環境民事公益訴訟的發展與問題

●張傳毅

環境民事公益訴訟的發展與問題

●張傳毅

【內容提要】 環境民事公益訴訟適用一般民事訴訟的訴訟規則，但因為其性質上是保護環境公共利益，故而在當事人身份、訴訟程序、審理規則、裁判規則等方面都具有不同于普通民事訴訟的特殊規則。我國環境民事環境公益訴訟發展迅速，已經成為公益訴訟的突破口，但還存在社會組織提起公益訴訟的動力不足、污染的后果及修復、治理費用難以準確判定、賠償款項的管理和使用存在較大困難等問題。

環境 民事公益訴訟 規則

我國的環境民事公益訴訟是指特定的機關和有關組織依據法律的規定，對已經損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環境、破壞生態的行為提起的民事訴訟。近年來，我國的環境民事公益訴訟從無到有，制度逐漸健全，能夠提起環境公益訴訟的主體日益增多，起訴的門檻逐漸降低，相關配套制度也逐步建立，環境民事環境公益訴訟已經成為公益訴訟的突破口，為我國的環境保護提供了一條新途徑。

一、環境民事公益訴訟法律制度的發展

在法律正式規定之前，我國的環境民事公益訴訟已經零星出現，一些環保組織、環境監管部門以及個人先后向法院提起環境民事公益訴訟，但這些探索并無明確的法律依據，有些案件法院受理并作出了判決，還有大量環境公益起訴未獲法院受理。環境民事公益訴訟制度最早規定在2012年修訂的民事訴訟法第55條。2014年修訂后的環境保護法第58條對可以提起公益訴訟的社會組織所具備的條件進行了規定。2015年1月7日起施行的《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕1號）對環境公益訴訟受理、審理和裁判進行了詳細規定，將民事訴訟法和環境保護法的原則性規定落實為具體可操作的制度。2015年1月30日，最高法院發布民事訴訟法司法解釋，該解釋第284條至第291條對民事公益訴訟作出了具體規定，相關內容與環境民事公益訴訟司法解釋基本一致，只是適用范圍不僅包括環境民事公益訴訟，還可以適用于其他民事公益訴訟，如，消費者權益保護民事公益訴訟等。2015年2月9日通過的《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2015〕12號）第18條規定：“本解釋適用于審理因污染環境、破壞生態造成損害的民事案件，但法律和司法解釋對環境民事公益訴訟案件另有規定的除外。”根據上述規定，對于環境民事公益訴訟司法解釋未規定的，環境侵權司法解釋的相關規定可以適用于環境民事公益訴訟。

2015年7月1日，全國人大常委會發布決定，授權最高人民檢察院在生態環境和資源保護、國有資產保護等領域開展提起公益訴訟試點。試點地區確定為北京、內蒙古、吉林等十三個省、自治區、直轄市。

依據上述規定，能夠提起環境民事公益訴訟的主體包括法律規定的機關和有關組織，以及全國人大常委會授權的試點檢察院。根據司法解釋的規定，能提起環境民事公益訴訟的組織包括在設區的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等從事環境保護公益活動的社會組織。實踐中也有行政機關，例如環保局，提起環境民事公益訴訟的案例，但現有法律規定并未賦予其提起公益訴訟的資格。

對于《海洋環境保護法》第90條第2款規定的“海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求”，是否為公益訴訟，實踐中還存在較大爭議，有的認為該規定并非公益訴訟而是一般的侵權訴訟。

二、當前環境民事公益訴訟的特點

環境民事公益訴訟作為一種新的訴訟類型，實踐探索早于法律規定，在立法規定之前有些組織和個人已經嘗試向法院起訴，部分法院也嘗試受理并作出裁判。最近幾年，隨著立法和司法實踐的發展，環境民事公益訴訟開始形成制度雛形，呈現出不同于一般民事訴訟的顯著特點。

一是案件數量不多，但社會影響較大。2015年全國環境民事公益訴訟在40件左右，案件數量并不多，但是幾乎每一個案件都可能引起社會的廣泛關注，有些案件還產生比較大的社會影響。例如，2015年綠發會提起的騰格里沙漠環境污染案、保護馬固不可移動文物案以及中華環保聯合會提起的大氣污染公益訴訟第一案等，在立案之初就引發廣泛社會關注。再如，最高人民法院組織的“2015年推動法治進程十大訴訟”中，泰州市環保聯合會訴江蘇常隆農化有限公司等6家公司環境污染公益訴訟案入選。

二是適用民事訴訟規則，但有很多不同。環境民事公益訴訟規定在民事訴訟法中，因此具有一般民事訴訟的特點，適用民事訴訟的規則。但是，民事訴訟法從體例上就是私益訴訟，很多規則不宜直接適用于公益訴訟，因此，檢察機關、社會組織提起民事公益訴訟很多情況下適用特殊規則。例如，在原告資格、判決方式、訴訟請求、裁判執行等方面，有很多不同于一般民事訴訟的特點。

三是具有公益性、預防性和恢復性等特點。環境民事公益訴訟的起訴人不是因為自己的環境權益遭受侵害，而是因為環境公益受到損害或有遭受損害的威脅時，向法院提起訴訟，從而達到維護環境公益的目的，故具有公益性這一顯著特點。環境的損害往往具有不可逆性，新修改的環保法確立了預防為主原則。因此，環境民事公益訴訟的提起不以發生實質的損害為要件，只要能根據有關情況合理判斷存在有可能危害環境公共利益的行為，就可以向法院提起訴訟，因此具有預防性特點。同時，環境民事公益訴訟的主要目的不是為了懲罰污染者，而是恢復受到污染損害的環境，因此特別強調通過判決污染者清理污染、補種補栽、承擔修復費用等方式，實現環境治理和生態平衡，因而具有恢復性司法的特點。

三、環境民事公益訴訟的特殊制度和規則

基于環境民事公益訴訟的特點，為更好地維護環境公共利益，法律、法規和司法解釋以及相關規定在構建環境民事公益訴訟中，建立了一套獨具特色的制度和規則。

一是特殊的原告。環境民事公益訴訟的原告具有以下幾方面的特殊性：1.原告與案件沒有直接利害關系。民事訴訟法第119條規定，原告與案件有直接利害關系，換句話說，原告要求保護的是自己的法律上的利益，其起訴才能符合受理條件。而環境公益訴訟的提起者，社會組織或者檢察機關等，其目的是為了保護公共利益，與案件沒有直接利害關系。2.原告的身份有特殊限制。根據法律規定，公民、法人和其他組織一般都能作為原告起訴，但普通公民個人現階段還不能提起民事公益訴訟；符合環保法第58條和司法解釋規定條件的社會組織才能提起環境民事公益訴訟。這些條件包括：登記（設區的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等）+業務年限（5年以上）+無違法記錄（行政處罰和刑事處罰）+相關（專門從事環境保護公益活動，根據社會組織章程確定的宗旨和主要業務范圍來判斷）。檢察機關提起民事公益訴訟現階段也僅限于在試點地區開展。3.檢察機關提起環境民事公益訴訟的稱謂不是原告，而是公益訴訟人。

二是特殊的審前程序。環境民事公益訴訟作為一類特殊的訴訟，為統一司法標準，確保案件的訴訟效果，工作中有一些特殊要求。1.檢察機關的督促程序。檢察機關在提起民事公益訴訟之前，應當依法督促或者支持法律規定的機關或有關組織提起民事公益訴訟。2.起訴的層報程序。根據《檢察機關提起公益訴訟試點方案》的要求，試點期間，地方人民檢察院擬決定向人民法院提起公益訴訟的，應當先行層報最高人民檢察院審查批準。3.立案庭與環境資源審判部門共同審查受理。環境民事公益訴訟案件的受理審查工作由立案庭和環境資源審判部門共同負責，環境資源審判部門具體負責審查原告是否符合法律和司法解釋規定的條件。4.案件受理情況的報告制度。環境民事公益訴訟案件多數具有重大社會影響，應當按照重大案件報告制度逐級上報。5.起訴的釋明制度。環境民事公益訴訟司法解釋第9條規定：“人民法院認為原告提出的訴訟請求不足以保護社會公共利益的，可以向其釋明變更或者增加停止侵害、恢復原狀等訴訟請求。”6.受理公告制度。環境民事公益訴訟司法解釋第10條規定：“人民法院受理環境民事公益訴訟后，應當在立案之日起五日內將起訴狀副本發送被告，并公告案件受理情況。”7.向行政執法機關告知制度。環境民事公益訴訟司法解釋第12條規定：“人民法院受理環境民事公益訴訟后，應當在十日內告知對被告行為負有環境保護監督管理職責的部門。”

三是特殊的審理規則。環境民事公益訴訟的特殊審理規則主要體現在以下幾個方面：1.支持訴訟制度。環境民事公益訴訟司法解釋第11條規定：“檢察機關、負有環境保護監督管理職責的部門及其他機關、社會組織、企業事業單位依據民事訴訟法第15條的規定，可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等方式支持社會組織依法提起環境民事公益訴訟。”2.不允許被告反訴。環境民事公益訴訟司法解釋第17條規定：“環境民事公益訴訟案件審理過程中，被告以反訴方式提出訴訟請求的，人民法院不予受理。”3.調解協議的公告、公開。民事案件審理中達成的調解協議一般不予公開，但環境民事公益訴訟司法解釋第25條第1款規定：“環境民事公益訴訟當事人達成調解協議或者自行達成和解協議后，人民法院應當將協議內容公告，公告期間不少于三十日。”第25條第3款規定：“調解書應當寫明訴訟請求、案件的基本事實和協議內容，并應當公開。”4.嚴格的撤訴審查。首先是撤訴的截止期限和一般民事案件不同。民事訴訟法第145條規定：“宣判前，原告申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定。”而環境民事公益訴訟司法解釋第27條規定：“法庭辯論終結后，原告申請撤訴的，人民法院不予準許，但本解釋第26條規定的情形除外。”其次，不準許自行和解撤訴。環境民事公益訴訟司法解釋規定，當事人以達成和解協議為由申請撤訴的，不予準許。

四是特殊的案件事實查明規則。環境民事公益訴訟在查明案件事實方面有以下特殊規則：1.有利于原告的事實推定。環境民事公益訴訟司法解釋第13條規定：“原告請求被告提供其排放的主要污染物名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況以及防治污染設施的建設和運行情況等環境信息，法律、法規、規章規定被告應當持有或者有證據證明被告持有而拒不提供，如果原告主張相關事實不利于被告的，人民法院可以推定該主張成立。”2.當事人自認的限制。環境民事公益訴訟司法解釋第16條規定：“原告在訴訟過程中承認的對己方不利的事實和認可的證據，人民法院認為損害社會公共利益的，應當不予確認。”3.法院主動調取證據、委托鑒定。環境民事公益訴訟司法解釋第14條規定：“對于審理環境民事公益訴訟案件需要的證據，人民法院認為必要的，應當調查收集。對于應當由原告承擔舉證責任且為維護社會公共利益所必要的專門性問題，人民法院可以委托具備資格的鑒定人進行鑒定。”4.專家輔助查明案件事實制度。環境民事公益訴訟司法解釋第15條規定：“當事人申請通知有專門知識的人出庭，就鑒定人作出的鑒定意見或者就因果關系、生態環境修復方式、生態環境修復費用以及生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能的損失等專門性問題提出意見的，人民法院可以準許。前款規定的專家意見經質證，可以作為認定事實的根據。”

五是特殊的污染責任確定規則。民事公益訴訟的污染者應按照《侵權責任法》等法律規定承擔預防性、恢復性、賠償性和人格補償責任，但也有一些特殊規則：1.獨特的責任方式。作為特殊的訴訟類型，環境民事公益訴訟在確定污染者承擔責任的方式方面有一些特殊規定，例如，原告請求恢復原狀的，人民法院可以依法判決被告將生態環境修復到損害發生之前的狀態和功能。無法完全修復的，可以準許采用替代性修復方式，費用由被告承擔。2.間接損失予以賠償。環境民事公益訴訟司法解釋第21條規定：“原告請求被告賠償生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失的，人民法院可以依法予以支持。”3.特定情況下法院對污染者責任大小可以酌定。環境民事公益訴訟司法解釋第23條規定：“生態環境修復費用難以確定或者確定具體數額所需鑒定費用明顯過高的，人民法院可以結合污染環境、破壞生態的范圍和程度、生態環境的稀缺性、生態環境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，并可以參考負有環境保護監督管理職責的部門的意見、專家意見等，予以合理確定。”

六是特殊的費用承擔規則。主要表現在以下幾個方面：1.檢察機關免交訴訟費、社會組織可以申請緩交訴訟費。根據檢察機關提起公益訴訟試點方案的規定，提起公益訴訟，檢察機關免交訴訟費。環境民事公益訴訟司法解釋第33條規定：“原告交納訴訟費用確有困難，依法申請緩交的，人民法院應予準許。”2.一案原告的部分費用可以在另案中支出。環境民事公益訴訟司法解釋第24條第2款規定，其他環境民事公益訴訟中敗訴原告所需承擔的調查取證、專家咨詢、檢驗、鑒定等必要費用，可以酌情從另案判決被告承擔的生態環境修復費用、生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失等款項中支付。3.原告的部分費用可以請求被告承擔。環境民事公益訴訟司法解釋第22條規定：“原告請求被告承擔檢驗、鑒定費用，合理的律師費以及為訴訟支出的其他合理費用的，人民法院可以依法予以支持。”

七是特殊的裁判實現規則。1.修復主體多元化。人民法院認為必要的，也可以商請負有監督管理職責的環境保護主管部門與上述修復主體一道共同組織修復生態環境。2.生態環境修復結果的監督機制。對于生態環境修復結果，人民法院可以委托具有環境損害評估等相關資質的鑒定機關進行鑒定，必要時還可以商請負有監督管理職責的環境保護主管部門協助審查。3.私益訴訟原告的受償順位優先。當被告因污染環境、破壞生態被環境民事公益訴訟和私益訴訟判決承擔責任，其財產不足以履行判決確定的全部賠償義務的情況下，應當先履行私益訴訟判決所確定的義務。

四、當前環境民事公益訴訟的難點問題

近年來，隨著公益訴訟制度的逐步建立、健全，訴訟主體逐漸增多，案件類型日益豐富，環境民事公益訴訟有了很大的發展，逐漸成為公益訴訟的突破口，但是還存在一些亟待解決困難和問題。

一是社會組織提起公益訴訟的動力不足。據統計，符合法律及司法解釋要求的社會組織全國有700多個，但真正有能力、有意愿提起公益訴訟的組織還比較少，實際提起過公益訴訟的社會組織只有10家左右。從近幾年的實踐來看，主要是中華環保聯合會、綠發會以及自然之友等有限的幾個組織。社會組織提起民事公益訴訟的目的就是為了公共利益和環境保護，具有非營利性，同時還要承擔訴訟費、鑒定費、律師費等費用，需要花費時間和精力去調查取證，在案件辦理過程有時不但得不到配合，可能還會遭遇各種各樣的阻力。另外，實踐中，有些社會組織提起公益訴訟受阻，影響了工作的積極性。例如，寧夏法院以不具有起訴人主體資格為由，裁定對綠發會提起的騰格里沙漠污染案不予立案，向最高法院申請再審后才得以糾正。各地法院對于社會組織提起公益訴訟資格掌握標準不一，影響了它們提起公益訴訟的積極性。

二是污染的后果及修復、治理費用難以準確判定。對于環境污染造成的損害后果，以及治理、修復費用，屬于技術性很強的問題，實踐中往往需要鑒定。各地有資質的鑒定機構并不多，有些損失的具體數額也很難鑒定。對于原告來說，起訴時提出有依據的具體數額比較難；對法院來說，準確認定賠償數額也很難。2011年環保部發布了《環境污染損害數額計算推薦方法（第I版）》對環境污染損害數額計算提供了一系列方法，但是對于有些損害，比如大氣污染損害如何計算具體數額，沒有提供計算方法和依據。環境民事公益訴訟司法解釋第23條提出，法院可以參考防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益等方式來確定生態環境修復費用，但不同方法計算的結果差別很大，不同的機構鑒定的結果差異也很大，如何準確確定治理、修復費用，還需要進一步探索。

三是賠償款項的管理和使用存在較大困難。環境民事公益訴訟的目的是保護和修復自然環境，法院判決被告承擔的修復費用和服務功能損失等款項應當專款用于治理和保護環境，不能由原告領取。目前，無錫、昆明、貴陽等地采取的是將環境修復資金和服務功能損失等款項繳入專戶或基金的方式管理使用，其中貴陽市設立了生態修復基金專戶和生態文明建設基金，昆明市設立了環境民事公益訴訟救濟專項基金，無錫則設立了財政專戶。但事實上無論是設立基金還是專戶，都存在一定的困難，而且資金由哪個單位管理，如何審批使用，制度上還是一片空白。有些地方把款項上交財政，能否實際用于修復環境也存在疑問。

四是檢察機關提起民事公益訴訟成效有待觀察。在立法機關授權檢察機關提起公益訴訟之前，對于檢察機關作為法律監督機關提起公益訴訟是否可行，學術界和實務界存在較大爭議。根據檢察機關提起公益訴訟試點方案和實施辦法的規定，檢察機關提起環境民事公益訴訟的法律地位是公益訴訟人，對一審結果不服，不是上訴而是提出抗訴，這些都和傳統的普通民事訴訟不同，檢察機關在民事公益訴訟中更像是公訴人的角色，能否在現有民事訴訟的框架內有序運行，有待實踐檢驗。

（作者單位：山東省高級人民法院）

責任編校：劉曉華