侵權被害人國家救助制度的構建

李繼承

廣東伯方律師事務所，廣東　廣州　510627

侵權被害人國家救助制度的構建

李繼承

廣東伯方律師事務所，廣東廣州510627

關鍵詞：侵權被害人；國家救助制度

我國的侵權被害人國家救濟制度必須根據國家的相關情況來設計相關的制度。從目前國家的經濟能力、侵權案件的數量、被害人的狀況等方面來看，我國應該構建具有切合我國的社會性質、人民愿望、財政能力等的侵權被害人國家救助制度。建議建立國家救助的大多數學者都是認為國家救助是經濟上的救助，但有學者就認為，“對被害人的保護應當是全方位的，不僅是經濟上的補償，還應有醫療、心理的治療等多方面。”①本文主要考慮的是經濟救助。

一、侵權被害人國家救助制度的原則

侵權被害人國家救助制度構建涉及到實體、程序等諸多問題。需要遵照一定的原則來進行制度設置，才能保證構建的制度符合社會現實，實現制度的目的、作用和功能。具體的原則主要是：

(一)窮盡公力救濟原則

窮盡公力救濟是指被害人在行使完國家法律規定的程序以后，還不能相應地實現侵權責任的損害賠償救濟時，方能獲得國家救濟。國家救濟只是一種補救性、兜底性的救濟方式。被害人只有通過國家公力救濟程序，確認侵權事實、侵權人或者相關責任人、侵權損失等情況，才能為實施國家救助提供事實和法律基礎。如無法確認侵權人的情況下，侵權行為發生后，被害人也必須通過國家相關機關進行調查，如果國家機關經過法定程序也不能確認侵權人時，被害人才能申請國家救助。

(二)及時救濟原則

及時救濟是指國家要及時有效地對無法得到損害賠償救濟的被害人實施國家救濟。“遲到的正義不是正義”。國家救濟的一個重要目的就是要及時有效地恢復或補救被害人的權利，以體現社會公平正義。很多被害人在遭受侵權之后生命處于危急之中或者生活陷入了困境，而且在經過尋求國家的公力救濟后已經花費了一定的時間和金錢。如果此時還不能得到及時有效的救助的話，會使被害人的生命權、生存權等權利遭受更大的傷害，因此國家對此必須實行及時救濟的原則。具體來說，就是被害人申請國家救助之后，國家機關必須盡快辦理。對符合條件的要盡快發放國家救助，如果情況緊急的，如急需搶救治療費用的，可以先行發放國家救助資金。

(三)一次性救濟原則

一次性救濟是指對同一侵權行為的被害人只能實施一次侵權損害的國家救助。國家救助是彌補現有救濟制度的不足，國家承擔的是一種補充、應急性、臨時性的責任，使被害人脫離生活困境或者得到填補損害。損害賠償一般承擔的和侵權有直接因果關系損害的填補。因此這種救濟制度不是長期性、固定性的。對于實施了一次性救助之后尚未能脫離困境的被害人應當通過其他救助方式如最低生活保障、社會保險等救助方式予以解決。另外，實行一次性救助，也有利于節約司法資源、避免國家機關陷于無窮的救助之中。

二、侵權被害人國家救助的對象

侵權被害人根據受害的直接與否不同，可以分為直接被害人、間接被害人。直接被害人就是遭受侵權損害的具體人員。其中根據我國立法的相關規定，直接被害人和間接被害人都有向侵權人提起損害賠償的請求權。

(一)直接被害人

在侵權中，遭受侵權直接損害的被害人具有請求國家救助的權利。這里的被害人是指侵權行為損害后果的直接承受者，是因侵權行為而使民事權利受到侵害的自然人。直接被害人是無民事行為能力或者限制民事行為能力人時，由其代理人行使請求國家救助的權利。其次，在一個侵權行為造成數個直接被侵害人的情況下，每一個直接被侵害人都有請求侵權救助的權利。這種權利可以各自獨立。被侵害人可以共同提起請求救助，也可以單獨提起請求救助。

(二)間接被害人

間接被害人是指與直接侵權被害人有近親屬關系或者扶養關系的人員。根據我國法律的規定，間接被害人又可以分為近親屬和被扶養人。如果被害人在侵權中死亡，其近親屬和被扶養人遭受到巨大的精神損害甚至經濟損失，因此其近親屬依法無法獲得賠償時，也應該獲得國家救助。

三、侵權被害人國家救助的條件

國家對于侵權被害人的救助必須符合一定的條件。按照條件的與否，可以分為肯定性條件和否定性條件。肯定性條件從正面作出規定，否定性條件從反面作出規定。

(一)肯定性條件

肯定性條件直接明確規定了侵權被害人國家救助的條件。根據侵權法律性質、侵權后果的危害性、國家救助的人力財力資源等情況，侵權被害人國家救助的肯定性條件主要是。

1.限于重特大人身損害

精神損害是一種抽象的損害，以賠禮道歉，消除影響、恢復名譽等非金錢賠償的方式來補償更為有效和合適。以非金錢的方式補償，侵權人一般都有能力履行。輕微的人身傷害，基本上侵權人都有能力賠償，即使無法得到賠償，對社會和被害人的影響也不大。而重特大人身損害嚴重損害了被害人的身體機能，使其身體的部分功能受限或者喪失，以后的生存能力受影響，而且需要較多或很多的治療等費用。因此需要把重特大人身損害納入國家救助的范圍。

2.限于重特大財產損失

從被損害的對象上分，可以分為人身損害和財產損害。對這兩類損害都可以實行國家救助。

財產損害分為直接損害、間接損害、純經濟損害。對于間接損失，是否賠償，如何賠償在理論界和司法實務中都存在爭議。就國家救助方面來說，救助的財產損失只能限于直接損失。國家救助是一種補充性、應急性的救助方式，是對于被害人的補償、救急措施。同時根據我國的社會、經濟等實際情況，國家救助也只能根據被害人的實際損失、經濟條件、生活需求等方面的情況而實施適當程度的救濟，而不能達到與損失對等的救濟程度。因此對于被害人的財產損失進行國家救助只能限于直接損失和實際損失。

對于侵權被害人國家救助的條件，對其進行救助的責任方式只能是賠償損失。根據《侵權責任法》第15條的規定，承擔侵權責任的方式有停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉、消除影響，恢復名譽等十種，按照承擔責任的內容來分，有財產責任和非財產責任，財產責任主要是賠償損失，非財產責任是其他九種。非財產責任的承擔方式主要取決于侵權人的主觀思想和國家機關的強制力。如果侵權人不承擔非財產責任時，國家機關也可以通過國家強制力保障責任的實現。而在財產責任的承擔方式上，則主要取決于侵權人的經濟能力這種客觀情況。侵權人愿意承擔賠償損失的責任，但是客觀上沒有經濟能力來承擔。這是當前侵權被害人未能實現救濟最為常見的原因。同時在承擔侵權責任的方式中，損害賠償是最主要最有效的救濟方式，其他責任方式居于輔助性地位。侵權行為造成損害，必然引起損害賠償法律關系，行為人承擔的主要法律后果就是損害賠償。按照我國法律，侵權行為的法律后果還包括恢復原狀、返還財產、停止侵害、消除影響、恢復名譽和賠禮道歉的責任方式，但是這些民事責任形式都不能代替損害賠償在侵權法中的地位和作用。②因此實施侵權被害人國家救助最主要的是對賠償損失這類財產責任的救助的落實。

(二)排除性條件

所謂排除性條件是指不能對被害人實行國家救助的情況。國家救助是國家對遭受侵權損害的被害人的一種填補。這種填補是建立在一定的法律、價值等基礎上，如果被害人的行為、事實等情況存在和法律、價值觀沖突，那么為了維護法律和價值的尊嚴，便不能對被害人進行救助。當然這是指不能居于侵權損害對被害人進行國家救助，并不排除被害人通過因生活困難等途徑申請其他方式的國家救助。

1.被害人對侵權存在故意或者重大過失

一般情況下，行為人對行為的主觀認識是承擔侵權的主要構成要件之一。《侵權責任法》第6條第1款也明確規定了，“行為人因過錯侵害他人民事權益造成損害的，應當承擔侵權責任。”如果被害人因為自身的故意或者重大過失造成了侵權事實，被害人也不能請求國家救助。即使是在《侵權責任法》第七條規定的無過錯責任的歸責中，即“行為人損害他人民事權益，不論行為人有無過錯，法律規定應當承擔侵權責任的，依照其規定。”在人的行為當中，人必須對自身行為盡到應有的注意義務，這樣才能保護其他的人的權益不受損害，才能更好地維護社會的秩序。如果自身不但不能盡到應有的注意義務，還放棄應有的注意義務，由此造成的損害行為人自身必須承擔責任。因此對于被害人自身故意或者重大過失造成的損害不能請求國家救助。

2.申請人對直接被害人有未盡法定義務的

我國法律規定了被害人的近親屬一定的條件下享有對侵權損失請求賠償的權利。原因之一是基于他們之間具有法律規定的權利義務。但如果直接被害人的近親屬對直接被害人沒有履行法律規定的義務達到嚴重程度或者造成嚴重的后果時，其當然不能因此而享有相應的權利。如近親屬對直接被害人有遺棄、虐待等行為的，當直接被害人被侵權致死時，其近親屬便不能享有請求國家救助的權利。

四、侵權被害人國家救助的資金來源

建立侵權被害人的國家救助制度，很關鍵是資金的來源。我國經過三十多年的改革開放，經濟實力飛速發展。2015年全年國內生產總值676708億元，按可比價格計算，比上年增長6.9%。③2015年全國一般公共預算收入152217億元，增幅進一步放緩至8.4%，同口徑增長僅5.8%。④我國國家的經濟實力連續增強并達到了較高的程度，為實行侵權的國家救助奠定了堅強有力的經濟基礎。根據各國的立法實踐，救助資金的來源主要有國家財政撥款、保險費提取、社會捐贈等。我國需要對救助資金的來源實行統籌兼顧、通過財政撥款、給予政策等多渠道的方式籌集救助資金。根據同時根據我國的行政區域劃分、便民、集中等情況，我國可以縣級行政區劃為單位建立侵權被害人國家救助基金，由所屬的民政行政部門進行管理。

(一)財政專項撥款

我國把國家賠償資金納入了財政預算，為實行國家賠償提供了根本的保障。把侵權被害人救助的資金納入國家的財政預算也是建立救助基金最為充分的保障。就我國各地的財政情況來看，經濟發達的省、市、縣的財政完全能夠設立國家救助的資金。但是我國更多的是經濟欠發達地區，這類地區的經濟發展落后、地方財政收入低，財政上難以有侵權救助資金的預算。因此對于這類地區的侵權的救助資金的來源首先是要中央和省級政府財政統籌安排，由中央和省級財政進行專項撥款。國家對東部地區給政策籌集資金、對中部地區和西部地區給政策和財政專項撥款的方式籌集救助資金。對于救助資金實行專款專用，建立專項資金的審計監督等制度。

(二)從責任保險的保費中提取

責任保險制度的設立是為了保障風險發生之后的損失的彌補。在我國，責任保險屬于強制性投保的商業保險，國家通過立法方式強制有關組織組織和人員購買責任保險并賦予經營責任保險的企業予較大的壟斷性的地位。我國的責任保險經營企業享有較大的經營壟斷性地位、投保總額大、賠償機率低、賠償數額低等原因，使經營責任保險的企業都能獲得可觀的效益。這種企業更應當承擔更多的社會責任。因此從責任保險的投保金額中提取一定比率的資金作為侵權的國家救助資金具有可行性。不少國家和地區的立法例都采取了這種方式籌集資金。如法國以機動車年保費中提取1.9%上繳基金會。日本由保險公司收取交強險保費時，一并征收保費數額的0.55%作為“純賦課金”，即使無須參加強制保險的特種車輛也須繳納此項“純賦課金”，政府車輛及軍隊車輛由政府編列預算撥付。新西蘭交通事故基金即為機動車輛強制保險保費，另外，政府對車輛征收2%的汽油稅，并把它作為無過失保險機制的基金。我國臺灣地區的“強制汽車責任保險法”也規定了從強制汽車責任保險費中提取2%作為特別補償基金。⑤我國在《機動車交通事故責任強制保險條例》，《道路交通事故社會救助基金管理試行辦法》規定了道路交通事故社會價值基金來源包括從機動車交通事故責任強制保險的保險費的一定比例提取的資金。這表明在責任強制保險的保險費中提取救助資金具有可行性。

(三)從服刑人員勞動收入中提取

從服刑人員的勞動收入中提取侵權被害人國家救助資金具有重大的社會意義和現實意義。服刑人員由于犯罪行為給社會和被害人造成了傷害。如果能使服刑人員通過自身的勞動所獲得的價值用于對受害人進行彌補，如將服刑人員的部分勞動所得固定為侵權被害人國家救助資金的來源，對于服刑人員的改造、消除被害人的仇恨等都具有重要的社會意義。

(四)從福利彩票收益中提取

我國通過發行彩票籌集公益事業資金主要有福利彩票、體育彩票。福利彩票一般銷售額的15%是發行費，50%是返還資金，35%是公益金。我國目前的福利彩票所籌集的資金主要都是用于扶老、助殘、救孤、濟困、賑災等救助上。由于我國沒有建立侵權被害人國家救助制度因此福利彩票所籌集的資金沒有使用到這一方面。因此，我國在建立侵權被害人國家救助制度時可以把福利彩票所籌集的資金以一定比率固定作為侵權被害人國家救助資金。2015年我國福利彩票發行突破2015.11億元，籌集公益金約564億元。以湖北省為例，該省2014年福利彩票銷售總額達到89.26億元，同比增長20.9%，籌集公益金達到25.39億元。其中上繳中央財政12.46億元，省內各級財政留存12.93億元。⑥湖北省作為一個經濟欠發達的省份，每年通過福利彩票籌集到巨額資金，如果能將部分資金用于侵權被害人的國家救助上，必然能夠為國家救助提供穩定的、強有力的資金支持。

(五)其他方式籌集

可以鼓勵社會上的企業和個人捐贈救助資金。對于捐贈數額較大的企業和個人，政府給予表彰和按規定給予稅收的減免，以激勵更多的企業和個人捐贈。救助資金的來源還可以根據各地方的實際，因地制宜，在符合國家法律和政策的前提下，多渠道籌集。如廣州市通過拍賣特定號碼的車牌來籌集救助資金，至2011年1月，該市已經通過此方式累計了1.8億款項。⑦但此后多年，廣州市都未有公布過款項的數目。但從近年廣州特定號碼的車牌拍賣的情況來看，拍賣競價激烈，特別是廣州在2012年7月1日限制購車之后，場面更為火爆。據此籌集的款項也會越來越多。

五、侵權被害人國家救助的程序

侵權被害人國家救助制度的構建除了實體問題之外，還需要設置程序問題，這樣才能保證實體問題得到落實。侵權被害人國家救助才程序主要涉及到管轄機構、審理的方式和時間等問題。

(一)實施國家救助的管轄機構

實施國家救助的管轄機構因對象不同而不同。對無法進入司法程序的侵權案件，由民政行政部門等負責救助申請的審核。進入人民法院審理程序的侵權案件由人民法院負責救助申請的審理。

1.民政行政部門

社會救助是民政行政部門的主要職能之一，民政行政部門的工作事關民生、民權、民利，與人民群眾的生活和利益息息相關。把對侵權被害人的救助納入民政行政部門的工作范圍符合民政行政部門的職能。民政行政部門負責審核的范圍主要是無法進入司法程序解決的侵權案件。對于無法認定侵權責任主體的侵權案件，由侵權被害人向侵權行為發生地的民政行政部門申請國家救助。民政行政部門負責審核救助申請和發放救助資金。如果申請人對民政行政部門的決定不服，可以向上一級民政行政部門提出復議，上一級民政行政部門所作出的復議決定為最終決定。侵權被害人根據民政行政部門作出的同意國家救助決定書向侵權行為發生地的國家救助基金管理部門領取。

2.人民法院

對進入人民法院審理程序的侵權案件，由人民法院負責審理救助申請。人民法院對侵權案件進行過審理、執行等程序之后，對案件的情況都了解掌握，有利于對救助申請的審理。當出現侵權被害人符合國家救助的實體條件時，被害人或者其法定代理人、扶養人，被害人死亡時由其近親屬向發生生效判決的人民法院提起國家救助的申請。無法認定侵權人的案件由侵權行為地人民法院管轄。法院內部設立國家救助委員會專門審理請求侵權損害救助的案件。國家救助委員會是非常設機構，當有申請國家救助的案件時才臨時組成，這樣不占用人員編制。國家救助委員會由三名以上審判員依單數組成，其中要求至少有一名原審該案的法官，這樣便于案情的掌握。國家救助委員會對申請的審理決定實行少數服從多數的原則。申請人根據人民法院作出的同意國家救助決定書向作出生效判決的所在地的國家救助基金管理部門領取。

(二)審理方式和時限

侵權被害人申請國家救助的時效期間為二年。自申請人在知道或者應當知道其損害賠償不能從責任主體處獲得之日起計。相關部門審理時間為自收到申請人申請救助之日起的三十日內。對沒有進入人民法院審理程序的侵權案件，民政行政部門需要對申請進行事實審理為主，書面審理為輔的審理方式。對于經過了人民法院審理的侵權案件，對于實體問題已經確認無誤。人民法院所需要審理的是案件的被害人是否符合國家救助的條件、救助的金額等問題。這些問題只要申請人舉證或者人民法院依職能就能調查清楚。如被害人家庭是否困難，可由被害人舉證或者人民法院調查就可以證實。因此人民法院應該以民事訴訟法中的書面審理為主，確有必要時才實行開庭審理。確實需要開庭審理的案件可以采用民事訴訟的簡易程序進行審理。人民法院作出的裁決是發生法律效力的裁決。申請人可以據此法律文書向人民法院領取國家救助金額。如果申請人對人民法院的裁決不服，認為確有錯誤的可以自收到裁決書之日起十五日內向上一級人民法院提出復議。上級人民法院應當在三十日內予以重新審查并依法作出決定，該決定為終審裁決。

(三)侵權被害人國家救助金額的確定

對被害人的救助金額幅度要綜合考慮救助資金的實力、被害人所在地的消費水平等因素。從國際上來看，對救助資金幅度的主要有兩類立法例。一類是限額的補償制度。即規定一定的數額幅度，具體救助數額由決定機關根據實際情況加以確定。如英國規定，補償金原則上不超過損害發生時受害人工資收入的2倍。⑧有的國家則規定了最高限額，沒有規定具體的數額。如荷蘭規定，“補償不得超過犯罪所導致的傷害或死亡的損失程度。”⑨美國大部分州規定，受害人損失財產100美元以上者才能申請國家補償，對于國家補償的最高限額，除了紐約州為做限定之外，各州從1500美元到50000美元不等。另一種是倍數補償制度。就是根據一定基礎數額的倍數比例來決定補償的數額。如日本規定，支付給被害人本人的，以被害人在被害前通常收入額的80%為基礎額。國家身體受傷害的程度，最高級傷害的補償倍數為1340倍，最低級傷害的補償倍數為1050倍。⑩對于我國目前的救助數額的標準，有學者認為可以參照日本的做法，規定一個救助的基礎額，救助金額應當根據受害人遺屬的生活狀況或受害人的傷害程度，以法定的基礎額乘以法定的倍數計算。?有學者認為參照《中華人民共和國道路交通事故受傷人員傷殘評定標準》等行政規章，結合受害人所在地區的經濟發展狀況等方面因素來確定補償金額。有學者建議參照《中華人民共和國國家賠償法》的有關規定，將受害人的國家補償最高數額確定為上年度職工年平均工資的若干倍數。

我國現有的侵權救助的實踐做法是實行限額補償方式。由救助機關確定一定的救助數額幅度，然后由救助機關在幅度范圍內決定救助的具體數額。如山東省青島市法院的救助規定，救助金額限于人民幣3000元以上3萬元以下。根據我國的立法、地區經濟發展水平和人均生活需求等因素，救助的基礎數額和幅度可同時參照《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》的相關規定。即賠償金額按照受訴法院所在地上一年度城鎮居民人均可支配收入或者農村居民人均純收入為標準。在此標準上根據損害的程度、需救助的受害人數等確定具體的救助數額。各地要根據本地的經濟發展情況、人均生活需要等設定救助金額的上下限，具體的救助數額只能在幅度內確定。

(四)國家追償

一般情況下，是由于侵權人缺乏經濟能力或者逃逸等原因造成被害人無法獲得救助。當侵權人具有經濟能力或者被抓獲時，就會再次涉及到賠償的問題。在國家對被害人進行了救助之后，國家取得對侵權人的代位追償權。當然這種追償權以國家對被害人救助的金錢數額為限。國家追償所得的數額少于其對被害人的救助時，則其不足部分由國家承擔。當被害人的國家救助金額不足于彌補其損失時，其仍然享有對侵權人請求賠償損失的權利。當其對侵權人請求賠償所獲得的金額足于填補其損失時，其所獲得的國家救助金額應當退還國家。追償的機構由國家救助的基金管理機構負責。追償的時限可以案件生效之后的執行期間來相應計算。《中華人民共和國民事訴訟法》第239條第一款規定，“申請執行的期間為兩年。申請執行的時效的中止、中斷，適用法律有關訴訟時效中止、中斷的規定。”在執行期間的兩年內，被害人由于客觀原因不能獲得賠償時，可以在期滿后申請獲得國家救助。那么國家對侵權人擁有的追償權的期限是從國家作出向被害人發放國家救助之日起的兩年內。如果侵害人有故意隱瞞、轉移財產等行為的或者侵害人逃逸的則不受兩年追償期限的限制。

此外在特殊情況下，會出現直接被害人的權利無人行使請求賠償權利的情況。如直接被害人是限制行為能力人或者是無行為能力人，其沒有法定監護人。又如直接被害人在侵權中死亡，沒有近親屬、撫養人或者無法確認直接被害人的身份。《侵權責任法》也沒有對此問題作出相關的規定。為了堵塞這一漏洞，可以由國家救助基金管理機構進行公益性的代位追償。由國家作為權利人請求侵權人進行賠償。賠償所得由國家侵權救助資金機構負責保管。當發現被害人具有其他法定的權利人時，國家則應將賠償所得返回給相關權利人。如果經過一定年限則可以歸國家救助基金所有，用于侵權救助。

[注釋]

①程濤，封利強，俞亮.刑事被害人訴權研究[M].北京：中國政法大學出版社，2015.7.

②楊立新.侵權責任法原理與案例教程(第二版)[M].北京：中國人民大學出版社，2010：24.

③國務院新聞辦公室.2015年國內生產總值(GDP)676708億元，增6.9%[EB/OL].http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/33978/34058/zy34062/Document/1463394/1463394.htm，2016-3-5.

④中國搜索：http：//politics.chinaso.com/detail/20160129/10002000328

51721454054885141612855_1.html，2016-3-5.

⑤李雪峰.交通事故社會救助基金立法的若干思考[EB/OL].http：//www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=9690，2011-3-5.

⑥2014年湖北省地方留存福彩公益金近13億元[EB/OL].http：//hb.sina.com.cn/news/qy/2015-01-24/detail-icczmvun5360736.shtml，2015-2-15.

⑦孫婷婷，夏令等人.廣州到底誰來發車禍救命錢[N].信息時報，2011-1-22.

⑧鄒川寧.刑事被害人救助制度的構建與探索[M].北京：法律出版社，2008：111.

⑨王琰.對我國建立被害人國家補償制度的立法思考[J].河南省公安高等專科學校學報，2007(1).

⑩王琰.對我國建立被害人國家補償制度的立法思考[J].河南省公安高等專科學校學報，2007(1).

?孫洪坤.建構我國刑事被害人國家補償制度之設想[J].政法論叢，2003(4).

中圖分類號：D925.2

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)18-0001-04

作者簡介：李繼承，男，法學碩士，廣東伯方律師事務所律師，高級合伙人，廣東省法學會法律風險管理研究會副會長。