農業用地土壤污染防治的專章立法構想
——關于《土壤污染防治法》的立法建議

2016-02-01 05:11:07戴俊哲

法制博覽 2016年19期

戴俊哲

西南政法大學經濟法學院，重慶　401120

戴俊哲

西南政法大學經濟法學院，重慶401120

摘要：面對我國農業土壤污染的嚴峻形勢，基于農業土壤污染危害的多方面性，于正在制定的《土壤污染防治法》中加入農業用地土壤污染防治的專章立法，符合我國國情以及現實需求。呼應《環境保護法》的立法導向，于農業用地土壤污染防治中，結合科技因素，強調、明細各級政府的職責十分必要。同時，對于基本農田的專項防治以及環境基準制度靈活性的設置，能夠加強農業用地土壤環境的整治與保護。

關鍵詞：農業用地土壤污染防治；政府責任；基本農田專項防治

農業用地土壤環境是農業產業賴以維持的重要環境條件。對于農業用地土壤污染防治的重視是各國實踐得出的總結。在我國目前體系分散、重點未突出的法律條件下，于正在制定的《土壤污染防治法》中，有必要結合科技、經濟、地理等因素，對于農業用地土壤污染的防治進行專章立法規定。

一、農業用地土壤污染防治專章立法：時之其待

(一)刻不容緩——農業用地土壤污染形勢

城鎮化與工業化進程，不可避免地對于農業用地土壤環境產生了一定的負影響。在城鎮化浪潮，城市中心主義的滲透下，我國的法制建設整體上難逃“大城市中心主義”的怪圈，農村環境問題長期被忽略，導致農村整體生態環境退化。[1]2014年發布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，我國耕地的土壤點位超標率為19.4%。《2014年中國環境公報》我國耕地面積逐年遞減，耕地質量為一等至三等的耕地僅占全國耕地總量的27.3%，水土流失仍舊較為嚴重。從農村環境中看，由于農業科學知識的宣傳、接收途徑的缺乏，農業生產經營者在農業制劑的使用過程中，呈現出利用量大，但利用率低的窘境。農民為了高產，不科學地施用化肥，導致肥料利用率低、浪費嚴重，同時造成嚴重的土壤污染。[2]在長期偏重城市基礎設施建設、城市環境質量的觀念主導下，我國不論是從立法還是司法層面上看，均漠視了對農村土壤環境的關注。

由農業制劑引起的化學性危害，以及由多種因素招致的物理性、生物性、綜合性土壤污染危害均不容小視。因大氣沉降、固體廢棄物的轉移以及其他途徑的影響，農業用地土壤污染表現出重金屬污染、有機物污染、無機物污染等形式。對在農村環境中生存生活的農民群體來說，除了直接的經濟上的損益之外，對身體健康的漸進式損害廣泛存在。基于我國的國情來看，農業用地土壤污染的嚴峻形勢，對于相關立法表明了迫切的需求。

(二)唇亡齒寒——農業用地土壤污染危害

從社會需求以及經濟要素等角度考量，農業作為基礎性產業的重要性毋庸置疑。農業用地土壤污染所表現出的，不僅僅是農業用地土壤環境的崩壞，更是對以農業用地土壤為重要組成的生態系統的挑釁。首先，從土壤本身來看，土壤是維系人類以及其他物種、非生命體生存的重要自然資源，容納了龐大的基因庫。從豐富自然的多樣性到為農業提供物質、供給基礎而言，其功能是多樣的。農業用地土壤污染導致土壤物理結構破壞、土壤生態因子(如含水量、酸堿度、溫度等)紊亂、微生物活性降低等不利后果，擴散、殘留、富集是化學農藥不可避免的環境行為。[3]其次，從農業產業、國際農產品貿易的角度上看，土壤污染最直接的后果表現為農作物減產、特定化學元素含量超標等，從而對產業產能、市場需求及競爭力等產生不利影響。在我國長期的農業產品國際經濟貿易實踐中，由于農業土壤污染問題導致產出農產品不符合相關標準，對人體產生毒副作用等問題，均成為許多國家對我國設置國際貿易壁壘的重要緣由。由于綠色貿易壁壘法律制度不健全，導致我國無法對其他國家實施的綠色貿易壁壘采取報復措施，從而使一些國家毫無顧忌地對我國產品采取綠色貿易壁壘措施，給我國產品出口造成了嚴重影響；[4]最后，基于社會的本位，農業土壤污染直接作用下產出的農產品，不論是于公共健康，還是于可持續發展、社會穩定，均是顯性或是隱性的負面影響因子。農業土壤污染所直接涉及的土壤本身結構的破壞、土壤相關生態系統的崩潰，以及可能間接影響的大氣環境、水環境的健康，農村環境問題，對于其他相關產業(如農業產品的制成業、食品制造業等)以及社會的穩定與否均會產生較大的影響。

(三)千呼萬喚——立法需求催促

比較2015年前后修訂《環境保護法》，土壤環境以及農村環境問題受到了更多的關注。如其于新增的第三十二條——“國家加強對大氣、水、土壤等的保護，加強和完善相應的調查、監測、評估和修復制度”、第三十三條——“各級人民政府應當加強對農業環境的保護，促進農業環境保護新技術的使用，加強對農業污染源的監測預警”等條文中均對農村環境保護做出了新形勢下的立法明示。我國在對于大氣污染、水體污染、固體廢物污染等方面做了一定的立法確信之后，亟需對于土壤污染進行專門的立法。①

適逢《土壤污染防治法》立法工作的進行以及環境保護部對于農用地土壤環境質量標準的制定，如何選取農業用地土壤環境立法保護的模式，值得商榷。對此，專門立法以及專章立法兩種途徑均能予以實現。一方面，從德國、美國、日本等國家的相關立法實踐來看，對農業土壤污染防治的專門立法，能夠通過靶向的形式，對于農業土壤環境的保護、防治，農業土壤污染的監管體系、監管單位等方面進行詳細的明確。但是在現行農業土壤污染形勢較為嚴峻，農業土壤環境仍在不斷惡化的情勢之下，介于時間成本的考量，片面強調專門性立法的優勢，顯然無濟于事；另一方面，雖然將農業土壤污染防治置于土壤污染防治法中進行專章規定，在體系性上弱于專門立法的形式，但是結合立法成本以及立法急迫性上看，通過于正在制定的《土壤污染防治法》中，對于農業用地的土壤污染防治進行專章性的規定是符合法經濟學所追求的效率且能夠及時滿足現實需求的。其能夠實現對眼下農業土壤環境惡化的法律明確，并予以規制。因此，從當下的社會現狀來看，對于農業土壤污染防治，于《土壤污染防治法》中予以專章性的規定，就統轄當下相關法律法規的規定以形成較有體系的農業土壤污染防治法律體系的目的而言，是最具有現實績效的。

二、我國相關立法現狀以及評價

(一)眾星映月——立法現狀

我國現行法律體制下，對于農業用地土壤環境保護的相關規定多分散于各個環境單行法以及相關的土地法中。多種類多層級的法律法規，基于不同角度，對于農業土壤環境保護這一主題進行了反映。首先，于農業環境的保護上，一方面，我國《憲法》從基本國策的角度予以立法確信②。另一方面，《環境保護法》作為環境保護基本法，于其部分條文中進行如下明細：制度上，從首端防控到末端治理的宏觀設計；政策導向上，明確了各級人民政府在技術、實踐、宣傳教育、規劃、扶助措施等方面的基本義務。③其次，于土壤環境的保護上，《土地管理法》在農業用地管理的側重下，規定了基本農田制度、土地整理制度以及相應的耕地保護制度；《農業法》則在農業生產發展的立法目的指引下，從畜牧、養殖等各方面的農業生產要素出發，對于耕地污染、土壤保護進行了一定的顧及；《固體廢物污染環境防治法》明確了對于農用薄膜這一土壤污染源合理使用的倡導意見。最后，根據以上法律的規定，《基本農田保護條例》、《土壤環境質量標準》《全國土壤污染狀況評價技術規定》等以行政法規的形式進行了細化補充。

(二)體系闕如——立法評價

我國對于農業用地土壤污染防治的立法雖具備一定的內容，但是其涉及的方面較單薄，在立法體系的構建上存在桎梏，防治土壤污染的法律基本上是一項空白，缺乏系統的、可操作性的具體法律制度。[5]首先，從內容上看，我國目前立法中對于農業用地土壤環境保護的關注多分散于各個環境單行法之中，相關條文的規定多淪為其他環境污染防治領域的附庸。專門性針對防治農業土壤污染之立法尚未形成，此導致了農業土壤污染防治的現實績效不甚理想；其次，從體系架構上看，在農業土壤污染防治的主題項下，環境保護基本法與相應的法律、行政法規之間存在遞進橋梁缺失的窘境。而反觀其他污染防治領域，如大氣污染防治領域，其通過《憲法》、《環境保護法》、《大氣污染防治法》加之其他法律法規的結合，形成了層級順暢、內容完備的立法體系；最后，從防治監管的角度上看，由于尚未形成專門性的農業土壤污染防治立法，因此，防治監管行政負責主體為何尚且模糊。實踐之中各個行政主體之間相互推諉的現象屢見不鮮。

三、農業用地土壤污染防治的立法構想

(一)明確各級人民政府的職責④

1.地方各級人民政府的職責

地方各級人民政府應當推進農業生產方式的轉型，發展有機農業、循環經濟，增強對生產經營活動的監管，加強對農業用地土壤污染的預防及控制。

地方各級人民政府及其農業行政有關部門應當推廣精準農業、清潔生產、生物質能源等技術的適用，加大先進技術應用的補貼力度。

地方各級人民政府應當加強對化肥、農藥、農用地膜、土壤改良劑等農用制劑的監管、防控，加強對因污灌、污水、固體廢棄物等產生的農業用地土壤污染的防治。

地方各級人民政府應積極履行信息公開義務，保障公眾的知情權、監督權。

2.縣級、鄉級人民政府的職責

縣級、鄉級人民政府應當制定合適的休耕、輪耕制度，推廣種植類目管理、病蟲害綜合防治，促進畜禽糞便等有機肥料的利用。

縣級、鄉級人民政府應當提高農業基礎設施及公共服務設施建設水平，推進農業用地土壤環境的綜合整治。

3.省、自治區、直轄市人民政府的職責

省、自治區、直轄市人民政府應當以經濟、技術條件和相關法律法規為依據，制定地方農業用地土壤環境質量標準，并積極開展農業用地環境基準研究。

省、自治區、直轄市人民政府應當建立農業用地土壤環境監管及責任制度，協調轄區內農業用地土壤環境狀況的定期調查、評估工作。

(二)國務院環境保護主管部門的統一協調作用

國務院環境保護主管部門應協調其他相關部門，根據統一監管與分工負責相結合、中央監管與地方監管相結合、政府監管與公眾參與相結合的原則，對于農業用地土壤環境進行專門管理。

(三)公眾參與的倡導性建議

農業生產經營者應當改進灌溉及施肥方式，合理使用符合國家及地方標準的化肥、農藥、農用薄膜等農用制成品。

國家鼓勵農業生產經營者增加有機肥料、有機農藥等制品的使用，鼓勵將先進技術應用于農業生產。

國家鼓勵基層群眾性自治組織、社會組織、環境保護志愿者對于農業用地土壤防治工作進行監督。

(四)基本農田的專項土壤污染防治

省、自治區、直轄市人民政府應當建立基本農田保護專項基金，并構建基本農田信息系統、基本農田環境資源承載能力監測預警機制。

省、自治區、直轄市人民政府應當對于轄區內的基本農田制定科學統一的化肥、農藥、農業地膜使用標準，對于化肥、農藥、農業地膜實施許可證準入制度。

縣級以上人民政府有關部門應當加強基本農田作物的進出管理，并結合基本農田所處區域的自然環境、生產生活狀況，建立基本農田土壤環境質量監測與報告制度。

縣級、鄉級人民政府應當對于轄區內基本農田的分布、土壤環境狀況等進行定期調查并做專項記錄。

四、立法構想的理由分析

(一)各級人民政府的污染防治義務

1.科技因素下的污染防治

循環農業、精準農業、清潔生產⑤、有機農業、生物質能源等均是基于科學研究、技術發展而形成的生態友好現代農業生產制度，并且其在農業生產實踐中產生了良性的績效：循環農業實現了農業所涉生態系統之間物質利用率的提升；清潔生產、有機農業、精準農業降低了化肥、農藥等化學藥劑的浪費率，減少了對土壤環境的危害，將農藥、化學廢料的投入量控制在必要的最小限度，在實現資源與生態環境保護、生產安全農產品的同時，保持較高水平的農業生產力和收益性的耕作方式及其農業管理體系；[6]生物質能源則為農業的現代化、綠色化生成了更大的動能。

自然科學的發展對于農業現代化的蓬勃產生了巨大的助力，如何在科技因素的督促下，實現法治環境下的農業土壤污染防治，首當其沖的必然是對于國內外實踐中已經采取的頗有成效的生產制度于立法中予以明確。因此，各級人民政府對于循環農業、有機農業、精準農業、清潔生產等制度的政策倡導應當加入至其負有的倡議義務之中。并且鑒于農藥、化肥、農用地膜、土壤改良劑為我國農業土壤污染的主要污染源，各級政府還應加強對此的監管。

2.種植物的類目管理制度

種植物的類目管理制度是指，各級人民政府在結合農業土壤環境監測、環境調查等制度的前提下，基于現有的調研結果、數據信息的歸納分析，確定轄區內的農業土壤環境適宜種植的作物，從而對于轄區的種植物進行管理的制度。《日本農業土壤污染防治法》中明確了對于不同類型的土地之間的種植物的管理制度。其規定，對在特別地區內的某農業用地種植或想要種植與該農業用地有關的指定農作物等的人，可以勸告其不要在該農業用地里種植指定農作物。[7]對于不同類型的農業用地土壤設定不同的適宜或禁止種植物，能夠在因地制宜的過程中，實現農產品、經濟與環境保護的良性互動。農業土壤污染具有隱蔽性的特點，從我國的國情出發，恪守作物種植經驗、忽視科學數據分析的農業生產經營者難以自發對既存的土壤污染狀況產生一定的明知并進行有效調整。因此，在協調土壤信息系統、土壤監測制度的前提下，針對由不同化學、物理、生物要素構成的不同類型土壤，需通過明文的形式，明確于其中適宜種植的作物、禁止種植的作物等內容，并由各級人民政府予以監管。以上能夠實現在我國耕地資源緊張的國情下，對耕地的充分利用，同時能夠對于農業生產經營者起到一定的引導作用。在充分利用耕地，有效引導的同時，降低因信息缺失而造成資源浪費的機會成本，從而實現社會效益的最大化。

3.同其他環境單行法的銜接

在我國其他的環境單行法中，如《固體廢物污染環境防治法》、《清潔生產促進法》《大氣污染防治法》等法律中的相關規定，⑥同農業用地土壤污染防治存在密切關系。為順暢農業土壤環境污染防治領域同其他環境單行法之間的關聯，本文對于諸如清潔生產、固體廢棄物處理、大氣污染防治的內容進行了一定提及。

4.縣級、鄉級人民政府的公共設施完善義務

于2015年實施的修訂后《環境保護法》對農業方面的環境污染防治做出了更加明確的要求。其中第三十三條第二款規定：“縣級、鄉級人民政府應當提高農村環境保護公共服務水平，推動農村環境綜合整治。”我國在長期的環境保護以及經濟發展實踐中，過多地重視城市景觀建設、城市產業結構優化等主題。此次《環境保護法》條文的修改是對于農村環境保護重視的體現。

作為農業生產經營者的直接政府主體，縣級、鄉級人民政府對農業用地土壤環境以及相應設施建設起著基礎性的作用。在具體政策的實施層面上，其為必然的落實銜接主體。在實踐層面的反饋上，其為農業生產經營者最亟需順暢的溝通渠道，因此，應當于農業用地土壤污染防治的專門內容中明確縣級、鄉級人民政府的義務。休耕、輪耕、種植類目制度、病蟲害的綜合防治、有機肥料利用等的推廣以及應用都應當是建立在因地制宜基礎之上的。基于縣級、鄉級人民政府對于所轄區域土壤土地基本屬性的明晰，以及介于實際操作性的考慮，實施此些農業用地土壤污染防治措施的義務應當分配予縣級、鄉級人民政府為宜。

(二)土壤環境基準制度的構建

《土壤環境質量標準》是我國現有的土壤環境基準制度體系之中較為重要的一部。但是，一方面，自1995年該標準制定發布以來，并沒有隨著科技社會條件的發展而修改。另一方面，其內容是針對所有類別土壤環境而言的，并沒有意識到農業用地土壤環境的特殊性。由此，應當制定專門針對農業用地的土壤環境質量標準。目前，由我國環境保護部主持的《農業用地土壤環境質量標準》正在制定中，且現正在進行第三稿的意見征詢。本文于予以了一定的涉及。對于該標準的制定主體，應當為國務院或者其職能部門。省級人民政府應當在擁有的立法權限之內，因地制宜，在國務院標準的范圍內進行細化規定。其次，對于農業用地土壤環境基準的制定，存在將其制定為彈性土壤環境基準的必要。如在制定的過程中，確立環境標準的時限、構建該標準的動態調節機制等等。此對于環境基準更好地適應社會科技條件發展有重要意義。

(三)公眾參與的強調

公眾參與原則是環境保護過程中于公民環境權予以尊重的重要原則，信息公開是落實公眾參與原則的重要途徑。目前在我國耕地土壤污染防治過程中公眾參與程度很低，基本上所有的信息都是國家機關公開發布的，不管是事前的預防、事中的管理、事后的救濟，公眾一般都知之甚少。[8]基于我國國情的考察，農業生產經營者在自身權利的知悉與保障以及環境保護方面，存在一定的非自發性。因此，應當對于政府主體的作為義務予以更多的明確。

從各級人民政府自身來看，對于牽涉公民正當利益的相關信息，包括程序性以及實體性信息均應積極地履行披露義務，并且應當嘗試結合利用互聯網技術，實現公眾與政府信息公開之間的渠道暢通。縣級、鄉級人民政府同時應當積極踐行于所轄區域內農業用地土壤環境保護的宣傳及教育；從公眾主體的角度上看，通過立法的形式倡議改進生產方式、使用有機肥料等內容，能夠實現一定的激勵作用，與此同時能夠向各級政府明確政策導向；鑒于《環境保護法》、《民事訴訟法》以及相關法律法規對于環境公益訴訟制度的初步構建，可以預見，環境保護相關社會團體于農業用地土壤環境保護中將起到更加重要的作用。因此，對于其在農業用地土壤污染防治方面監督的倡導能夠同環境公益訴訟制度的精神相呼應。

(四)基本農田土壤污染的專項防治

由《土地管理法》確立的基本農田制度對于具有較高經濟或者科技價值的農業用地的保護起著重要的作用。其明確將對農業生產或者科研具有實際績效或者重要潛力的土地列入基本農田制度的保護范疇，對于我國各級政府中存在的盲目將農業用地征收為建設用地以實現經濟利益的現象具有一定的抑制作用。基于《土地管理法》的制度確信，我國《農業法》也結合了基本農田制度的規定，將其與農業糧食的生產等內容進行結合，從而使基本農田的保護更加全面。然而，《土地管理法》、《農業法》、《基本農田保護條例》等相關法律法規并沒有專門性的對于基本農田土壤污染防治予以一定的立法保護。因此，于基本農田的土壤污染專章立法中，本文認為應當予以特定的涉及。

從宏觀規劃等權力的配置上看，根據《土地管理法》的立法確信，省級人民政府對于其轄區內的土地具有規劃基本農田的職權。因此，省級人民政府應當承擔基本農田土壤污染防治的總體規劃，特定制度的涉及、各級任務的分配等方面總括性的職責。《環境保護法》明確了省級人民政府于環境保護層面上建立環境資源承載能力監測預警機制的重要性。基本農田信息系統以及監測預警機制的構建，在基本農田的污染防治中應值得重視。由于基本農田為生態、經濟、研究價值較高的土地，從經濟保障以及經濟激勵的角度上看，由省級人民政府建立基本農田污染防治專項基金，對于防治目的的實現同樣是有保障作用的；在具體的基本農田保護實施上，根據《土地管理法》的規定，基本農田以縣、鄉為單位進行規劃。若要實現基本農田土壤防治的現實績效，必然應當對具體的保護責任進行清晰明確，且應予以操作性。因此，結合以上，縣級、鄉級人民應當對于其所屬的基本農田區域在基本農田污染防治基金的保障下，履行自身的污染防治義務。對于基本農田的分布情況、土壤各項狀況指標等予以定期的考察、記錄并及時通過信息系統同步。并且，作為可能統轄不同基本農田保護區的縣級以上人民政府，應在縣級、鄉級人民政府所完成工作的基礎上，實現各個基本農田區域之間以及各個基本農田同其他非基本農田區域之間農業制劑、農業產品流動的監管。作為省級人民政府與縣級、鄉級人民政府之間的銜接媒介，其同樣應整合其轄區內基本農田區域的信息，包括自然環境、生產生活等等內容。縣級以上地方人民政府要建立基本農田保護監督檢查制度，定期組織土地行政主管部門、農業行政主管部門以及其他有關部門對基本農田保護狀況進行檢查，并將檢查情況報告于上一級人民政府。

此外，基于我國目前農業土壤污染主要誘因為化肥、農藥、地膜等因素，因此，地方性的環境基準文件對此應當予以涉及，并且應明確以化肥、農藥、地膜等為對象的許可證準入制度。一方面，省級人民政府在基于科技、經濟等因素的考慮之下，在明確地方環境基準時，應當對于化肥、農藥的用量頻次進行明確規定，對于地膜的使用予以一定的限制。在限制污染源的同時，結合上文中提及的清潔生產、精準農業的政策倡導，能夠在首端對于農業的土壤污染起到一定的防治效果。另一方面，在成本誘因的驅動之下，化肥、農藥、地膜等農業制劑生產者，在標準、許可缺乏的現實條件下，很難響應綠色農業的政策號召。政府在此過程中，應當加大對該行業的監管，實行更加嚴厲的監管手段，對于違反相應規定的生產者，進行懲罰性責任追責，并禁止其再進入農業制劑的生產領域。[9]對于農業制劑的生產者，政府應當確定一定的農業制劑的標準、禁止使用品，并確立許可證制度——持有許可證的農業制劑生產者所生產的產品才有權進入相應農業環境中使用。

[注釋]

①于<2016年政府工作報告中>，我國政府明確了對于土壤污染防治法立法以及對于保障<土壤污染防治計劃>實施于政策導向方面的明確。

②<中華人民共和國憲法>第二十六條：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害.”

③<中華人民共和國環境保護法>第三十二、三十三、三十五、四十九、五十、五十一條.

④由于本文所涉的立法構想是基于該構想為<土壤污染防治法>中專門一章而確定的，因此并未設計如土壤環境影響評價、土壤復墾制度等應當于<土壤污染防治法>總則中規定的宏觀制度.

⑤清潔生產是指在農業生產過程中，主要使用環境友好型的化肥、農藥、飼料、獸藥等綠色化學農用品，以減少農業污染，降低農業生產及其產品和服務過程中對環境和人類的風險，但并不完全排除化學農用品，而是在使用過程中充分考慮其生態安全性；循環農業是指充分利用農業之中的物質進行再生利用的一種可持續農業生產方式；精準農業是指使農業生產經營者使用的相關化學藥劑具有針對性的實施于相應農產品的農業生產方式.

⑥<固體廢物污染環境防治法>第十九條、<清潔生產促進法>第二十二條及<大氣污染防治法>第四章第五節.

[參考文獻]

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