對我國建立銀行存款保險制度的探討

（青島理工大學商學院 山東青島266520）

一、存款保險制度概念及其建立的必要性

（一）存款保險制度的概念

存款保險制度是一種金融保障制度，是指由符合條件的各類存款性金融機構集中起來建立一個保險機構，各存款機構作為投保人按一定存款比例向其繳納保險費，建立存款保險準備金，當成員機構發生經營危機或面臨破產倒閉時，存款保險機構向其提供財務救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護存款人利益，維護銀行信用，穩定金融秩序。存款保險分為隱性存款保險和顯性存款保險兩種。隱性的存款保險制度多見于發展中國家或者國有銀行占主導的銀行體系中，指國家沒有對存款保險做出制度安排，但在銀行倒閉時，政府會采取某種形式保護存款人的利益，因而形成了公眾對存款保護的預期。顯性的存款保險制度是指國家以法律的形式對存款保險的要素機構設置以及有問題機構的處置等問題做出明確規定。

（二）建立存款保險制度的必要性

存款保險制度與央行最后貸款人職能、銀監會的審慎監管構成我國銀行業安全網的三大支柱，建立存款保險制度非常必要。

1.銀行競爭的需要。規模和實力決定了大銀行與小銀行相比在吸收存款方面占有絕對的優勢，從而容易導致大銀行壟斷經營局面的形成。但是壟斷對于消費者利益是不利的，會使得社會公眾的利益小于完全競爭狀態下的利益。存款保險制度是中小銀行的保護傘，是促進銀行業公平競爭的有效方法，公平的競爭更有利于金融業的穩定發展。

2.推進利率市場化的需要。利率市場化的改革有助于經濟市場的穩定發展。金融市場化程度的提高也會帶來更大的金融風險。完善利率市場化，需要各種相關制度的緊密配合，還要面對不合格金融機構的倒閉破產，甚至會導致銀行業危機，因此國家需要承擔很大的風險。目前我國實施的隱形存款保險制度是以國家為擔保的，從當前的經濟形勢來看，進行利率市場化改革必然會使政府面臨更大的財政壓力，所以更需要建立顯性存款保險制度。

3.保護存款人利益的需要。我國是一個高儲蓄國家，儲蓄是我國城鄉居民家庭財富積累的重要方式。由于大部分存款者自我保護意識和能力的缺失，存款保險制度相關立法需要在這方面予以關注。為了使中小存款者在金融機構倒閉時能夠及時得到賠付，存款保險制度需要制定合理的存款保險賠付上限，以增強存款者對存款銀行的信心，降低金融風險、防止系統風險的發生，維持經濟市場的穩定發展。

二、我國存款保險制度的產生與發展歷程

我國的存款保險制度起步較晚，其產生、發展過程可以分為四個階段。

（一）提出階段

我國于1993年提出了存款保險制度的設想，并且指出：“要建立存款保險基金，保障社會公眾利益”。1997年，全國金融工作會議根據金融體制改革的要求，提出了要研究和籌建全國性中小金融機構的存款保險機構的設想。

（二）探討階段

中國人民銀行在1997年底成立了存款保險課題組，開始對存款保險制度進行深入研究，并于2003年起草了《構建中國存款保險體系的若干問題思考》，探討我國存款保險的現狀及構建存款保險制度需要解決的問題。此后，央行從未停止過對適合我國銀行業體系的存款保險制度的探究。

（三）建立階段

2004年4月中國人民銀行組建金融穩定局存款保險處，10月國務院決定由中國人民銀行牽頭組織財政部、中國銀行業監督管理委員會、國務院法制辦、國家發改委成立《存款保險條例》起草工作小組。

（四）推出階段

2014年11月30日，《存款保險條例（征求意見稿）》發布；2015年1月，《存款保險條例（征求意見稿）》向社會公開征求意見工作圓滿完成，制度出臺前的各項準備工作已經就緒，決定于2015年5月1日正式實施。

三、實施存款保險制度可能面臨的風險

（一）道德風險

由于存款保險制度的存在，存款風險可能不再是存款者關注的話題，而把目光投向利率取向而將錢存到利息高的銀行中。商業銀行的風險機制會逐漸弱化，為了追求高額利潤很可能會選擇一些高風險的投資項目，造成過度投機，而項目失敗造成不良貸款導致的危機就轉嫁給存款保險基金。只有建立良好的銀行公司治理，提高銀行監管水平，強化產權保護和法律執行才有可能保證存款保險制度有一個穩定的體制。否則存款保險制度只能在短期內有助于金融發展，從長期來看只會弱化市場對銀行的約束，加重銀行道德風險。存款保險制度中存款保險機構作為一個政策性金融機構其保險支付來自于納稅人，而能否保證與納稅人利益方向一致的運行是檢驗存款保險制度的標準。有些保險機構為了追求短期內金融市場穩定或者短期內金融市場的快速恢復，很可能將自身利益放在首位，實施一些錯誤的政策規范，忽略納稅人的利益，從而產生道德風險。

（二）逆向選擇

存款保險制度的建立，會對存款人產生負面的激勵作用，存款人相對于銀行的市場行為，更加注重的是各家銀行所能提供的存款利率的高低。這就會產生逆向選擇：銀行為了支付高的存款利率會更傾向于從事風險更大的投資，從而導致銀行的違規操作與銀行間的惡性競爭。而且，較低的資產利潤率和較高的不良貸款以及對高風險項目的經營，會使得銀行對存款保險比那些具備充足的資本以及良好效益的商業銀行具有更加強烈的投保意愿，繼而造成逆向選擇，在市場中充盈著較高的風險。

（三）財務風險

按照巴塞爾條約的規定，中小型銀行自身必須擁有8%的資本充足率，且必須交納一定的保險費用來實施存款保險制度，因此所能承受的資金壓力會很嚴重，逐漸減少了存款的余額。然而，充足的資本并不能夠阻止我國部分大型商業銀行產生較大存款余額基數的可能性，從而導致交納的保險費用的增加，這必然會帶來經營壓力以及總體利潤的減少。另一方面，存款人對國家具有較高的信任程度以及居民在銀行中的儲蓄能夠受到國家的全額保險，使得我國居民儲蓄率居高不下。存款保險制度建立以后，國家對居民存款的保護將從全額保險轉變為部分保險，這一變化可能會動搖市場信心，導致銀行存款減少等一系列問題的產生，這也會減少銀行的總體凈利潤，導致財務風險。

（四）制度運行風險

從存款保險制度運行80余年的歷史來看，近二十年，顯性存款保險制度在發展中國家增加較多，但由于制度環境的差異，存款保險制度帶給發展中國家的利益并不多。在外部環境不完善的國家，存款保險反而增加了金融市場的不穩定性。一個有效的外部支持系統是存款保險制度發揮作用的必要條件，不完善的外部條件會導致制度運行失敗風險。另外，具有雄厚資金實力的大型國有銀行設立存款保險制度的作用不明顯，還容易增加經營成本。而存款保險制度的設立對中小型銀行有諸多好處。大型國有銀行與中小銀行在存款保險問題上的不同立場，也增加了制度運行失敗的風險。

四、防范存款保險制度面臨風險的措施

（一）完善相關法律體系，提供規范的制度運行環境

完善的法律體系能提供規范的金融市場經營環境，也是存款保險制度良性運作的制度基礎。完善相關法律體系，首先應設立專門的存款保險制度法律，給予存款保險制度清晰、明確的法律界定，以便所有人能對存款保險機構有明確的認識，其次要建立健全現行的法律體系，因為作為完整的金融法律體系中的一環，存款保險制度的良性運行離不開其他法律的輔助，所以要對現行的一些法律體系進行調整、補充及完善。對現行的法律法規進一步改進和完善，特別需要推進金融機構市場退出機制的立法進程，制定完善的金融機構破產法律。

（二）完善失信懲戒機制，營造良好誠信環境

良好的信用體系是金融市場得以維持的基礎。社會信用的缺失會導致我國金融機構產生道德風險，破壞市場紀律，影響金融體系的運行。由于我國特殊的歷史背景造成我國公民普遍的安全意識淡薄、風險意識不強、防范意識弱化的現象，導致公眾對存款機構的監督意識不強，無形中縱容了存款機構放松風險警惕的可能，增加了金融系統的風險，最終都會影響我國存款保險制度的有效運行。因此，我國需要構建良好社會信用體系，普及公民風險意識，為存款保險制度得以良好運作創造外部環境。

（三）各銀行一視同仁，循序漸進，逐步推進

利率市場化進程的不斷加快將增加銀行經營的不確定性。如果僅讓中小銀行加入存款保險體系，中小銀行的經營成本將遠遠高于大型國有銀行。在高成本和存款保險的雙重驅動下導致中小銀行更傾向于從事高風險業務，從而導致存款保險制度的建立與其初衷背道而馳。所以所有銀行應該一視同仁，均加入存款保險體系，并不斷加強自身經營水平和風險控制能力，形成完善的內部控制體系。此外，存款保險制度的建立不應該追求速度，而應該根據各銀行的具體情況循序漸進，逐步推進，以確保存款保險制度的穩步實施。

（四）明確存款保險機構與其他監管部門的協調機制

存款保險機構應與其他金融安全網參與者建立信息共享機制，緊密合作。與此同時也應避免職能的交叉和加重被監管者負擔，減少監管成本。因此必須明確存款保險機構的地位以及協調問題。首先，要理順存款保險公司與中國人民銀行的關系。存款保險公司由中國人民銀行設立，隸屬于中國人民銀行，但是獨立的機構，應避免職能交叉，否則就會加重銀行接受監管的負擔。其次，還應與銀監會進行區分和協調。存款保險制度對銀行業監管有一定程度的影響，但不等同于銀監會的日常審慎金融監管，二者需要相互協調以及相互制約。