淺談我國食品安全法律體系的構(gòu)建

郭鵬凌

（100000 廣信聯(lián)合（北京）商務顧問有限公司 北京）

淺談我國食品安全法律體系的構(gòu)建

郭鵬凌

（100000 廣信聯(lián)合（北京）商務顧問有限公司 北京）

為了構(gòu)建完善的食品安全法律體系，需要明確食品安全的目標，以食品安全委員會為中心整合相關(guān)監(jiān)管部門，完善食品安全相關(guān)立法，提高食品安全標準，完善食品安全法律責任體系，加大處罰力度。

食品安全；監(jiān)管；食品安全標準

一、食品的界定

對食品范圍的界定直接決定了監(jiān)管的范圍，我國《食品安全法》第99條規(guī)定：“食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品。”《歐盟有關(guān)食品安全監(jiān)管的第178/2002號指令》第2條規(guī)定：“食品（或食物）是指任何加工、部分加工或未加工，旨在或者可以合理期待供人攝取的物質(zhì)或者產(chǎn)品?！称贰嬃稀⒖谙闾?，及在加工、準備或者處理過程中摻入食物中任何含有水的物質(zhì)?！倍度毡臼称钒踩痉ā返?條規(guī)定：“食品是指除《藥事法》規(guī)定的藥品、準藥品以外的所有飲食物?！笨梢姼鷼W盟和日本的食品概念相比較，我國對食品所做的法律界定范圍較窄。依照《食品安全法》對食品范圍的界定，半成品將被排除在食品范圍，而且“既是食品又是藥品的物品”都包括哪些，范圍并不明確，現(xiàn)實當中有很多保健品雖被納入食品范疇，但卻在宣傳中大肆渲染治療功能。我國可借鑒歐盟關(guān)于食品的定義，在后續(xù)立法中完善對食品概念的界定。

二、我國食品安全監(jiān)管法律制度現(xiàn)狀

對食品安全實行“從農(nóng)田到餐桌”的監(jiān)管理念是食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的國際發(fā)展趨勢，我國《食品安全法》重新架構(gòu)了食品安全監(jiān)管體制，對食品安全進行全方位的監(jiān)管，涉及了產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、銷售、消費整個產(chǎn)業(yè)鏈條。但是，《食品安全法》及其《實施細則》的出臺并未解決食品安全監(jiān)管體系所存在的問題，相關(guān)立法所發(fā)揮出來的效果也不盡人意，其中原因值得探究。

（一）監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置存在的問題

我國食品監(jiān)管實施的是多部門分段監(jiān)管模式，食品安全委員會負責研究部署統(tǒng)籌指導督促落實食品安全監(jiān)管責任；衛(wèi)生行政部門負責綜合監(jiān)督、食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構(gòu)的資質(zhì)認定條件和檢驗規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故；農(nóng)業(yè)行政部門對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全實施監(jiān)督管理；質(zhì)量監(jiān)督部門對食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)實施監(jiān)督管理；工商行政管理部門對食品流通環(huán)節(jié)實施監(jiān)督管理；食品藥品監(jiān)督管理部門對餐飲服務活動實施監(jiān)督管理；商務、出入境檢驗檢疫部門分別對食品流通環(huán)節(jié)、食品進出口實施監(jiān)督管理。我國目前這種多頭監(jiān)管、分段管理很容易導致職能交叉和監(jiān)管真空，產(chǎn)生相互推諉責任的情況，出現(xiàn)“數(shù)個部門不能保證一個食品安全”的局面。

（二）食品安全法律標準滯后

“據(jù)不完全統(tǒng)計，監(jiān)管的主要依據(jù)——食品標準就有2000多個，涉及安全標準的有500多個，僅2010年有關(guān)部門就制定、發(fā)布新的食品添加劑標準95項，而即使這么多的標準仍然受到人們的批評，因為還有許多標準沒有制定出來或不完善?！庇纱丝梢娔壳拔覈称钒踩珮藴视袃蓚€特點：其一是諸多食品的統(tǒng)一安全標準尚未形成，復雜多樣的食品安全標準給監(jiān)管帶來了一定的難度，各監(jiān)管部門各自執(zhí)行現(xiàn)有標準，而現(xiàn)有標準之間缺乏協(xié)調(diào)，沖突較嚴重；其二，我國目前的食品標準與國際標準存在較大差距，農(nóng)藥殘留物限量、污染物限量、食品添加劑限量等許多指標均低于國際標準。這一方面反映出我國標準較低，不足以保障消費者人身健康，另一方面導致了出口受限。

（三）法律制度不完善

缺乏協(xié)調(diào)性。我國現(xiàn)有的數(shù)量繁多的食品安全法律法規(guī)由于大多是在不同時期制定的、不同部門制定的，存在許多上位法與下位法之間、平行法之間的重復、矛盾，而《食品安全法》實施時間較短，該部法律中存在著大量諸如“具體管理辦法由國務院規(guī)定”、“具體管理辦法由省、市、自治區(qū)人大常委會依法制定”的規(guī)定，使得其貫徹執(zhí)行在很大程度上有賴于后續(xù)配套法規(guī)規(guī)章的頒布實施。

三、食品安全法律體系的構(gòu)建

（一）明確食品安全的目標

依據(jù)國際標準化組織的定義，“食品安全即指按照預期用途制造或食用的食品，不會對消費者造成傷害。消費者最終消費的食品，不得出現(xiàn)因食品原料、包裝問題或生產(chǎn)加工、運輸、儲存過程中存在的質(zhì)量問題對人體健康、人身安全或可能造成任何不利的影響。”

食品安全的目標是要減輕食源性疾病，為未達到此目標，需要對從“農(nóng)場到餐桌”整個食品鏈的管理，需要將預警原則和追溯機制在食品安全監(jiān)管中進行運用，將飼料和食品以及它們的成分進行追溯。

（二）整合相關(guān)監(jiān)管部門

我國《食品安全法》第4條規(guī)定了食品安全委員會，但只規(guī)定了其由國務院設(shè)立并由國務院規(guī)定其工作職責，整部食品安全法再無顧及。2010年2月6日設(shè)立了國務院食品安全委員會，作為國務院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，其主要職責為：分析食品安全形勢，研究部署、統(tǒng)籌指導食品安全工作；提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施；督促落實食品安全監(jiān)管責任。

歐洲食品安全局（EFSA）成立于2002年，其主要任務是為歐盟建立法規(guī)規(guī)章提供科學建議、技術(shù)支持，通過與政府和消費者的溝通，直接或間接地影響食品或飼料的安全。美國食品藥品管理局（FDA）是“直屬美國健康及人類服務部管轄的聯(lián)邦政府機構(gòu)，其主要職能為負責對美國國內(nèi)生產(chǎn)及進口的食品、膳食補充劑、藥品、疫苗、生物醫(yī)藥制劑、血液制劑、醫(yī)學設(shè)備、放射性設(shè)備、獸藥和化妝品進行監(jiān)督管理，同時也負責執(zhí)行公共健康法案的第361號條款，包括公共衛(wèi)生條件及州際旅行和運輸?shù)臋z查、對于諸多產(chǎn)品中可能存在的疾病的控制等等。”FDA下設(shè)藥品局、食品局、獸藥局、放射衛(wèi)生局、生物制品局、醫(yī)療器械及診斷用品局和國家毒理研究中心、區(qū)域工作管理機構(gòu)。

我國需要借鑒歐美的立法，使得食品安全委員會的地位不僅僅限于協(xié)調(diào)機構(gòu)，而是賦予其更多的權(quán)力：提供科學建議、統(tǒng)一技術(shù)標準、決定緊急措施、與公眾進行食品安全信息交流等方面的重要職責；同時確定食品安全委員會對其他部門在食品安全工作領(lǐng)域的領(lǐng)導地位，明確界定各監(jiān)管部門的職責。

［1］王錫鋅.食品安全問題的監(jiān)管［J］.中國法律：中英文版，2011（3）：17-19.

［2］常東亮.關(guān)于食品安全問題的理性思考［J］.中國經(jīng)濟報告，2011（4）：26-31.