我國海警“沖撞式”執法的法律解析與立法構架

車流暢

遼寧社會科學院，遼寧　沈陽　110031

我國海警“沖撞式”執法的法律解析與立法構架

車流暢

遼寧社會科學院，遼寧沈陽110031

摘要：近年來，隨著海洋資源的發現及開發技術的提高，各國進一步加強對海洋權益的保護和爭奪。我國海警隊伍在海洋行政執法中采用船舶沖撞方式，尤其面對他國漁船漁民時，在國際法理論上并沒有足夠的理論支撐，在國際上容易喪失話語權。我們應結合國際法院的判例、國外海上執法武力使用現狀，通過對海警船沖撞方式在海洋執法中的法律定性、法律依據、是否違反《1972年國際海上避碰規則》等方面的分析，構架新的海警船沖撞執法立法，確立我國在國際上的理論與話語權。

關鍵詞：海警；武力方式；海洋行政執法；海洋權益

近年來，我國海上船舶碰撞案件時有發生，包括2015年海警船與菲律賓漁船的碰撞案件，以及2014年海警在執法過程中發生的沖突，在問題的解決中我們在國際話語權上處于不利地位，因此，上述案件使我們不得不思考以下問題：對進入我國海域的外國漁船采用沖撞方式開展行政執法，是否有法律依據？沖撞方式開展行政執法，會遇到哪些維權困境？我國能否在海洋行政執法中使用武力以及如何使用武力？對于上述問題我們應從我國海警船沖撞式執法的法律屬性、法律依據、該種執法方式在海洋行政執法困境及其解決途徑等方面展開。

一、海警船“沖撞式”執法的法律定位

正確界定海警船在我國海域“沖撞式”執法的法律屬性之前，首先要分析海警隊伍的法律定位。根據我國行政法理論，行政主體具有相對的獨立性，可以依法承擔法律責任，進行法律賠償，那么，依據行政法理論海商中對“沖撞式”執法的法律定位有無對行政主體的概念和來源？

國務院在2013年部門改革中，設立國家海洋局(副部級)，為國土資源部管理的國家局。同時，與海關總署有關職責分工中，海警隊伍具有刑事偵查權。根據《編制規定》，我國部門機構改革將國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關總署海上緝私警察等4支隊伍整合為海警。其執法依據主要參照《人民警察法》、《執法規定》。由此可見，我國海警隊伍是由國家海洋局海警局領導、受公安部業務指導、具有海上執法權的武裝警察隊伍。在處理海上漁業執法活動中，為行政法中的行政主體，而在我國領海、毗連區和專屬經濟區內打擊走私活動時，具有刑事管轄權。因此，我國海警隊伍集行政執法、刑事偵查于一體的法律主體。

而我國當前海警隊伍與美國海岸警衛隊相比較而言，海警隊伍職責范圍遠小于美國海岸警衛隊，美國海岸警衛隊隸屬于國土安全部，其法律職責規定在《美國聯邦法典》第14條，其主要負責美國沿海水域、航道的執法、水上安全、遇難船只及飛機的救助、污染控制等任務，以及協助美國海軍維護國防安全的武裝力量。

從目前我國關于海警隊伍改革及立法狀況分析，對海警隊伍的法律職責及法律定位尚未明確，根據《編制規定》及調研了解的情況來看，海警隊伍業務接受公安部指導，直接受國家海洋局海警局的領導，執法參考依據為《中華人民共和國人民武裝警察法》，該法第十五條規定，人民武裝警察執行安全保衛任務使用警械和武器，依照人民警察使用警械和武器的有關法律、行政法規的規定執行。可見，我國海警隊伍執法手段或警械使用的主要參考依據為《人民警察使用警械及武器條例》(以下簡稱《警械條例》)和公安部2007年12月1日施行的《公安機關海上執法工作規定》(以下簡稱《執法規定》)等規定，但其仍未把“沖撞”式執法作為行政或刑事執法手段。從依法行政原則來看，“沖撞”式執法并不屬于法律授權的行政執法方式或手段。

二、國際法上關于“武力執法”的認定與適用

海警執法中的“武力手段”，應如何界定“武力手段”，有無國內法及國際法依據？我國海警能否在專屬經濟區執法過程中使用武力？武力使用的層級到什么程度？這是一個飽受爭議的問題。

“武力”一詞在《聯合國憲章》序言中明確“……接受原則，確立方法，以保證非為公共利益，不得使用武力”，但序言并未對武力內涵進行明確。《制止危及海上航行安全非法行為公約》、《執法人員使用武力和火器的基本原則》等國際公約及原則，允許對非法并故意的犯罪行為，采取合法的武力行為。《美國法典》第14篇的執法部分中規定：海岸警衛隊在保障檢查等執法目的時可為了強制遵守而使用所有必要的武力。《辭海》對武力的釋義為：(1)武卒；(2)軍事力量；(3)勇力；(4)強暴的力量。結合本文，筆者把武力界定為以強暴的力量去進行執法活動，達到執法的目的，包括對人身自由的限制及包括致命性和非致命性武器的使用。我國海警隊伍通過駕駛海警船以擠兌、沖撞的驅離方式，將外國漁船或他國開采船只驅逐出我國海域的執法行為，屬于使用武力執法的范疇。

依據《聯合國海洋法公約》第Ⅴ部分專屬經濟區中的第73條規定，其允許對在專屬經濟區內違反規定的外國船舶進行逮捕及進行司法程序，但是一般不得進行監禁、體罰，也未有規定在外國漁船逃跑時允許使用火炮、機關槍等致命性武器，允許沿海國以國內法的形式規定予以明確。

三、立法內容上的缺失與新構架

海警隊伍的海洋執法涉及基本人權的人身權、財產權，因此，必須要有法律授權。從我國目前施行的法律來看，主要有《人民警察法》、《警械條例》、《執法規定》等法律和部門規章，與當前海上執法的復雜性明顯不足。《警械條例》是1996年頒布實施的，當時的海洋權益之爭遠未像目前激烈的海洋資源爭奪狀況，而我國2013年成立的海警隊伍而言，對于海洋權益維護過程中靠上述規定開展執法活動已捉襟見肘了。如目前海上執法中執法船舶沖撞外國漁船等已經超出了《警械條例》中的警械范圍，執法的國內法依據值得商榷。

與美、日、韓等發達國家海岸警衛隊相比，目前我國海警部隊大型船艇數量較少、中小型巡邏船艇性能差，尤其是缺少先進的指揮通信系統網絡的支持，嚴重制約了海警部隊維護我國海洋國土安全和海洋權益的實際能力。我國現有海警執法船噸位在3000噸以上的艦船較少，大部分未配備武器，而且很少有重武器。但從總體實力方面，我國海警船配備離美日韓等周邊國家仍有一定的差距。

此外，在我國海警船與外國海警船、漁船對遇乃至追越局面出現時，海警船主動撞擊另一方的執法船或漁船，是否會違反《1972年國際海上避碰規則》(以下簡稱《避碰規則》)的規定？從《避碰規則》的立法目的及公約具體規定，要保持正規瞭望和航速，避免碰撞現象出現。因此，我國海警船在對外執法過程中，采取主動沖撞外國漁船的方式，會涉及到違反《避碰規則》的問題。

雖然目前對于外國漁船進入我國專屬經濟區包括在我國南海進行捕魚、鉆井勘探，我國海警的執法方式為包括碰撞在內的驅離方式，但是今后一段時間隨著各沿海國對海洋資源的青睞和海洋資源爭奪的升溫，我國海警執法面臨著越來越多的考驗和挑戰。

我國于2013年對海警隊伍重組，目前仍在改革過程中。海警隊伍的執法行為，因其為行政執法涉及人身權財產權，故首先要有法律的明確規定及授權，包括海警的法律主體地位及職責，海警隊伍執法武力使用方面的法律依據，目前主要根據《人民警察法》、《警械條例》、《執法規定》等法律和部門規章，無論從立法層級還是與當前海上執法的復雜性明顯不足，迫切需要提上立法日程。

首先，上述法律及部門規章未明確在海洋執法過程中使用槍支、速射艦炮、高射機槍火炮等致命性武器。從我國《立法法》第八條列舉了五項內容，對于這些內容只能制定法律：其中包括犯罪和刑罰以及對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；我國《警械條例》第九條，人民警察可以使用武器的十五種暴力犯罪行為緊急情形中，并未包括海洋執法中遇到的情形。同時，需要在今后的立法中對海警使用警械及武力使用的比例原則及使用層級進行細化，并把該條例的立法層級上升至法律。在武力使用方面，《美國海岸警衛隊執法操作規范》規定，“海警對于不服從命令的船只，如果是在自衛條件下使用武力，無需遵守武力使用層級的規制；但對于構成緊迫威脅態勢的船只，必須遵守武力使用層級的規制；如果船只的行動對執法人員構成了死亡或嚴重身體傷害威脅，可適用美國海警武力使用原則。”我國在海警執法方面的立法上，可以借鑒美國的做法。

因此，從我國目前立法來看，關于海警及海警執法的立法規定嚴重缺乏，之前《人民警察法》、《警械條例》、《執法規定》等規定能否直接適用至海警隊伍值得商榷。迫切需要制定一部系統的海警法，該法至少包括海警隊伍的法律屬性、法律職責、執法權限、武力使用層級等規定，使我國海警海上執法有據、有力，名正言順。

我國《警械條例》允許人民警察(海警)按照規定裝備的警棍、催淚彈、高壓水槍、特種防暴槍、手銬、腳鐐、警繩等警用器械以及裝備的槍支、彈藥等致命性警用武器。無論《警械條例》還是《執法規定》，其立法均以陸上執法而非海上執法為立法根據，所用警械難以適用復雜的海上執法狀況。對于復雜的海況，以及有一定武裝的漁船、護衛鉆井的外國武裝分子，我國海警靠傳統的這些裝備難以有效進行執法。在海警隊成立之前，國外海警船上往往配備了一些重型裝備，比如40毫米炮、35毫米雙管炮、30毫米炮，而我國的公務船只能配備水炮，一旦出現海上摩擦，我國執法船用水炮去應對外國的火炮實力懸殊。

盡管如此，從當前狀況來看，對于未經批準進入我國海域的外國漁船，我國海警隊伍均可以依據我國《警械條例》、《執法規定》等規定，對其進行抓捕、扣押(對兩國間無相反規定的情形下)乃至審判。該種司法程序可彰顯我國的法治理念和法治秩序，給予周邊國家對中國的強硬執法態度以敬畏。

《避碰規則》適用于在公海和連接公海可供海船航行的一切水域中的一切船舶，因此，海警船為公務船，其航行中的避碰問題適用該規則。根據該規則，在兩船(含海警船)與漁船等船舶發生對遇局面致有構成碰撞危險時，各應向右轉向，從而各從他船的左舷駛過；當構成交叉相遇致有構成碰撞危險時，有他船在本船右舷的船舶應給他船讓路，如當時環境許可，還應避免橫越他船的前方，不應對在本船左舷的船采取向左轉向；任何船舶在追越任何他船時，均應給被追越船讓路。從這些規定來看，《避碰規則》作為我國已批準的國際公約，其立法目的即為避免海上發生包括軍艦以及海警船等在內的船舶發生碰撞危險。

我國海警在對他國漁船和漁民開展執法過程中，如果用執法船碰撞方式執法，從我國國內法律規定、國際法院判例以及國際公約如《避碰規則》等方面來看，缺少執法依據。且該種執法方式對我國執法船也容易造成不同程度的損害，對船上執法人員身體狀況也會產生一定不利影響。

近年來，由于沿海國對海洋資源的重視和爭奪，以及海洋劃界問題的歷史問題的復雜性，我國在海洋執法過程中，不斷受到來自其他沿海國的執法挑戰。同時，我國漁船和漁民在周邊海域捕撈過程中，不斷受到周邊國家非法使用武力的襲擾，我國付出了大量的金錢甚至生命的代價。我們要借鑒國際及外國的立法及實踐，在武力執法過程中，既要遵守嚴格的國際法規范，又要盡快出臺海警法，細化海警執法規范、武力使用原則及使用層級，維護我國海洋權益和我國公民的合法權益。

[參考文獻]

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[2]鐘悠云.中國如何突破海洋維權困局[J].珠江水運，2012(11).

中圖分類號：D993.5

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)18-0104-02

作者簡介：車流暢(1982-)，女，遼寧社會科學院助理研究員，大連海事大學博士研究生，研究方向：國際法。