數(shù)據(jù)流量?jī)r(jià)格的法律規(guī)制研究*

張依莉　高清怡

西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶　401120

數(shù)據(jù)流量?jī)r(jià)格的法律規(guī)制研究*

張依莉高清怡

西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶401120

摘要：自2015年5月國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，鼓勵(lì)電信企業(yè)盡快發(fā)布提速降費(fèi)方案計(jì)劃，促進(jìn)提速降費(fèi)的實(shí)施以來，數(shù)據(jù)流量?jī)r(jià)格問題引發(fā)了公眾的廣泛關(guān)注。通過對(duì)手機(jī)用戶的訪問調(diào)查以及查閱相關(guān)的文獻(xiàn)資料，我國(guó)目前數(shù)據(jù)流量?jī)r(jià)格主要存在的問題包括：數(shù)據(jù)流量?jī)r(jià)格偏高；移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)速度較世界平均水平差距大；“月內(nèi)套餐流量不清零”猶如隔靴止癢，未能真正普惠消費(fèi)者。從法律的角度，提出了幾點(diǎn)對(duì)策：加快制定電信行業(yè)基本法；完善《反壟斷法》對(duì)移動(dòng)數(shù)據(jù)流量定價(jià)的規(guī)制；實(shí)現(xiàn)行業(yè)管制和反壟斷法律規(guī)制的協(xié)調(diào)；建立數(shù)據(jù)流量資費(fèi)方案公示制度。

關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)流量?jī)r(jià)格；反壟斷；法律規(guī)制

一、引言

近年來，我國(guó)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)量進(jìn)入中低速穩(wěn)步增長(zhǎng)時(shí)期，已建成全球最大的4G網(wǎng)絡(luò)，機(jī)站數(shù)量超過80萬(wàn)，“互聯(lián)網(wǎng)+”深入我們的生活之中，移動(dòng)數(shù)據(jù)流量的消費(fèi)前景巨大。2015年5月13日國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議時(shí)提出：鼓勵(lì)電信企業(yè)盡快發(fā)布提速降費(fèi)方案計(jì)劃，促進(jìn)提速降費(fèi)的實(shí)施，力圖惠及網(wǎng)民。但三大電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)相繼公布了具體的降速提費(fèi)方案，卻引發(fā)了爭(zhēng)議。有的人說這些措施看似優(yōu)惠力度很大，但實(shí)際上一些贈(zèng)送的夜間流量包、定向流量使用的機(jī)會(huì)很少，沒有真正做到提速降費(fèi)。無論如何，數(shù)據(jù)流量費(fèi)用的降低是必然的趨勢(shì)。要想真正做到數(shù)據(jù)流量?jī)r(jià)格的降低，僅僅依靠“月底流量不清零”這樣的運(yùn)營(yíng)商的舉措顯然是不夠的，流量?jī)r(jià)格高的根本原因是電信行業(yè)的自然壟斷性一直存在但其行業(yè)法律規(guī)制卻長(zhǎng)期缺位。因此本文為了滿足消費(fèi)者權(quán)利保障的現(xiàn)實(shí)需求，彌補(bǔ)國(guó)家規(guī)范流量?jī)r(jià)格的制度缺失，并立足法治，促進(jìn)電信業(yè)提速降費(fèi)的實(shí)施和行業(yè)亂象的整治，通過閱讀相關(guān)文獻(xiàn)、進(jìn)行實(shí)地調(diào)查、結(jié)合國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)等方法，進(jìn)行了數(shù)據(jù)流量?jī)r(jià)格的法律規(guī)制研究。在我國(guó)現(xiàn)行最新的法律法規(guī)和法學(xué)理論基礎(chǔ)上結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，并針對(duì)數(shù)據(jù)流量?jī)r(jià)格偏高；移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)速度較世界平均水平差距大提出了相應(yīng)的對(duì)策，力圖真正普惠消費(fèi)者，推動(dòng)電信行業(yè)的健康運(yùn)行和發(fā)展。

二、我國(guó)移動(dòng)數(shù)據(jù)流量?jī)r(jià)格現(xiàn)狀及問題

(一)我國(guó)移動(dòng)數(shù)據(jù)流量?jī)r(jià)格現(xiàn)狀

近兩年我國(guó)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)流量平均資費(fèi)顯著下調(diào)，流量資費(fèi)相對(duì)值居中，這得益于國(guó)家宏觀調(diào)控層面的積極引導(dǎo)。2014年5月9日，工信部、發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于電信業(yè)務(wù)資費(fèi)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的通告》，放開所有電信業(yè)務(wù)資費(fèi)，取消電信資費(fèi)審批。2015年最新修改的《中華人民共和國(guó)電信條例》明確規(guī)定電信資費(fèi)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。同年5月13日國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，確定加快建設(shè)高速寬帶網(wǎng)絡(luò)，鼓勵(lì)電信企業(yè)盡快發(fā)布提速降費(fèi)方案計(jì)劃，促進(jìn)提速降費(fèi)的實(shí)施。20日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快高速寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)提速降費(fèi)的指導(dǎo)意見》，鼓勵(lì)電信企業(yè)推行數(shù)據(jù)流量不清零，明確支持有序開放電信市場(chǎng)，倡導(dǎo)引入民間資本。隨后，國(guó)內(nèi)三大運(yùn)營(yíng)商分別采取資費(fèi)下調(diào)、推出流量不清零、閑時(shí)流量等服務(wù)。工信部數(shù)據(jù)顯示，2015年我國(guó)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)流量平均資費(fèi)大約在80元/G，同比下降35%。跟美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家相比，目前我國(guó)移動(dòng)流量資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的絕對(duì)值較低，大約是其三分之一到五分之一。然而，與國(guó)民收入水平相比，我國(guó)流量資費(fèi)水平居中，仍有一定的下降空間。

(二)我國(guó)移動(dòng)數(shù)據(jù)流量定價(jià)存在的問題

首先，數(shù)據(jù)流量?jī)r(jià)格偏高。美國(guó)Sprint公司每月不限流量、不限通話時(shí)間、不限短信數(shù)量套餐為110美元，約合666元人民幣。而中國(guó)移動(dòng)4G“飛享套餐”，1G流量加國(guó)內(nèi)主叫時(shí)長(zhǎng)420分鐘為128元。看似我國(guó)數(shù)據(jù)流量?jī)r(jià)格的絕對(duì)值并不高，但我國(guó)居民人均收入與之有較大差距，從數(shù)據(jù)流量費(fèi)與國(guó)民人均收入的占比來說，我國(guó)數(shù)據(jù)流量?jī)r(jià)格確實(shí)偏高不少。其次，移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)速度較世界平均水平差距大。2015年全球最大的CDN服務(wù)商之一Akamai發(fā)布2015Q3全球網(wǎng)絡(luò)狀況報(bào)告顯示，2015年中國(guó)大陸網(wǎng)速平均值僅有3.7Mbps，僅排91位。最后，“月內(nèi)套餐流量不清零”猶如隔靴止癢，未能真正普惠消費(fèi)者。具體是指是指用戶當(dāng)月剩余流量可轉(zhuǎn)到次月且優(yōu)先使用，但不能累計(jì)到第三個(gè)月。然而變更套餐會(huì)被清零；部分加油包不享受新政；贈(zèng)送流量仍會(huì)被清零。其實(shí)消費(fèi)者大都會(huì)選擇流量適量且價(jià)格適中的套餐，月底剩余很少，也就享受不到這種所謂的“優(yōu)惠”。

三、我國(guó)移動(dòng)數(shù)據(jù)流量?jī)r(jià)格的法律規(guī)制現(xiàn)狀及問題

(一)我國(guó)移動(dòng)數(shù)據(jù)流量?jī)r(jià)格的法律規(guī)制現(xiàn)狀

現(xiàn)行規(guī)制流量數(shù)據(jù)價(jià)格的規(guī)范性法律文件只有《中華人民共和國(guó)電信條例》。第二十三條規(guī)定：“電信資費(fèi)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)。電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本、電信市場(chǎng)供求狀況等因素，合理確定電信業(yè)務(wù)資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。”這是電信運(yùn)營(yíng)商自主制定數(shù)據(jù)流量?jī)r(jià)格的法定依據(jù)。但我國(guó)仍需電信行業(yè)的基本法，可惜《電信法》已經(jīng)起草三十六年，由于涉及部門眾多，需要較高的立法技術(shù)，至今依舊難產(chǎn)。摒棄傳統(tǒng)的將數(shù)據(jù)流量這種自然壟斷商品實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)和政府定價(jià)的做法，改為市場(chǎng)定價(jià)，更加符合經(jīng)濟(jì)民主原則，表明國(guó)家在努力逐步將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入電信行業(yè)。從保護(hù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率和消費(fèi)者利益出發(fā)，自然壟斷行業(yè)逐步改革、逐步市場(chǎng)化是大勢(shì)所趨。我國(guó)《反壟斷法》未明確電信行業(yè)是否不受其規(guī)制，從目前的改革方向看，未來立法機(jī)關(guān)有可能將其明確納入規(guī)制范圍，從而彌補(bǔ)這一立法空白。

(二)移動(dòng)數(shù)據(jù)流量?jī)r(jià)格法律規(guī)制存在的問題

第一，工信部對(duì)數(shù)據(jù)流量的行業(yè)規(guī)制不力。2014年5月9日，工信部發(fā)布《關(guān)于電信業(yè)務(wù)資費(fèi)實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)的通告》決定放開各類電信業(yè)務(wù)資費(fèi)，主要包括：所有電信業(yè)務(wù)進(jìn)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)，由電信企業(yè)自主定價(jià)；提高資費(fèi)透明度；協(xié)議必須包含資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)費(fèi)方式、對(duì)應(yīng)服務(wù)和適用期限等內(nèi)容；未經(jīng)用戶同意，企業(yè)不得擅自更改約定資費(fèi)方案。這是工信部在市場(chǎng)化領(lǐng)域的政府讓位，有利于電信業(yè)自主經(jīng)營(yíng)。但工信部作為國(guó)家機(jī)關(guān)在對(duì)國(guó)有控股的三大電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行規(guī)制時(shí)，不可能保持事外人的身份，難免偏頗。同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致事后監(jiān)管的問題，如運(yùn)營(yíng)商相繼推出的新流量套餐，那么仍有客戶使用的固有套餐或是不滿一定年限無法更改的“合約機(jī)套餐”等舊套餐如何在新政策下獲益。

第二，無法適用競(jìng)爭(zhēng)法規(guī)制破壞市場(chǎng)秩序的行為。放開流量?jī)r(jià)格等各類電信業(yè)務(wù)資費(fèi)后，可能會(huì)出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)者間相互排擠而惡意降價(jià)、低價(jià)傾銷、虛假宣傳等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，需要對(duì)其進(jìn)行有效的事后規(guī)制。如將數(shù)據(jù)流量套餐、話費(fèi)和手機(jī)捆綁銷售的“合約機(jī)”及霸王條款，侵犯消費(fèi)者的自主選擇權(quán)，這在《反壟斷法》上可以擴(kuò)大為經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位，因?yàn)殡娦胚\(yùn)營(yíng)商為了限制競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手而要求與其合作的手機(jī)生產(chǎn)商只能提供自己的信號(hào)服務(wù)，這是對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的排除和限制。因此擴(kuò)大《反壟斷法》適用范圍有利于對(duì)數(shù)據(jù)流量?jī)r(jià)格進(jìn)行更好的事后規(guī)制。同樣，對(duì)于電信行業(yè)的一些惡意降價(jià)或其他不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為也可適用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》進(jìn)行事后規(guī)制。

四、完善我國(guó)移動(dòng)數(shù)據(jù)流量定價(jià)的法律規(guī)制

(一)加快制定電信行業(yè)基本法

電信基本法中應(yīng)明確規(guī)定設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)并明確其資費(fèi)價(jià)格監(jiān)管職能。可以使其直屬于國(guó)務(wù)院，對(duì)其財(cái)政預(yù)算、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)利義務(wù)以及決策程度等方面都要做出具體規(guī)定。如果電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)經(jīng)過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)商存在濫用市場(chǎng)支配地位的壟斷價(jià)格行為、掠奪性定價(jià)行為，應(yīng)作出及時(shí)裁決，同時(shí)要求運(yùn)營(yíng)商承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。同時(shí)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)理應(yīng)受理與之相關(guān)的個(gè)人舉報(bào)，如果發(fā)現(xiàn)電信運(yùn)營(yíng)商流量?jī)r(jià)格制定過程不夠公開透明合理，機(jī)構(gòu)應(yīng)有權(quán)責(zé)令運(yùn)營(yíng)商公開定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

(二)完善《反壟斷法》對(duì)移動(dòng)數(shù)據(jù)流量定價(jià)的規(guī)制

《反壟斷法》有著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家“經(jīng)濟(jì)憲法”的重要地位，它能為電信市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)提供一個(gè)良好的環(huán)境，促進(jìn)電信市場(chǎng)的平等競(jìng)爭(zhēng)，更重要的是能促進(jìn)電信行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。目前數(shù)據(jù)流量定價(jià)較高，是否是因?yàn)檫\(yùn)營(yíng)商采取了固定價(jià)格行為；定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不夠透明公開、流量套餐服務(wù)內(nèi)容五花八門是否由于運(yùn)營(yíng)商之間存在壟斷協(xié)議從而規(guī)避市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；是否存在行政壟斷性的地方保護(hù)，為新型市場(chǎng)主體進(jìn)入該市場(chǎng)設(shè)置較高壁壘，這些都需要通過法律予以確認(rèn)。因此應(yīng)該加快修改《反壟斷法》，以立法方式明確電信行業(yè)不屬于反壟斷法適用除外領(lǐng)域。

(三)實(shí)現(xiàn)行業(yè)管制和反壟斷法律規(guī)制的協(xié)調(diào)

首先，應(yīng)明確《反壟斷法》和《電信法》是一般法與特殊法的關(guān)系。因此適用法律規(guī)范數(shù)據(jù)流量?jī)r(jià)格時(shí)，應(yīng)優(yōu)先適用《電信法》，沒有相關(guān)規(guī)定的適用《反壟斷法》。其次，兩部法律內(nèi)容各有側(cè)重。《電信法》是行業(yè)管制法，針對(duì)電信行業(yè)自身的特點(diǎn)規(guī)制不合理的數(shù)據(jù)流量定價(jià)行為，如流量不清零政策等專業(yè)性問題。《反壟斷法》規(guī)制的重點(diǎn)在一般限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，如濫用市場(chǎng)支配地位、行政壟斷、經(jīng)營(yíng)者集中、簽訂實(shí)施壟斷協(xié)議等。最后，應(yīng)立法明確電信行業(yè)主管機(jī)構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)各自的權(quán)限，科學(xué)合理劃分二者職能。前者側(cè)重事前規(guī)制，利用價(jià)格杠桿、日常監(jiān)管等手段直接影響市場(chǎng)主體的行為；后者側(cè)重事后規(guī)制，通過對(duì)壟斷協(xié)議、濫用其市場(chǎng)支配地位等壟斷行為的制裁間接影響市場(chǎng)主體行為。

(四)建立數(shù)據(jù)流量資費(fèi)方案公示制度

首先，公示的內(nèi)容包括：所有套餐內(nèi)及套餐外主叫、接聽、漫游、流量費(fèi)用，增值服務(wù)(彩鈴、天氣預(yù)報(bào)、手機(jī)報(bào)等)。其次，公示的方式包括：通過營(yíng)業(yè)廳、代理代辦點(diǎn)、官方網(wǎng)站和手機(jī)軟件。同時(shí)，針對(duì)用戶個(gè)人的套餐使用情況的公示：如對(duì)用戶使用的套餐和服務(wù)應(yīng)予以詳細(xì)的公示，每月每日具體的資費(fèi)使用情況、異常的資費(fèi)和流量使用情況、使用率過低的套餐和服務(wù)等。最后，運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)設(shè)立專門的部門負(fù)責(zé)該公示制度方面的資料與反饋。

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中圖分類號(hào)：D922.28

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)18-0048-02

作者簡(jiǎn)介：張依莉(1994-)，女，漢族，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院本科在讀，研究方向：經(jīng)濟(jì)法；高清怡(1994-)，女，漢族，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院本科在讀，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

*西南政法大學(xué)本科生科研訓(xùn)練創(chuàng)新活動(dòng)資助項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)：2015-BZX-042)。