稅務稽查工作標準化模式的設計及評價

王樂

【摘 要】 通過對XA市地稅稽查局稽查工作的實地調研，提出從優化標準化流程、搭建標準信息化軟件平臺、建立標準化評價體系三方面合理完善稅務稽查工作標準化的模式并利用標準評價指標分析其實際效果，得出結論和進一步的改進建議。

【關鍵詞】 稅務稽查; 工作標準化; 工作流程; 信息化

中圖分類號：F812.42 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1004-5937（2016）03-0062-05

隨著社會經濟的不斷發展和人類文明的進步，行政管理的高效化、信息化已經成為了不可逆轉的現實。管理方式的科學化、管理工具的創新在這個大潮流中更顯重要。科學高效的管理實質上就是將管理標準和技術標準都落到實處。實際工作中要想在一項工作中完整表現各種標準要求，就不能簡單地依靠個人經驗，而是需要通過科學的歸納和整理，把完成工作任務的各項標準要求組成一個整體，再對這個整體根據管理標準要求進行分解、排序，通過工作者的科學加工對處理過程進行總結，形成工作標準。

一、相關理論研究綜述

（一）稅務稽查工作相關研究

世界各國都非常重視稅務稽查工作，不惜投入大量的人力、財力、物力來保障稅務稽查工作的質量和效率。如美國按不同專業特點編寫了90多個行業的培訓手冊，每一個工作環節中可能出現的風險，都被編寫成規范，提供給稽查人員進行查詢參考。工作中有了依據和標準，從而使稽查人員執法手段更加公平公正，很大程度上控制了稅務稽查的風險，并且參考手冊的標準作為培訓和考核依據，形成有標準可依的監督管理制度。再如，在不斷加強信息化水平來提高工作效率方面，意大利的稅收信息管理系統是一個很好的稽查工作信息化平臺，該系統每一個子系統都以稅務登記代碼體系為結合點，可以完成納稅人與稅務機關、稅務其他部門的信息溝通和共享。

國內學者謝佳赤（2010）指出：“稅務稽查與征管之間業務銜接不暢、缺乏溝通和協調，具體到稽查工作的四個環節也是存在選案準確率低、檢查環節效率低、審理環節主觀性影響準確率、執行工作實際操作困難等問題。”駱小云（2008）在《關于我國稅務稽查執法流程的研究》一文中指出：“我國稅務稽查工作執法流程各個環節的監督制約問題漏洞很大，并且稽查規范性文件也‘年久失修，應建立科學的稅務稽查內部機構及其崗責體系。”東北財經大學的申偉（2005）則在《論稅務稽查內部控制》中，從內部控制框架五個要素入手，分析我國稅務稽查存在的問題，大膽地提出完善稅務稽查內部控制機制的構想。

綜上所述，國內外關于稅務稽查工作的研究和經驗，非常值得思考和借鑒。但是，目前國內研究主要集中于發現稽查工作的問題，在執法風險和執法流程規范層面提出解決途徑，相對在約束稽查人員實際操作規范、將專家經驗和法律條文規定放在稽查各個環節中、對稽查人員進行指導和監督，使檢查人員更規范、更標準地執行任務，形成系統性、規范性的稽查工作模式方面還比較缺乏。

（二）工作標準化理論及發展歷程

J·蓋拉德（1937）把標準定義為：“是為了在某一時期內運用，而用語言、文件、圖樣等方式或模型、樣本及其他表現方法所作出的統一規定。”這個定義是早期對標準化的定義，它全面明確地讓我們了解到標準化的目的和實施方法，為今后標準化的發展起到了重要指導作用。

王民權（2010）對工作標準化概念的描述為：“一個具體的工作標準，就是一個完整的系統，完整地表現各種實際工作中所需要的制度要求;組織實施中，再對這個整體要求根據時間先后進行分解、排序，這個分解與排序是工作標準從宏觀到微觀的過程，因此一個優秀的工作標準的形成和執行過程是客觀的科學的產物。”這個對工作標準化的概念更為適應目前形勢的發展，工作標準化理論進一步概括為“完整、統一、簡化、協調、系統”。

工作標準化是將工作中認為最好的實施方法作為標準，讓所有工作人員都執行這個標準并不斷地完善它。企業內部成員和相關領域專家積累的經驗和技術通過建立工作標準數據庫的方式進行保存，通過技術儲備、防止再發、教育訓練的方法，以此來達到防止問題發生及變異最小化，并且作為衡量績效的基準和依據。按照國家標準分類，稅務稽查工作標準屬于企業級標準，企業級標準需要執行單位審批。如XA市地稅稽查局編列的標準，需要稽查局內部審批，重要工作標準還可以申請政府標準管理部門備案，進行知識產權保護。

二、XA市地稅稽查局建立稽查工作標準化必要性分析

本文以XA市地稅稽查局為例，通過發放問卷調查，與稅務人員進行訪談等方式，對XA市地稅稽查局進行實地調研，發現XA市地稅稽查局稽查工作存在如下問題：

（一）傳統工作模式“重實體、輕程序”

傳統模式對“人”的依賴大，效率、質量受人的素質約束，重檢查實體而忽視執法程序，執行人員只憑個人主觀判斷作為執行標準，很多工作的規范性不夠。例如：不出示檢查證，也照樣下戶檢查;稅務稽查工作底稿和詢問筆錄無當事人簽字等。稽查人員接受一項新工作，自身沒有工作經驗可借鑒，加之對于工作流程不熟悉、對政策法規的解釋不清楚、程序上監管不重視，會導致整體工作迷失方向和判斷的偏差等問題。

（二）稅務稽查信息化建設落后

稅務稽查信息化建設落后，難以滿足日常管理工作的需要，造成部門專項軟件大幅增加，各自為政，現有應用管理軟件比較雜亂，難以提高工作質量和效率。以XA市地稅稽查局為例，目前使用的計算機軟件有秦稅通軟件、發票管理軟件，存在的突出問題是現有辦公軟件較為單一，只是實現了稽查從選案、檢查、審理、執行四個環節的基本流程操作，沒有對案件的管理、監督、案件報表統計生成等功能。沒有一套有效完整的智能管理、案件跟蹤、事后監督的軟件，工作在很多情況下容易被割裂，使得辦公效率降低，工作起來較為繁瑣。

（三）量化考核、評價機制不全面

量化考核、評價機制不全面，影響干部工作熱情。因為一些行政職責的定義不是很明確，沒有科學合理的績效標準，造成考評中滲透很多主觀印象因素，把評“人緣”當成了考評的主要內容。干多干少一樣，干好干壞無法衡量，會導致管理上沒有創新和突破，并且出現相互觀望和得過且過的思想，管理干部失去工作熱情，考評不夠客觀公正，內部監督形同虛設。

XA市地稅稽查局稽查干部220名，稽查人員素質普遍不錯，其中具有本科學歷的稽查干部占總人數的92.3%，具有高級職稱等資質的人員占10%，研究生學歷的稽查人員占4.5%，年齡結構的配置也較為合理。以該局目前的人才水平，推行創新發展的工作機制是非常容易進行的。

為適應地稅系統管理體制創新要求，有效緩解地稅系統人力緊缺、稅收任務重、機關工作管理跟不上、稅務管理現有軟件系統不能完全滿足業務需求等問題，稅務稽查工作標準化具有應用推廣價值。

三、XA市地稅稽查局稅務稽查工作標準化的構建

根據稽查部門管理核心目標，貫徹XA市地稅稽查局工作標準化方針政策，組織編制全局性重大項目標準化工作規劃，對單位實施工作標準的情況進行監督檢查，參與研究新工作方案、改進工作方案、工作計劃和工作項目的標準化工作，提出標準化要求，負責標準化審查，對單位相關人員進行標準化培訓和指導。通過建立工作標準化委員會規范稅務稽查人員要求，從優化標準化流程、加強稽查各環節控制，搭建標準信息化軟件平臺、提高稽查溝通效率，建立標準化評價體系、完善稽查內部監督機制三方面合理完善稅務稽查工作標準化的模式。

（一）優化標準化流程，加強稽查各環節控制

稅務稽查工作由四個基本環節組成：選案、檢查、審理、執行。工作標準化模式優化稅務稽查工作流程設計的核心是指導、幫助、促進稅務局建立科學的稅收征管工作標準，繼而幫助、改進和提高稅務相關部門依法行政、公平稅負的能力和水平。通過對XA市地稅稽查局各個基本環節進行研究，細分各工作環節，按照工作標準化要素的規范進行設計，將每一個工作利用專家經驗編制形成具有工作核心目標、工作流程、工作資料、工作人員、工作地點相對應的標準流程，并列出稽查工作過程的風險控制點，按規定收集所需資料，使稽查工作透明化和規范化。

為了更清晰地展示工作標準化流程設計的特點，以稅務稽查選案工作的流程為例加以說明，如圖1所示。

稅務稽查選案工作標準流程圖詮釋的內容：收集、匯總、篩選日常稽查，擬制稅務檢查對象的備選名單，提請選案小組審批，批準后制發《稅務稽查任務通知書》;建立案件管理臺賬，跟蹤案件查處進展情況，準備好相關的《稅務稽查立案審批表》和《待查納稅人清冊》資料，反饋稽查信息，研究落實以查促收、以查促管的工作措施。該流程的風險控制點是帶*號的第二步和第四步。稅務稽查想要以最少的消耗得到最大的稽查成果，就要將“收集整理案源信息，選擇案源篩選方法”這一步會細化為一個二級標準：選案篩選方法工作標準。這個新的二級標準要具體規定人工選案、計算機選案、人機結合等方式來初步確定待查對象。

各環節的工作流程圖都是依專家的經驗進行編制，共形成8個一級工作標準，42個風險控制點（二級工作標準）。該流程是幫助稅務稽查人員了解和準確描述解決經濟事件或稅務問題的核心流程，解決了稽查人員記憶財稅法律法規條文的難題，提高了稽查人員準確抓住問題本質、從全局或事件整體角度分析問題的能力。

（二）搭建標準信息化軟件平臺，提高稽查信息溝通效率

稅務稽查工作標準信息化平臺不僅是一個平面的表現模式，更是一個具有多維空間的科學管理工作平臺。重點針對稅務稽查各環節的業務需求，將稽查工作各工作標準化流程嵌入系統中。相對于傳統的稅務稽查系統，該系統可以實現日常工作方案創建，是對計劃執行進行過程跟蹤、管理、督導、支持和記錄，為稽查人員提供全方位的計算機管理和服務的稅務主體應用軟件系統。該系統的基本功能如圖2所示。

該系統不僅可以實現稽查檢查環節的各種數據采集和錄入、報表填寫和錄入、納稅人財務數據采集和錄入，生成稅務稽查工作底稿等，而且還有三點創新之處。第一，建立標準化數據庫，該數據庫中的標準流程既可以對稽查工作進行指導，還可以嵌入相關法律法規方便下載和查詢;第二，對其他應用軟件系統的調用和相關文檔與數據的互通提供相應的數據接口，將納稅人使用的各種財務管理系統或ERP系統提供自動導入;第三，稅務稽查績效考核方式和方法的設置。該系統的基本功能菜單如圖3所示。

將繁雜的機關工作按崗位進行梳理和歸納成事件和項目，形成規范化、流程化、共享化的工作標準，根據具體工作要求，科學自動形成工作方案、工作計劃和具體工作模式，達到提高工作效率、保證工作質量、實現稅務機關工作有序化管理的目標。

（三）建立標準化評價體系，完善稽查內部監督機制

根據XA市地稅稽查局實際情況，設計、評價工作的基本思路是利用工作標準化的基本要素，對評價要素和評價指標分配一定權重，根據評價等級判定評價結果，并給出得分依據后，系統自動加權計分并評定能力等級。

對于稽查干部的工作進行評價，首先要明確其關鍵性考核指標。圍繞稽查工作標準化，結合總局的戰略目標，評價標準由五個維度組成。其中關鍵性客觀能力是偏向于定量選取的指標，包括選案準確率、人均查案數、限時結案率、審理準確率、執行及時率、綜合入庫率、處罰率等;對于其他四個維度工作態度、工作標準完成程度、工作標準、工作突發能力定性分析指標來源于稽查人員利用稅務稽查工作標準信息化平臺工作中留下的記錄，并將這些記錄作為評價管理的基礎數據。通過數據分析將定性分析評價轉換為定量分析的結果，減少了人為因素干擾。分配各要素權重和指標權重的主要方法有：文獻查閱、工作分析、頭腦風暴、專家訪談以及權重分配的對偶比較法測試。

稅務稽查工作標準化評價的主體，由稅務稽查局、工作標準化部門、公眾、自身組成，利用內部評價與外部評價相結合的方法，更加公平、客觀、完整地評價出個人及團隊的工作狀態。

四、稅務稽查工作標準化實施效果評價分析

根據以上工作標準化評價體系的設計要求，XA市地稅稽查局以稅務稽查小組為一個團隊，對其實施稅務稽查工作標準化后的團隊工作能力情況進行分析，具體得分如表1。

E=∑XiPi ∑Pi=100%

式中：E——各要素評定總分，即團隊工作能力評價總分;Pi——第i要素的百分比系數，即要素權重;Xi——第i要素的得分，即要素初分。

在上式的計算過程中，各個要素得分的計算公式是：F=∑XijPij ∑Pij=100%

式中：F——各指標評定總分，即團隊工作能力評價總分;Pij——第i要素的第j指標的百分比系數，即指標初分;Xij——第i要素的第j指標的得分，即指標初分。

計分時先將構成各要素的指標初分，同對應的百分比系數（即指標權重）相乘，合計出本要素的得分（即要素初分）;然后，用各要素初分同總體結構百分比系數（即要素權重）相乘，累計得出評價總分，最后的評價總分分為A、B、C三個等級，分別為80<A≤100，60<B≤80，C≤60。

通過對XA市地稅稽查局運用稽查工作標準化的深入研究，并結合上述實施效果進行相關指標評價分析，得出如下結論。

一是稅務稽查工作標準化的專家系統具備解決問題核心流程、提供解決問題所需資料、對相關問題統籌安排的功能。從稽查人員在關鍵性指標中的等級評價得分可以看出，稽查工作的效率得到了很大的提高，稽查人員獨立提供解決問題方案、稽查干部對稅務稽查問題的駕馭能力、幫助稽查干部統籌解決經濟事件、對經濟事件提出完整解決方案有明顯的進步。

二是通過使用稅務稽查工作標準軟件，可以規范制定工作方案、明確檢查目標和簡化檢查流程，克服檢查人員學習能力、理解能力的差異。通過工作標準這種科學方式，將稽查工作專家經驗提供給基層稅務稽查執行者和使用者，準確科學地貫徹執行稅收法律法規，從而達到稅務稽查檢查結果可比、可控的目的。

五、稅務稽查工作標準化實施效果評價建議

稽查工作標準化的工作模式要求稽查干部具有全局和事件整體角度分析問題的習慣與能力，并通過強化培訓及科學的考核評價來不斷提升對稅務稽查問題的駕馭能力，形成積極思維與主動思維的習慣。

在制定新的標準過程中，應組織邀請大批專家和能人志士，多次反復、層層把關，將稅務稽查工作的經驗不斷充實和完善入工作標準庫，將標準修訂得更為科學。通過對工作標準的學習和訓練，使稅務稽查人員運用標準化工作模式來降低制度執行的難度和風險，使國家稅務政策得到更充分的貫徹實施。

綜上所述，通過對XA市地稅稽查局運用工作標準化進行稽查實施過程的深入分析，實施效果和效益得到認同，相信只要重視以上改進措施，克服目前存在的不足，它所帶來的效能將會得到更好的發揮。

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