制，提高水行政決策的科學化水平。

2．提高公眾參與程度

水資源管理過程的公眾參與程度，主要是指政府在行使涉水管理職能時，與涉水利益相關的社會組織、法人和公民在決策參與、利益訴求、過程監督等方面行使知情權、建議權等的程度。在新的經濟發展階段，迫切要求重新審視在水資源開發利用過程中國家與社會、政府與公民的關系，在涉及水管理的全過程實施民主管理，鼓勵公眾參與。為此，應當統籌規劃，建立涉水利益相關方在政策制定和實施過程中的參與、監督及表達機制：建立強制性的水情公告制度，加強水資源信息系統建設，定期在公共媒體上或者及時在網絡新媒體上公布水資源消耗量、水質監測情況、水旱水澇災情、分類排污量、地下采水量以及水土流失詳情等；建立和完善涉水重大事項社會聽證制度，提高水資源全過程管理的公眾參與度，完善公共決策機制；高度重視和充分發揮學術界在水管理中的理論支撐作用，增加理論專家和一線技術骨干在決策形成過程中的話語權；指導和鼓勵有關涉水的組織、協會積極發展，使其成為政府與公眾之間無縫對接、尋求共識的平臺渠道，提高涉水事項決策的公眾參與度，以期通過多方訴求的博弈、反饋和校正，增強涉水政策制定的規范化水平。

3．完善水資源市場體系

由于水權模糊和水價機制僵化，導致我國水資源配置市場化程度很低。完善水資源市場體系的當務之急是明晰水權，構建科學合理的分類水價、階梯水價機制，通過水資源管理的產權化、資本化和產業化，健全市場體系，實現水資源的最優配置。產權管理是水資源管理的核心，只有水資源產權明晰了，才能保障水資源成為獨立的市場因子，進行有序流動。產權明晰的關鍵在于明確水資源所有權的具體客體，使其人格化，為水資源的開發利用、保護治理、權利流轉創造條件。比如：大的江河湖海歸國家所有，小的溝河庫泊歸集體所有，再小的池塘渠堰可歸法人或者個人所有。水資源資本化也即水權資本化，通過水權有償轉移獲取經濟報酬，從而可以激活水資源的商品屬性，提高水資源配置的經濟效率和利用效用。水資源產業化需要完善的水資源市場體系支撐。水資源產業化可以在實現產權化、資本化之后，引入市場化機制和企業化運作方式而形成。

4．推進水務管理一體化

首先，從機構和職能上理順管理體制，組建各級水務局，統籌水資源保護、調配、供排及防汛抗旱等涉水事宜。目前北京、上海、海南以及深圳、武漢、西安相繼組建水務局，全國縣級以上水務局已有近2000個。但是尚未推及全國，國家和地方應制定政策予以推動。其次，水質、水量統一管理。目前我國沿用的計劃經濟體制下的水質、水量分部門管理，增加了管理成本和管理難度，降低了管理效率，應該整合為一個部門統一管理。最后，對水資源實行分級管理。目前實行的流域和區域相結合的水資源管理體制，權責不明，缺位、錯位等問題突出。建議建立責權分明、統一高效的分級管理體制和跨部門協調機制，中央水行政主管部門負責宏觀調控，省級政府對轄區內的水資源、水環境管理負全責，流域機構代表國家對流域內水資源進行監管，并負責協調流域內不同省區之間的水資源管理事宜。

5．推廣“綠色化”節水理念與新型節水技術

“綠色化”是2015年3月中共中央政治局在原有“四化”基礎上提出的“第五化”，它不僅是一種生產方式，也是一種生活方式，更是一種價值取向。在中國水安全方面，我們必須積極推廣“綠色化”節水理念。在輿論宣傳上，要從根本上扭轉人們普遍存在的“水取之不盡，用之不竭”的傳統思維，加深人們對淡水資源緊張形勢的認識，樹立惜水愛水的危機感和節水從自己做起的自覺性。在經濟杠桿上，全面推行居民生活用水階梯水價，加大高耗水行業高收費力度，積極培育綠色產業。另外要大力推廣新型節水技術，包括新型農業節水灌溉技術、工業節水措施及高新節水技術。在農業節水方面，我國具有巨大的節水空間，目前農村普遍存在粗放式的溝渠灌溉和打井灌溉，很少使用比較成熟的噴灌節水技術，主要原因是既缺資金投入又缺技術維護。國家應當加大投入，重點支持新型農業灌溉技術的改進和推廣。

6．科學發展農產品貿易

首先，積極推進國內農產品貿易。由于我國幅員遼闊，地區間差異較大，因此基于比較優勢理論的農產品貿易市場巨大。政府應該充分利用這一優勢，出臺指導性政策和扶持性措施，鼓勵富水地區向干旱地區出售高耗水農產品，干旱地區據此可以減少當地水資源消耗，降低水安全壓力。其次，適當利用國際農產品貿易。科學把握國際貿易的特點和規律，適當進口高耗水農產品，等于進口了水資源，可以緩解國內水資源緊張的壓力，提高水安全程度。最后，科學推進虛擬水貿易。虛擬水貿易概念的提出為解決水資源安全問題提供了新的視角，建立科學的虛擬水補償機制、積極推進虛擬水貿易，對提高我國水安全程度具有重要作用。

責任編輯：藍海

【生態文明建設】

作者簡介：王琪，女，中國海洋大學法政學院副院長，教授，博士生導師，中國海洋發展研究中心研究員(青島266100)。 郭相春，男，北京工業大學經濟與管理學院博士生，華北水利水電大學高級經濟師(鄭州450045)。

收稿日期：*基金項目：國家社會科學基金項目“我國海洋環境管理運行機制構建研究”(12BZZ052)。 2015-04-13

中圖分類號：C939 F205

文獻標識碼：A A

文章編號：1003-0751(2015)06-0072-06 1003-0751(2015)06-0078-05

注釋

①佟金萍、馬劍鋒、劉高峰：《基于完全分解模型的中國萬元GDP用水量變動及因素分析》，《資源科學》2011年第10期。②陳萌山：《把加快發展節水農業作為建設現代農業的重大戰略舉措》，《農業經濟問題》2011年第2期。③伍新木：《水生態系統危機是最嚴重的水危機》，《中國水利》2009年第19期。