論公民的民事公益訴訟原告資格

羅紹麗

廣西大學法學院，廣西　南寧　530004

論公民的民事公益訴訟原告資格

羅紹麗

廣西大學法學院，廣西南寧530004

摘要：2012年修訂的民事訴訟法及2015年施行的司法解釋對民事公益訴訟的原告范圍作出了規定，該規定突破了傳統的“當事人適格理論”的束縛，卻將公民個人拒之公益訴訟之門外。本文通過對公民作為民事公益訴訟原告資格的立法依據、司法實踐中個案的存在以及國外的立法經驗進行分析，提出有條件地賦予公民民事公益訴訟原告資格以及一系列的制度設計方面的建議，從而擴大我國的民事公益訴訟主體范圍，完善民事公益訴訟原告制度。

關鍵詞：民事公益訴訟；原告資格；公民

一、引言

1996年，福建龍巖人丘某由于當地一公用電話亭未嚴格執行“夜間長途電話按半價收費”的規定，多收了他0.6元而起訴要求賠償1.2元，這被稱為“一塊二”的官司，揭開了我國公益訴訟的序幕，他也被稱為“中國公益訴訟的第一人”。

從1996年至2015年這20年的時間，公民個人不斷地提起保護個人權益但明顯帶有強烈的社會公共利益色彩的訴訟，如1997年河南省漯河市人王某因丈夫喝白酒過量而死亡，遂起訴某酒廠，要求被告在生產白酒的標簽上標明“喝酒有害健康”的警示語，2003年楊某狀告某航空公司等等?，F實生活中，公民個人因環境污染、消費者權益受到侵犯等行為提起公益訴訟的案例時有發生，法院要么以原告不適格的理由不予受理，要么就駁回起訴，或者判決原告敗訴而最終達不到保護社會公共利益的目的。究其原因是2012年以前我國欠缺對民事公益訴訟的立法規范，沒有法律作保障難以起到保護社會公共利益的目的。

面對社會公共利益屢遭侵犯的嚴峻現實，2012年我國從對民事公益訴訟立法的空白到慢慢建立了民事公益訴訟制度，由于我國還在探索當中，立法對民事公益訴訟規定的條款寥寥無幾，其中對公益訴訟主體范圍的規定語焉不詳，而且也沒有將公民個人包括在內，我國公益訴訟的原告范圍過于狹窄。針對這一缺陷，本文主要通過分析我國目前法律關于民事公益訴訟原告范圍的規定存在的不足之處，提出賦予公民公益訴訟資格的可行之處，以及公民進行民事公益訴訟時的程序構建，為完善我國的民事公益訴訟主體制度貢獻微薄之力。

那么，何為“公益訴訟”和“民事公益訴訟”呢？在我國，對于“公益訴訟”的含義存在很多種理解。例如，梁慧星教授認為公益訴訟是一種沒有直接損害原告利益的訴訟。韓象乾認為為維護國家利益或者社會利益提起的訴訟是公益訴訟，但是國家機關是唯一起訴主體。隨著法律地不斷發展，現代意義的公益訴訟分為廣義說和狹義說，從公益訴訟的起訴主體上看，廣義的公益訴訟主體包括國家機關、任何社會組織和個人，狹義的公益訴訟主體僅限于國家。關于民事公益訴訟的含義，通常理論認為民事公益訴訟是指特定的民事主體，在法律法規的授權下，針對侵犯社會公共利益的行為提起訴訟，并由人民法院追究違法者相關法律責任的活動。

二、我國民事公益訴訟原告制度的現狀及存在的問題

(一)我國民事公益訴訟原告制度的立法和理論研究現狀

1.立法現狀

從我國《民事訴訟法》第55條的規定可知，可以提起公益訴訟的原告并不包括公民個人，而2015年施行的《民事訴訟法司法解釋》第284條對公益訴訟的起訴主體也并沒有過多地解釋，只是增加規定了原告起訴的條件。

2.理論研究現狀

關于民事公益訴訟原告資格，國內的學者以及相關的文獻研究對這一問題眾說紛紜，莫衷一是。有學者認為法律規定的機關和組織應當包括檢察機關、環保行政機關、社會組織和公民個人，有學者認為法律規定的機關和組織應當只包括檢察機關和社會組織等等。關于公民是否應納入民事公益訴訟原告資格的范圍，學界中大都持肯定的觀點，如梁慧星先生認為應該為賦予公民個人原告資格暢通渠道，張艷蕊也認為必須承認個人具有原告資格，單一化設計不利于全方位地維護社會公共利益，而有些人不敢茍同，理由主要有：一是公民可能因為私人利益受到侵害而打著“民事公益訴訟”的幌子從中攫取非法利益；二是公民個人難以承擔訴訟費用；三是涉及到環境污染方面的侵權，普通公民由于專業能力有限而無法收集證據，掌握的資源有限，無力對抗強大的企業等違法者；四是防止惡意訴訟和濫訴的風險。因此，提出上述反對理由的學者認為我國目前尚不具備將公民作為民事公益訴訟起訴主體的條件。

(二)我國民事公益訴訟原告制度存在的問題

1.立法上的缺陷

根據民事訴訟法及其司法解釋的規定，我國民事公益訴訟原告的范圍過于狹窄，僅包括兩類起訴主體，即機關和組織。另外，我國法律雖然規定了機關和有關組織是公益訴訟的原告，但是并沒有詳細列舉哪些機關和組織可以起訴，目前從其他相關的法律規定中可以知道有權提起公益訴訟的機關和組織包括海洋環境監督管理部門、環保社會組織、消費者協會等，原告范圍不詳細、不明確，在訴訟實踐中使人民法院難以審查和判斷原告主體資格。

2.理論研究的不足

對于民事公益訴訟原告資格，學界中基本一致的觀點是擴大原告范圍，允許檢察機關和公民個人提起公益訴訟，其中也有一少部分人提出了反對意見并說明了理由。本文主要針對公民是否可以作為公益訴訟原告的問題進行探討，對一少部分人提出反對賦予公民公益訴訟原告資格的理由，筆者將針對這些反對理由提出目前理論研究至少存在的三點不足：一是針對目前主要擔心的公民惡意訴訟和濫訴的問題，筆者認為，2015年新實施的民事訴訟法司法解釋增加規定了公益訴訟的起訴條件，其中之一是有社會公益訴訟受到損害的初步證據。實際上，公民提起公益訴訟達到一般起訴條件的門檻相對容易，但是公民收集公共利益受到損害的初步證據并不容易，如在環境污染案件中，原告須提供被告實施了污染環境的行為、對公共環境存在危險性的證據，在多數情況下，缺乏法律知識和環保知識的普通公民也不敢輕易起訴，這從一定程度上起到了限制公民濫訴的效果。除此之外，法律可以規定公民惡意訴訟或者濫訴的，由此造成的費用等后果由其承擔，包括訴訟費用等等；二是沒有充分認識到公民是對損害社會公共利益的違法行為所造成的損害程度、范圍以及過程是最能直接感受的，也是了解得較為全面的主體。不允許公民提起公益訴訟，一味地依靠國家機關和有關組織起訴，并不一定比公民起訴更加有利；三是沒有將理論研究與訴訟實踐相結合進行考慮，司法實踐中已經存在不少的公民以一己之力提起公益訴訟的案例，但因為立法上沒有規定，法院隨意受理就會違法，不立案受理也不利于糾紛的解決，導致陷入兩難的境地。

三、公民作為民事公益訴訟原告的可行性分析

(一)憲法依據

根據我國《憲法》第二條的規定可以知道，公民依法享有管理公共事物的權利，是保證一國人民當家作主地位的體現，也是人民主權原則的具體體現。既然有作為根本大法的憲法為我國公民享有管理公共事務的權利提供立法依據，那么當社會公共利益遭受侵害或者有受侵害之虞時，公民有權以個人名義提起訴訟讓違法者遭受法律制裁也理所當然。因此，我國法律如果不賦予公民民事公益訴權，公民就只能在環境權益和消費者權益受到侵犯而直接遭受人身和財產損害的案件中提起私益救濟之訴，這顯然剝奪了公民行使當家作主、保護社會公共利益的權利，有違公平和正義之嫌。

(二)司法實踐經驗

立法雖然沒有規定公民個人有權提起公益訴訟，但在司法實踐中，公民提起公益訴訟的案例也并非絕無僅有。除了前面提到的中國公益訴訟的第一案等案例是在提起保護個人利益附帶公共利益色彩的公益訴訟案件之外，在2012年民事訴訟法修訂以前，2011年環保志愿者蔡某某訴清鎮市某防水膠廠負責人龍某某賠償水環境污染一案，成為了首例公民個人為了純粹的公共利益而提起的訴訟，由此突破了民事訴訟法將“與本案是否有直接利害關系”作為衡量原告是否適格的規定，自2012年修訂的民事訴訟法生效以來，由公民個人提起的民事公益訴訟的案例也是時有發生，其中有純粹為了公共利益而起訴的，也有訴訟請求同時包含保護私益和公益目的的，如2013年律師羅某某訴某醫藥股份有限公司侵犯消費者權益案，羅某某作為公民個人提起的公益訴訟成為了2013年中國十大公益訴訟案例之一。另外，2011年海南省高級人民法院出臺的《關于開展環境資源民事公益訴訟試點的實施意見》第11條中就規定了公民在滿足一定的前提條件下可以提起環境公益訴訟。該意見雖然沒有賦予公民直接起訴權，但是從某種意義上來說已是一大進步，同時說明了當一項法律是否能在全國實施的時候，先通過在某個地方試點，為將來逐步擴大到全國范圍積累充足的經驗做準備。筆者認為，在未來的生活中，隨著社會經濟的快速發展，侵犯社會公共利益的案件會經常發生，公民為了維護社會公共利益以自己的名義提起訴訟的現象也會增多。

四、公民作為民事公益訴訟原告的制度設計

(一)立案前置審查，有條件地允許公民提起民事公益訴訟

現實生活中，公民所居住的周邊存在環境污染的現象屢見不鮮，公民進行生活消費面臨由于生產者、銷售者的產品缺陷而侵犯其人身權、財產權的風險無處不在，公民在自己的環境利益和消費者利益遭受不法侵害時一般會與之抗爭，他們或者直接向違法者提出停止侵害、消除危險、賠償損失等要求，或者向有關部門舉報、投訴，如果違法者沒有改正其行為，有關部門不作為，公民可以申請法律規定的機關或者社會組織提起訴訟，其仍然怠于起訴的，那么應當允許公民以自己的名義提起公益訴訟。如在英國的“檢舉人訴訟”制度下，公民個人向檢察長提出因自己的利益遭受公共性不當行為侵害而代其起訴時，只有在檢察長不行使訴權并同意其提起訴訟的情況下，公民才可以起訴。又如海南省高院已經出臺了允許公民在有關機關沒有于規定期限內起訴而自行提起環境公益訴訟的相關規定。另外，在地方保護主義嚴重的地方，或者有關機關和社會組織不便行使訴權時，也可以通過支持起訴的方式允許公民作為原告進行公益訴訟。所以當公民在通過要求違法者改正其違法行為和向有關部門舉報或者投訴后仍不能達到保護社會公共利益的目的，進而在申請有關機關或者社會組織起訴而被拒絕時，應當允許其提起公益訴訟。

(二)限定受案范圍

我國民事訴訟法第55條規定了法院僅可以受理的兩類民事公益訴訟案件：一是污染環境案件；二是侵犯眾多消費者合法權益案件。國內的學者和相關的文獻研究建議將國有資產流失、反壟斷等問題也納入公益訴訟的受案范圍，而且多數國家的民事公益訴訟中也允許公民個人提起反壟斷以及關系國家利益的民事公益訴訟，然而從國外立法可知，公民個人提起公益訴訟多數是在環境領域，如美國的“公民訴訟”、英國的“檢舉人訴訟”、德國和日本的“民眾訴訟”等。由于我國目前的民事公益訴訟制度剛剛起步，尚存在立法和制度上的缺陷，賦予公民公益訴訟的起訴主體資格尚需程序和制度上的建構與保障，待時機成熟后，可適當放寬公民對其他領域的問題提起民事公益訴訟，筆者認為，現在應只允許對立法規定的兩類案件提起公益訴訟為宜。

(三)遵循目的公益性原則，防止公民惡意訴訟或者濫訴

我國法律之所以沒有規定公民個人有權提起公益訴訟，其中一個重要的理由就是“防止公民惡意訴訟或者濫訴”。當公民提起公益訴訟時，法院應當遵循目的公益性原則，查明公民提起公益訴訟的目的到底是為了私人利益還是純粹為了公共利益，亦或是提起私益救濟之訴時兼有保護社會公益的目的。在印度，為了防止起訴人濫訴，法院通過考察起訴人是否誠實、善意來認定其與案件是否具有充分利益關系，也即如果起訴人別有用心，為了政治目的、出于報復被告等原因起訴，法院就會以原告與案件無充分利益關系這一理由駁回原告的訴訟請求。因此，法官在公民提起公益訴訟時，如果發現公民起訴是別有用心的，跟公共利益無關的，那就應當認定原告與案件并無充分利害關系而駁回原告的起訴。

(四)訴訟費用負擔制度

訴訟費用是影響公民提起民事公益訴訟主要考慮的因素之一，建立并完善訴訟費用負擔制度有助于鼓勵公民積極加入到保護社會公共利益的隊伍中來。首先，公民可以先不預交訴訟費用；其次，由敗訴方承擔訴訟費用：如果原告勝訴，那么由被告承擔訴訟費用；如果被告勝訴，那么原告只需繳納一部分的費用，至于比例，可以由法官根據法律規定以及案件情況自由裁量。2011年海南省出臺了《海南省省級環境公益訴訟資金管理暫行辦法》，解決了相關當事人在民事公益訴訟中訴訟費用的預交和負擔問題，對此，我國可以從中得到一些經驗和啟發，建立符合司法實踐的公益基金制度，更好地保障公民行使民事公益訴權。

(五)獎懲制度

公民為維護社會公共利益而提起的民事公益訴訟，是對正義的追求，也是對違法者的懲罰，為此應該提供其一定的獎勵，包括物質獎勵和精神獎勵：關于物質獎勵，當公民勝訴時，法官對違法者作出一定的罰款的，可以從中提取一定的比例作為對公民勝訴的物質獎勵，或者通過公益基金給予獎勵；關于精神獎勵，可以通過由法院等相關部門對公民提起民事公益訴訟的行為進行表揚等方式來獎勵公民。此外，如果公民濫訴或者惡意訴訟，也可以通過讓其承擔訴訟費用以及根據現行法律規定對其進行相應的懲罰。

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中圖分類號：D925.1

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)18-0069-03

作者簡介：羅紹麗，廣西大學法學院，訴訟法學研究生。