農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革領(lǐng)域的律師新型法律服務(wù)研究

楊　文　黃　軍

1.湖南云天律師事務(wù)所，湖南　長(zhǎng)沙　410000；2.湖南金州律師事務(wù)所，湖南　長(zhǎng)沙　410000

農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革領(lǐng)域的律師新型法律服務(wù)研究

楊文1黃軍2

1.湖南云天律師事務(wù)所，湖南長(zhǎng)沙410000；2.湖南金州律師事務(wù)所，湖南長(zhǎng)沙410000

摘要：筆者認(rèn)為，土地是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要基礎(chǔ)要素，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程實(shí)質(zhì)上還是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)演變的過(guò)程。因此，本文主要談到的是城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型背景下農(nóng)村土地改革領(lǐng)域中極具潛力的法律服務(wù)需求。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村建設(shè)用地；土地流轉(zhuǎn)；專業(yè)合作社；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；農(nóng)村金融改革

經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“直接入市”和城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”這兩種模式是目前國(guó)家試點(diǎn)較多的兩種方式。筆者在此主要討論的是“增減掛鉤”模式。2004年國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，文件明確指出：“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。2005年10月國(guó)土資源部下發(fā)《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，對(duì)試點(diǎn)工作的內(nèi)容提出了明確要求。2007國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)文《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》，2008年國(guó)土資源部出臺(tái)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤模式的操作實(shí)踐進(jìn)一步予以規(guī)范指導(dǎo)。

筆者結(jié)合自己的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，就城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”模式的具體操作流程梳理如下。

1.首先召開(kāi)全體村民大會(huì)，投票決定項(xiàng)目是否實(shí)施。

2.土地確權(quán)及項(xiàng)目區(qū)整體規(guī)劃設(shè)計(jì)，編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告。

3.項(xiàng)目最終報(bào)經(jīng)省國(guó)土資源廳立項(xiàng)批準(zhǔn)后方可實(shí)施。

4.一般由縣委常委常務(wù)副縣長(zhǎng)牽頭，召集政府辦、國(guó)土、規(guī)劃、發(fā)改委、水務(wù)、環(huán)保、旅游、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、電力、管委會(huì)、交通、財(cái)政、民政、人社、住建、商務(wù)、文物、銀行、鎮(zhèn)政府、企業(yè)等各個(gè)單位負(fù)責(zé)人，開(kāi)項(xiàng)目實(shí)施協(xié)調(diào)會(huì)議，出紅頭文件，支持配合項(xiàng)目的發(fā)展。

5.根據(jù)立項(xiàng)文件確定集中居住區(qū)位置，招標(biāo)設(shè)計(jì)單位進(jìn)行集中居住房的初步設(shè)計(jì)方案。

6.項(xiàng)目實(shí)施業(yè)主(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)在立項(xiàng)實(shí)施規(guī)劃文件中規(guī)劃的拆舊區(qū)范圍內(nèi)的拆遷戶召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)，并與各拆遷戶簽訂拆遷意向書和集中居住房戶型意向書。

7.根據(jù)拆遷戶簽訂的集中居住房戶型意向書，確定集中居住房的用地面積、容積率、建筑規(guī)模、戶型設(shè)計(jì)和房屋設(shè)計(jì)方案。報(bào)縣國(guó)土局審查后上報(bào)縣規(guī)劃局審批。

8.確定測(cè)繪、地勘、造價(jià)咨詢和圖審單位。

9.落實(shí)集中居住區(qū)的征收和補(bǔ)償。

10.集中居住房的地勘和設(shè)計(jì)進(jìn)場(chǎng)。

11.根據(jù)圖審單位審查后的集中居住房設(shè)計(jì)圖紙和集中居住小區(qū)配套設(shè)計(jì)圖紙編制造價(jià)咨詢(工程量清單和預(yù)算控制價(jià))，并送財(cái)政部門評(píng)審。

12.根據(jù)財(cái)政評(píng)審金額，擬定融資建設(shè)方案。

13.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與拆遷戶簽訂正式房屋拆遷和補(bǔ)償合同，同時(shí)簽訂集中居住房戶型選定合同。

14.開(kāi)展集中居住房和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府成立協(xié)調(diào)小組負(fù)責(zé)在實(shí)施過(guò)程中的協(xié)調(diào)工作。

15.集中居住房完成后經(jīng)建設(shè)部門和集中居住戶驗(yàn)收后交付，建設(shè)部門出具房屋建設(shè)質(zhì)量報(bào)告。

16.拆遷戶入駐集中居住房，原宅基地房屋拆遷并復(fù)耕，農(nóng)業(yè)部門出具耕地質(zhì)量報(bào)告。

17.編制施工結(jié)算資料送審計(jì)部門審計(jì)，編制竣工驗(yàn)收資料，待審計(jì)部門出具審計(jì)報(bào)告后上報(bào)省國(guó)土資源廳驗(yàn)收。

18.完成近郊的土地征收工作，招拍掛，獲得土地出讓金。

19.土地出讓金返還用于彌補(bǔ)項(xiàng)目區(qū)征收拆遷、集中居住房建設(shè)及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金投入。

上述步驟只是筆者的簡(jiǎn)單總結(jié)，若進(jìn)一步細(xì)化，整個(gè)流程遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些。該模式雖屬較新的模式，但是目前具體操作的過(guò)程中，仍沒(méi)有突破現(xiàn)行的土地法律法規(guī)政策，存在大量的傳統(tǒng)法律服務(wù)需求。尤其是對(duì)于從事建設(shè)工程和房地產(chǎn)專業(yè)服務(wù)的律師來(lái)說(shuō)，若及時(shí)的調(diào)整知識(shí)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)土地法律法規(guī)的研究，將會(huì)有很大的發(fā)揮空間。當(dāng)然城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”模式主要解決的是突破建設(shè)用地指標(biāo)限制或合法用地的問(wèn)題。至于整個(gè)項(xiàng)目區(qū)后續(xù)的建設(shè)發(fā)展過(guò)程中，我們律師同行應(yīng)在PPP法律服務(wù)和集體資產(chǎn)股份制改革這兩個(gè)方面深入研究和實(shí)踐。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)之所以稱做“新”，很重要的一點(diǎn)就是要加強(qiáng)公共性或公益性建設(shè)投入，像醫(yī)院、學(xué)校、污水、垃圾處理廠、公共道路交通、河道整治、公共活動(dòng)中心等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)的規(guī)模和質(zhì)量都會(huì)提升。雖然中央和地方每一年都有大量的資金支持公共建設(shè)，但是這種投入畢竟有限，公共投入很難做到每個(gè)地區(qū)均等化，需要引進(jìn)大量的社會(huì)資本。這也是近幾年來(lái)從中央到地方政府，都在力推PPP項(xiàng)目建設(shè)的重要原因之一。在PPP相關(guān)的法律法規(guī)不完善的情況下，協(xié)議各方都非常重視PPP協(xié)議的約定，甚至可以說(shuō)PPP協(xié)議是整個(gè)項(xiàng)目的關(guān)鍵，而PPP協(xié)議內(nèi)容的談判、條款設(shè)定、落實(shí)等都離不開(kāi)專業(yè)律師的協(xié)助。雖然目前PPP模式的推廣有點(diǎn)“雷聲大、雨點(diǎn)小”，都還在摸索過(guò)程中，但正因?yàn)槎荚诿鬟^(guò)程中，實(shí)際上給了我們法律人尤其是律師，大量的發(fā)揮空間。另城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增加掛鉤”項(xiàng)目的實(shí)施一般都會(huì)以“小城鎮(zhèn)”建設(shè)的名義開(kāi)展，整個(gè)項(xiàng)目發(fā)展中很重要的一環(huán)就是要解決農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。2014年9月中央發(fā)文《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)方案》，明確強(qiáng)調(diào)建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)新機(jī)制，要探索集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。這其實(shí)給了我們法律人尤其是律師一個(gè)新的法律服務(wù)方向，即研究和實(shí)踐集體資產(chǎn)股份改革制度，更好的協(xié)助農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

[參考文獻(xiàn)]

[1]霍永紅.農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法制建設(shè)與律師的法律服務(wù)[Z].律師文集，2011.

中圖分類號(hào)：D922.3；D923.2；F301

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)18-0185-01

作者簡(jiǎn)介：楊文(1982-)，男，湖南冷水江人，湖南云天律師事務(wù)所合伙人律師，監(jiān)事，初級(jí)律師；黃軍(1982-)，男，湖南常德人，湖南金州律師事務(wù)所合伙人律師，初級(jí)律師。