對完善新疆畜禽屠宰監管體系建設的思考

文│巴特爾（新疆維吾爾自治區畜牧廳 巡視員）

對完善新疆畜禽屠宰監管體系建設的思考

文│巴特爾（新疆維吾爾自治區畜牧廳 巡視員）

當前，社會公眾對食品質量安全問題的關注度越來越高。據權威部門發布，近七成人對中國的食品安全狀況“沒有安全感”，最害怕吃到病死牲畜肉。鮮食肉類食品安全形勢還很嚴峻，需要有健全的畜禽屠宰法律法規體系和規范的管理作支撐。如何進一步規范畜禽屠宰經營管理活動，與《食品安全法》和《動物防疫法》等法律法規相配套，通過提高行業監管能力和水平，形成動物防疫、屠宰管理、衛生質量監督等互相配套的完整法律體系，對確保肉制品衛生質量安全，讓老百姓吃上“放心肉”意義重大。現結合新疆畜禽屠宰行業監督管理現狀，提出完善行業監督管理體系建設的一些想法。

一、畜禽屠宰監管現狀

1.屠宰場(點)現狀。據新疆自治區商務部門提供的資料，全區現有各類畜禽屠宰場351個，小型屠宰點293家。其中，牛羊定點屠宰場194家，豬定點屠宰場（點）81家；禽類屠宰場73家（點），其他畜種定點屠宰場點3個。具有點多面廣、經營管理方式多樣性的特點。

2.法律現狀。1950年，當時的新疆省人民政府頒發《新疆省管理屠宰牲畜暫行辦法》(草案)。1982年，自治區畜牧廳頒發《新疆維吾爾自治區集市貿易牲畜屠宰檢疫暫行辦法》。

2009年，《新疆維吾爾自治區畜禽管理條例》經新疆維吾爾自治區第十一屆人民代表大會常委會第十一次會議通過頒布實施。《條例》實施以來，為保證畜禽產品質量安全和公共安全，讓各族人民群眾吃上“放心肉”，提供了強有力的法律保障。

3.相關部門的職責權限。《新疆維吾爾自治區畜禽管理條例》第五條規定：“新疆自治區商務行政主管部門負責全區畜禽屠宰監督管理工作。縣級以上人民政府商務行政主管部門負責本行政區域內畜禽屠宰監督管理工作”。產品檢疫由縣級畜牧獸醫部門動物衛生監督機構派駐的官方獸醫實施具體檢疫。確立了商務部門主管以及其他縣級以上人民政府畜牧、衛生、環境保護、工商等部門，在各自職責范圍內履行畜禽屠宰監督管理的相關職責。

4.檢疫和檢驗現狀。按照《新疆維吾爾自治區畜禽管理條例》和《動物檢疫管理辦法》相關規定，并依據《生豬屠宰檢疫規程》，新疆屠宰企業動物產品屠宰檢疫工作，由縣級畜牧獸醫部門動物衛生監督機構派駐的官方獸醫實施具體檢疫。而肉品品質檢驗則按照相關規定，并依據《生豬屠宰產品品質檢驗規程》，由屠宰企業內的肉品品質檢驗員實施具體檢驗。上市畜禽及生豬產品需分別加蓋(封)檢疫合格驗訖印章(或加檢疫標志)、肉品品質檢驗合格驗訖印章和取得動物檢疫合格證明、肉品品質檢驗合格證后，方能出場流入市場。

5.新疆鮮食肉類消費特點。受新疆地域遼闊，生活習俗多樣性，畜產品流通成本高，南北疆經濟結構與消費市場差異大等因素影響。新疆消費者一直有購買鮮食肉類的消費習慣，而且主要以在各類農貿市場和星羅棋布的“巴扎”為主的敞開式熱鮮肉攤位購買肉品。其次，疆內牛羊肉消費有固定的消費群體，2013年新疆總人口近2300萬人，其中，以穆斯林為主的少數民族占近60.0%。形成無論牛羊肉市場價格如何變化，居民牛羊肉消費量依然持續增長，以購買鮮食肉類為主的消費習慣短期內難以改變的現狀。

二、畜禽屠宰監管工作中存在的問題

《新疆維吾爾自治區畜禽管理條例》實施以來，在提高畜產品安全、保障各族群眾身體健康方面，起到了積極作用。但現行的《條例》中存在的職責不夠清晰、法律責任規定不嚴等問題，也逐漸顯現出來。主要表現在；

1.現行的法律法規有待完善。一是現行《新疆維吾爾自治區畜禽管理條例》存在內容不夠完整、全面、職責不夠清晰、法律責任規定不嚴等不足。特別是畜禽屠宰監督管理工作職能劃轉以后，急需出臺一部符合新疆實際和更具操作性的《畜禽屠宰條例》。二是動物源性食品安全監管體系分工不明。由于缺乏統一協調的部門和機制，造成職能劃分不明，溝通不及時，協作不順暢。出現重復管理、缺位管理、成本浪費等問題。三是動物源性食品檢測體系建設滯后。畜產品質量檢測行業主管機構監督檢測體系建設起步較晚，檢測手段越落后，鮮食肉類產品質量越難達到嚴格的質量標準。

2.監管工作難度加大。一是新疆具有畜禽屠宰場（點）布局分散，多數鄉鎮（村）集市畜禽屠宰點不符合法律規定的設置條件和標準的特點。由于歷史原因，大凡新疆每個（市）縣城區都布局有1～5家畜禽定點屠宰廠，而絕大多數鄉（鎮）與行政村，以隨意性大的臨時屠宰點為主。二是雖然自治區商務、畜牧、環保等部門，經常聯合對定點屠宰場（點）開展屠宰資格審核清理工作，但按照法律法規要求的設置條件，部分屠宰廠和小型屠宰點依然需要繼續進行整改。三是畜禽私屠濫宰現象屢禁不止，為數眾多的分散的屠宰點行為規范監管難等問題依然存在。

3.檢疫和檢驗混淆。嚴格講檢疫是政府行為，檢驗是企業行為。但是在實際運行過程中，兩者的區別和聯系常常被混淆。檢疫人員和肉品品質檢驗員之間也經常發生責任不明和越權超范圍執法的現象，甚至一些屠宰經營戶認為有了肉品品質檢驗合格驗訖印章，就可以上市銷售。雖然屠宰企業對肉品安全負有主體責任，但現階段畜牧部門已成為鮮食肉類產品安全監管的責任主體。一旦發生畜產品安全事件，畜牧部門存在著不可推卸的責任。

4.監管制度不健全。新疆現行《畜禽屠宰條例》對一些重要的制度，如屠宰企業肉品安全責任保障制度、肉品安全風險評估制度、肉品安全預警制度、肉品安全危機處理制度、肉品安全事故處理制度、肉品安全事故賠償制度等重要內容尚未納入范圍。肉類安全保障制度還存在一些空白，缺乏鮮食肉類安全快速反應機制，給執法監督帶來困難。

5.無害化處理工作的認識有待提高。無害化處理作為動物防疫工作的一個重要環節，是一項必不可少而且非常重要的工作。但是現實中受到進行無害化處理無成績感，耗費財力、出力不討好等因素影響，往往容易被忽視。屠宰行業無害化處理不僅需要用法律法規和制度保障，還要在實際工作中多探索思考。

6.行業發展缺乏政策扶持。一些地方政府沒有從保障食品安全的高度，重視和引導屠宰行業的發展，不重視財政投入與行業管理。對整合關閉屠宰場（點）中人員安置、轉產、補償等配套措施關注不到位。屠宰監管部門側重于屠宰企業監管，忽視行業發展建設。動物衛生監督部門監管力量薄弱，使部分應當關閉或者整改的屠宰場（點）依然存在。這些因素都不利于行業的發展。

三、對策與建議

1.修訂完善法律法規，明確屠宰監管主體。一是盡快修訂完善《中華人民共和國動物防疫法》《生豬屠宰管理條例》和《新疆維吾爾自治區畜禽管理條例》等法律法規。明確屠宰行業肉品質量安全主體責任和監管部門責任。可通過修訂和完善法律的手段，明確畜禽（生豬）屠宰監管的管理主體和執法主體，將生豬屠宰監管，直接授予縣級以上地方人民政府獸醫主管部門和縣級以上地方人民政府設立的動物衛生監督機構。二是在現行法律法規的基礎上，制定完善比較系統的行業配套規章辦法。完善和強化定點屠宰法規、健全屠宰行業無害化處理規定和制度保障，完善畜產品產業鏈可追溯體系建設法規。逐步形成覆蓋生產、加工、流通和消費各個領域的動物源性食品安全法律和制度體系。三是進一步明確畜牧行政主管部門的執法主體地位，提高動物源性食品安全管理的透明度，對查處的涉及質量安全違法案件情況進行通報，接受全社會的監督。

2.推進資格審核清理，合理規劃屠宰場點。穩步推進屠宰企業資格審核清理，從嚴掌握定點屠宰企業的清理標準，妥善解決職能劃轉以后產生的遺留問題。同時，按照“控制總量、合理布局”的原則，在整合撤并、改造提升的基礎上，通過新建、遷建、擴建等措施，重點規劃設置區域性定點屠宰場（點），逐步建立起屠宰行業發展與群眾生活需求相適應的加工體系，確保鮮食肉類產品質量安全。

3.改革檢疫檢驗制度。面對屠宰行業存在的問題與矛盾，將會給管理職能轉變后，屠宰場（點）的整頓、取締等工作帶來相當大的難度。建議改革和完善現行的動物檢疫和肉品品質檢驗制度，建立新形勢下的獸醫衛生檢驗制度，將檢疫合格驗訖印章與肉品品質檢驗合格驗訖印章、動物檢疫合格證明與肉品品質檢驗合格證分別合二為一，試點開展電子檢驗合格驗訖印章。明確屠宰企業和動物衛生監督機構官方獸醫的權責和監督機制，確保建立的獸醫衛生檢驗制度能夠有效實施。

4.強化動物源性食品監管體系建設。理順鮮食肉類食品安全監管體系中的各種關系。針對動物源性食品安全監管現狀，進一步發揮政府服務職能，逐步改變現行管理部門各自為政的局面。逐步改進目前多部門食品安全分段監管體制，形成權威統一、權責分明、獨立行動、運轉高效的監管機制。同時，通過完善制度，開展培訓、強化監管等多種措施，進一步明確屠宰企業食品安全第一責任人意識。

5.深化改革，鼓勵和引導大型肉類加工企業對屠宰廠的兼并、收購和重組，實現規模化擴張。一是積極支持、引導主要城市，縣（市）及其周邊屠宰企業的整合力度，加快國有制企業向民營股份企業改制步伐。鼓勵部分謀求發展的代宰企業，主動融入行業發展進程。二是創造有利于行業發展的環境，繼續加大依法治理畜禽私屠濫宰問題；從維護新疆社會穩定和長治久安目標出發，探索研究并解決城市、鄉村穆斯林群眾“開齋節”期間活畜屠宰問題，為推進屠宰行業健康有序發展創造良好的環境。