我國野生動物保護制度的發展與完善
——2015年《野生動物保護法（修訂草案）》評析

孫　磊　莊乾龍

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我國野生動物保護制度的發展與完善
——2015年《野生動物保護法（修訂草案）》評析

孫磊莊乾龍

2015年12月，第十二屆全國人大常委會第十八次會議初次審議了《中華人民共和國野生動物保護法（修訂草案）》（以下簡稱《草案》），并于中國人大網全文公布，向社會公開征求意見。隨著《草案》的公布，社會各界對其內容展開了熱烈討論，其觀點不乏針鋒相對者?？v觀《草案》，筆者認為，相較于現行立法，《草案》表現出明顯的進步，但亦存在不足之處。

一、野生動物保護制度的發展與完善

現行《野生動物保護法》共計42個條文，《草案》增至60個條文，累計增加18個條文，內容更加豐富?！恫莅浮房傆?410字，約為現行《野生動物保護法》兩倍?！恫莅浮吠ㄟ^修改原有制度與增加新制度，大大提高了法律的可操作性。

（一）《草案》凸顯了野生動物保護的生態價值

《草案》第1條開宗明義地指出，為保護野生動物及其棲息地，拯救珍貴、瀕危野生動物，維護生物多樣性和生態平衡，規范野生動物資源利用，推進生態文明建設，制定本法。盡管《野生動物保護法》也強調野生動物保護的生態價值，但在資源利用與生態價值之間仍突出強調前者?！恫莅浮氛{整了兩者的表述順序，將維護生物多樣性與生態平衡價值置于野生動物資源利用之前，突出前者的重要性。同時，在其他相關法條中，《草案》盡可能避免使用“資源”一詞，如《草案》將《野生動物保護法》第5條“中華人民共和國公民有保護野生動物資源的義務，對侵占或者破壞野生動物資源的行為有權檢舉和控告。”修改為“中華人民共和國公民有保護野生動物及其棲息地的義務，對侵占或者破壞野生動物及其棲息地的行為有權向有關部門報告和控告?！鄙鲜鲎龇?，旨在弱化野生動物資源性，凸顯野生動物的生態價值。

現行《野生動物保護法》建立于傳統人類中心主義基礎之上，是傳統人類法益觀的直接體現。傳統法益說以保護人之利益為中心，環境及其環境資源是為人類服務的。正如許玉秀所指出，傳統法益說認為，“對于環境和自然資源的保護目的在于保護人本身的利益，如果對于人類本身沒有意義，則無……制裁可言。”傳統法益說忽略了生態法益相對獨立價值，片面強調人之法益，過于極端。與此相對，生態法益說由傳統的法益觀走向了另一個極端，該學說將不具有自由意志精神的生物納入保護范疇，勿論其責任該如何承擔，還將給人類帶上沉重的道德枷鎖，以生態中心主義為中心在人類中強制推行生物道德標準，只會適得其反。更何況，生態法益說可能因失去衡量標準，而無法回答何為環境，誰之環境等基本問題。折中說不贊成傳統法益說與生態法益說的極端化傾向，既關注人之利益，又兼顧具有相對獨立價值的生態法益，能較好地協調了個人法益與生態法益之間的關系。

《草案》采取折中說，修改但未完全摒棄人類中心主義。在生態法益與傳統法益之間，《草案》通過調整兩種法益表達順序的方式，兼采兩種觀點，值得肯定。

（二）《草案》擴大了保護范圍

現行《野生動物保護法》保護范圍限于野生動物，并對野生動物作了較為嚴格的限制，包括珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有益的或者有重要經濟、科學研究價值的陸生野生動物?！恫莅浮吠貙捔嗽摲ǖ谋Ｗo范圍：一是將野生動物棲息地納入保護范圍，二是將野生動物拓展為珍貴、瀕危的野生動物和有重要生態、科學、社會價值的野生動物及其制品，其中野生動物及其制品包括野生動物的整體（含卵、蛋）、部分及其衍生物。

現行《野生動物保護法》將保護的范圍限制于珍貴、瀕危的野生動物，未對野生動物的生存環境作出規定。“生境”是指生物體或生物種群自然分布的地方或地點。野生動物的生境就是野生動物的棲息地，近年來我國存在大量的濫墾、濫伐和圍湖造田等行為，使野生動物的棲息地日益減少，生境破碎化，這導致各種野生動物數量急劇下降?！恫莅浮吩黾颖Ｗo野生動物棲息地、發布野生動物重要棲息地名錄、防止規劃和建設項目破壞野生動物棲息地的規定，這有利于改善野生動物生存環境，提升野生動物保護質量。

相較于現行《野生動物保護法》，《草案》還拓展了野生動物的外延，將具有重要生態價值的野生動物及其制品納入到保護范圍，并刪除了《野生動物保護法》中“具有重要經濟價值”的野生動物這一說法，再次體現出《草案》的生態價值觀。此外，《草案》將野生動物的整體（含卵、蛋）、部分及其衍生物一并納入保護范圍，這一規定有助于嚴密法網，解決實踐中對卵、蛋、部分及其衍生物能否認定為野生動物這一難題，提高了法律規定的可操作性。

（三）《草案》增設引進放歸外來物種制度

汪勁指出，“外來物種入侵一般指一定地域范圍內原本不存在的某些物種，因人類活動從外地引入（有意或者無意引入）后在自然條件下建立種群并對本地性質相異的生態系統造成不良影響或者對生物多樣性構成威脅的現象。”在世界日趨一體化發展過程中，外來物種入侵已經成為危害人類健康，打破生態平衡的重要威脅。甄春延、王勇剛在文章中指出，“據不完全統計，我國目前約有外來入侵生物近200種，其中雜草107種，主要害蟲32種，主要病原菌23種?！钡卜ㄖ伟l達國家無不對外來物種進行嚴格限制，以防出現外來物種入侵現象。

《草案》適應形勢的需要，增設外來物種引進放歸制度。《草案》規定，從境外引進外來野生動物物種的，應當經國務院野生動物保護主管部門批準，防止對生態系統造成危害。引進外來野生動物物種的，應當防止其進入野外環境。確需將其放歸野外的，應當按照國務院野生動物保護主管部門的有關規定執行?！恫莅浮愤€禁止或限制在自然保護區等保護區域內引入外來物種等人為干擾、威脅野生動物的行為。為確保上述規定得以有效執行，《草案》規定了較為嚴格的責任制度：對于違反上述規定，從境外引進外來野生動物物種的，由野生動物保護主管部門沒收所引進的野生動物，并處5萬元以上20萬元以下的罰款。將引進的野生動物放歸野外的，由野生動物保護主管部門責令限期捕回，逾期不捕回的，由野生動物保護主管部門代為捕回或者采取措施，降低影響，所需費用由被責令限期捕回者承擔，可以并處1萬元以上5萬元以下的罰款。

二、野生動物保護制度的不足與改進

《草案》雖然對現行《野生動物保護法》作了較大幅度的修改，但縱觀修改內容，仍有部分內容值得商榷。

（一）《草案》個別條文表述欠準確

與生活用語相比，法律用語體現出較強的專業性，具有準確性、明確性、權威性及成熟性特征?！恫莅浮穫€別條文表述欠準確，應當改進。

《草案》第11條第2款規定，國家對珍貴、瀕危的野生動物實行重點保護。國家重點保護的野生動物分為一級保護野生動物和二級保護野生動物。國家重點保護的野生動物名錄由國務院野生動物保護主管部門組織科學評估后制定，報國務院批準公布。根據該條規定，珍貴、瀕危野生動物包括國家一級保護野生動物和二級保護野生動物，不包括列入《瀕危野生動植物種國際貿易公約》附錄一、附錄二的野生動物以及馴養繁殖的上述動物。筆者以為，《草案》對珍貴、瀕危野生動物范圍的界定欠準確。上述公約中的附錄一與附錄二野生動物名錄與我國國家一級保護野生動物和二級野生動物名錄并不完全相同，尤其是在我國沒有此類野生動物，但在其他國家有且被列為上述公約中的野生動物名錄者，實有保護的必要。此外，根據平等保護原則，馴養繁殖的上述動物亦應納入珍貴、瀕危野生動物范圍。相較于《草案》規定，刑事司法實踐對珍貴、瀕危野生動物范圍的界定更為準確?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理破壞野生動物資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第1條規定，刑法第341條第1款規定的“珍貴、瀕危野生動物”，包括列入國家重點保護野生動物名錄的國家一、二級保護野生動物、列入《瀕危野生動植物種國際貿易公約》附錄一、附錄二的野生動物以及馴養繁殖的上述物種。《草案》有必要借鑒上述司法解釋內容，完善珍貴、瀕危野生動物的范圍。

《草案》第2條規定了本法所保護的野生動物的范圍，其中第1款明確了需要保護的野生動物類型。第2款規定，野生動物及其制品，均系指前款規定的受保護的野生動物的整體（含卵、蛋）、部分及其衍生物。該款中所提“制品”與“野生動物”有何區別，并不明確?！把苌铩迸c“制品”是什么關系也不明晰。查閱《現代漢語詞典（第6版）》，制品是指制造成的物品。而制造是指用人工使原材料成為可供使用的物品。可見，制品帶有人類加工含義，如將野生狗熊殺害后制作的熊皮，可視為制品。衍生物是指較簡單的化合物所含的原子或原子團被其他原子或原子團取代而生成的較復雜的化合物，叫作原來化合物的衍生物?？梢?，經簡單加工形成的野生動物制品不是衍生物，只有將野生動物進行化學反應后生成的物品才屬于衍生物，如用虎骨炮制的藥酒當屬衍生物。《草案》在此均未對上述問題作出進一步說明，立法者有必要以提示性列舉的方式，明確野生動物、制品與衍生物含義及相互關系，并在后續有關條文中明確對制品與衍生物認定及處罰規則。

《草案》第24條第2款規定，人工繁育國家重點保護野生動物的，應當根據野生動物習性確保其具有必要的活動空間和生息繁衍、衛生健康條件，具備與其繁育目的、種類、發展規模相適應的場所、設施、技術和資金，并符合有關技術標準，不得虐待野生動物。條文旨在保護人工繁育的國家重點保護野生動物。該條文中出現“虐待”一詞，何為虐待，語意不詳。首先，該詞不能按照諸如刑法中的虐待罪的含義予以理解，其次，在其他相關法律法規中也沒有對該詞語的明確說明。語意不詳違反了法律術語的明確性要求，縱觀該詞在該條文中所處位置，具有獨立含義，并不是對“根據野生動物習性確保其具有必要活動空間和生息繁衍、衛生健康條件及其他有關技術標準”的進一步解釋說明。筆者認為，立法者有必要在此以提示性列舉的方式對何為虐待進行說明，以明確其含義，提高法律條文的可操作性。

《草案》第30條第2款規定，縣級以上人民政府有關部門應當根據各自職責，配合野生動物保護主管部門，加強對野生動物及其制品出售、收購、利用、運輸、寄遞、食用等活動的監督檢查。該條文中出現“寄遞”一詞，按其字面含義應該是是指郵寄與快遞。該用詞是《草案》的獨創，在傳統漢語詞典及網絡用語中均查不到該詞，在其他法律條文中更沒有這一說法。表達郵寄與快遞含義的詞語均是“郵寄”一詞，如《刑法》第125條規定，非法制造、買賣、運輸、郵寄、儲存槍支、彈藥、爆炸物的，處3年以上10年以下有期徒刑；情節嚴重的，處10年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑。該條文中的“郵寄”一詞是指普通郵寄與快遞。既然已有詞語能夠準確表達相關意思，且普通民眾對此也無產生歧義的可能，《草案》單獨創制“寄遞”這一新詞實無必要。

（二）《草案》法律責任承擔標準不一

與現行《野生動物保護法》相比，《草案》在法律責任部分作了較大修改，降低了違法行為處罰標準，加大了對違法行為的處罰力度，值得肯定。但個別條文中的處罰標準不一，容易導致適用處罰上的不公平。如《草案》第44條規定，違反本法第20條、第21條的規定，未取得狩獵證或者未按狩獵證規定獵捕非國家重點保護野生動物的……有獵獲物的，根據獵獲物的數量，并處1萬元以上10萬元以下的罰款；無獵獲物的，并處1萬元以下的罰款。根據該條規定，對于獵獲物是非國家重點保護野生動物的，處罰標準是獵獲物的數量，罰款金額至少是1萬元?！恫莅浮返?3條規定，違反本法第19條、第21條的規定，獵捕、殺害國家重點保護野生動物的……有獵獲物的，處以獵獲物價值10倍以下的罰款；沒有獵獲物的，處以5萬元以下的罰款。根據該條規定，對于獵獲物是國家重點保護的野生動物的，處罰標準是獵獲物價值，且沒有下限。理論上，若獵獲非國家重點保護野生動物1只，罰款金額起點是1萬元，而對獵捕國家重點保護的野生動物處罰標準是所獵獲物的價值，若其價值較低，且按照較低的價值倍數罰款，其結果可能會出現對獵捕國家重點保護的野生動物處罰要輕于對獵捕非國家重點保護的野生動物處罰現象，出現違法與責任倒掛現象。當然，這一不公平現象可以通過執法人員公平地自由裁量予以避免，但這不僅需要綜合素質極高的執法人員，還需要切實有效的統一的案例指導作為輔助，可操作性不強。筆者認為，立法者將處罰標準統一為獵獲物的價值，并規定獵獲國家重點保護野生動物的處罰起點，即可解決上述處罰標準不統一而引起的適用法律不公問題。

（三）《草案》有關條文缺乏可操作性

具有較強的可操作性是衡量法律條文是否成熟的重要標志，亦是立法目的得以實現的重要保障?！恫莅浮方^大部分條文具有較強的可操作性，但仍存在宣示性條款過多、法律銜接不暢及條文缺乏細化等問題。

1.《草案》規定了過多的宣示性條款。《草案》第4、6、7、8、9條強調國家對公民保護生存環境意識的培育、鼓勵公民、法人和其他組織參與野生動物保護活動、教育行政部門及學校培育學生的野生動物意識及國家給予保護野生動物應給予獎勵等。上述規定均屬宣示性條款，宣示性條款僅僅具有彰顯某種價值的作用，缺乏行為模式與法律后果等要素，無法直接調整社會關系，不屬于嚴格意義上的法律規則。法律規范具有指引、評價、教育、預測與強制等功能，宣示性條款缺乏強制性功能，且只能間接體現指引、評價、教育與預測功能。一部法律宣示性條款過多，不僅使得法律內容顯得空洞，且因法律條文無法在實踐中得以充分實現，而有損法律的權威性。筆者以為，立法者宜大幅削減甚至是取消宣示性法律條文而代之以強制性的法律規則，通過明確的權利義務規定以強化公民保護野生動物意識。

2.《草案》與《漁業法》銜接不暢。根據《草案》第2條第5款規定，珍貴、瀕危的水生野生動物以外的其他水生野生動物的保護，適用漁業法的規定。這意味著，非珍貴、瀕危水生野生動物受《漁業法》保護。刑法中關于水生野生動物相關的罪名有兩個，分別是非法獵捕、殺害珍貴瀕危野生動物罪與非法捕撈水產品罪。若行為人獵捕、殺害的是珍貴、瀕危水生野生動物，則直接套用上述第一個罪名即可，若行為人非法捕撈非珍貴、瀕危水生野生動物者，則不屬于野生動物保護法規范的范疇，而受《漁業法》規范調整。但《草案》第45條規定，違反本法第22條第1款、第23條第1款的規定，在禁獵（漁）區、禁獵（漁）期或者使用禁用的工具、方法獵捕野生動物的，依照刑法有關規定追究刑事責任。依法不需要判處刑罰的，按照第43條、第44條的規定，從重處罰。該條款規定違反禁漁區、禁漁期的規定的相應責任。如前所述，非珍貴、瀕危水生野生動物并不受野生動物保護法規制。易言之，關于違反禁漁區、禁漁期的規定而承擔的刑事與其他責任應該規定于《漁業法》中?！恫莅浮穼⑵湟幎ㄓ诖?，有越俎代庖之嫌?！恫莅浮返?條第5款將珍貴、瀕危水生野生動物排除于《漁業法》，但根據現行《漁業法》，珍貴、瀕危的水生野生動物仍然受《漁業法》規制?！兑吧鷦游锉Ｗo法》與《漁業法》同由全國人大常委會制定，具有同等法律位階。根據立法基本原理，具有相同位階的法律不能單方面排除或否認另一部法律內容。筆者認為，若要解決這一問題可考慮在《漁業法》中作出同樣的規定，即將珍貴、瀕危的水生野生動物規定為野生動物，受《野生動物保護法》的保護，從而實現部門法律之間的協調一致。

3.《草案》有關條文缺乏細化。《草案》第43條規定，違反本法第19條、第21條的規定……依法不需要判處刑罰的，由野生動物保護主管部門或者海洋執法部門沒收獵獲物、獵捕工具和違法所得；吊銷特許獵捕證；有獵獲物的，處以獵獲物價值10倍以下的罰款；沒有獵獲物的，處以5萬元以下的罰款。根據該條規定，依法不需要判處刑罰的，由野生動物保護主管部門或者海洋執法部門進行行政處罰，但具體由何地區野生動物保護主管部門或海洋執法部門進行處罰并不明確。實踐中，行為人獵捕、殺害國家重點保護的野生動物可能涉及的地區有野生動物棲息地、行為人對野生動物進行追捕中形成的獵捕、殺害地，及違法行為人被抓獲地與居住地。《草案》未對上述地區作出明確規定，實踐中一旦出現棲息地、獵捕地、抓獲地及行為人居住地不一致情形時，可能會出現管轄沖突問題。筆者認為，《草案》有必要對行政處罰機關作出更為細致的規定，確立獵捕、殺害地為主，其他地區為輔的管轄原則，即原則上由獵捕、殺害地的野生動物保護主管部門或海洋執法部門進行管轄，但由其他地區的野生動物保護主管部門或海洋執法部門管轄更為適宜時，則由其相應的主管部門予以管轄。

與現行《野生動物保護法》相比，《草案》另一大進步表現為對野生動物名錄的更新時間作出了規定。《草案》第11條第3款規定，對國家重點保護的野生動物名錄，國務院野生動物保護主管部門應當每5年進行一次評估，并根據評估情況對名錄進行調整，報國務院批準公布。但遺憾的是，《草案》沒有對地方重點保護野生動物及對國家保護的有重要生態、科學、社會價值的野生動物名錄調整時間作出規定。明確野生動物保護名錄調整時間是加強對野生動物保護的重要內容之一，以往因立法未明確名錄調整時間，實踐中名錄調整滯后，不利于執法實踐。為實現野生動物保護的公平性，《草案》不宜對國家重點保護野生動物與其他重點保護野生動物作出區分，應一并作出名錄調整的時間規定。更為重要的是，《草案》應一并解決名錄的決定機制與協調機制，即名錄由何部門對何物種進行決定并予以更新，否則名錄更新規定只能成為一紙空文。

《草案》條文的粗疏還集中體現于對公權機關保護野生動物責任規定的缺乏及相關抽象術語的使用?！恫莅浮返?3條規定，縣級以上人民政府野生動物保護主管部門應當定期組織對野生動物及其棲息地狀況的調查、檢測和評估，建立健全野生動物及其棲息地檔案。該條第2款還就具體上述部門的調查、檢測和評估的內容作了明確規定。該條明確了縣級以上人民政府野生動物保護主管部門的具體任務，但若上述主體沒有履行該義務，根據現有法律規定并不承擔相應責任。同時，上述條文中的“定期”是指什么時間，并不清楚?！恫莅浮返?4條規定了開發利用規劃對建設項目的環境評估問題。該條要求縣級以上人民政府及其有關部門在編制有關開發利用規劃時應充分考慮野生動物及其棲息地保護的需要，避免或減少規劃實施造成的不利影響。但若相關部門沒有充分考慮上述問題，影響了野生動物及其棲息地，相關部門是否承擔責任及承擔何種責任均未規定。實踐中，相關部門開發建設項目中可能形式上遵守相關規定，聘請相關人員對建設項目開發對野生動物及棲息地是否產生影響進行評估，但若評估結果不通過，他們會再聘請新的專家進行評估，直至評估結果符合其開發利益為止，從而規避相關法律規定。權責利具有一致性，無論是公權機關抑或是法人、組織及私人個體在保護野生動物中，既享有權利也負有相應義務，同時對不履行義務者必須負擔特定的責任。此外為確保環評的客觀公正性，立法宜明確環評的程序及環評的最高次數，以防止上述規避法律的現象出現。

三、結語

《野生動物保護法》時隔多年進行大修，社會各界對本次修訂寄予厚望?？v觀《草案》內容，亮點頗多，但也有不足之處。現行《野生動物保護法》屢受指責的主要原因是法律規定過于抽象，缺乏可操作性。雖名為保護法，但其內容盡顯“利用”之意。立法者對公權與私權主體在野生動物方面的保護規定缺乏細化，致使該法不能得到有效執行?！恫莅浮芬艘源藶樾薷闹匦?，凸顯《野生動物保護法》的生態價值，弱化立法目的的功利化，使得立法目的由單一轉向多元。以此為據，《草案》需進一步壓縮宣示性條款，或將其修改為法律規則賦予其強制性，或將其轉化為基本原則貫穿于《野生動物保護法》始終。同時，《草案》宜進一步細化保護條款及責任條款。在堅持平等保護原則基礎上，協調公權保護主體與私權保護主體關系，對未盡職責或違反相關義務者均設置相應的法律責任條款，提升《野生動物保護法》的總體質量。

（編輯趙文清）

作者單位（孫磊/北京市森林公安分局政委莊乾龍/法學博士北京林業大學法律系講師）