工傷社會保險覆蓋范圍的擴展及其路徑——兼論“多元化”參保模式的構建

丁煜元

（200042　華東政法大學　上海）

工傷社會保險覆蓋范圍的擴展及其路徑——兼論“多元化”參保模式的構建

丁煜元

（200042華東政法大學上海）

工傷社會保險的覆蓋范圍直觀地宣示了工傷社會保險法律制度適用的主體范圍，客觀上為工傷社會保險繳費、工傷認定、工傷待遇發放奠定了基礎。我國現行工傷社會保險的覆蓋面在理論上仍待進一步拓展，實際參加率有待提高，應當考慮突破勞動關系的限制，將公務員和參公人員、雇傭關系中的雇員、實習生、獨立經營者等群體納入工傷社會保險覆蓋，并通過構建“多元化”的參保模式和參保路徑，實現工傷社會保險擴面的目標。

工傷社會保險；覆蓋范圍；參保模式；參保率

隨著工業化、城市化的不斷推進，工傷頻發，勞動者的勞動安全無法保障，安全生產目標下企業利益和社會效益也難以實現，由此催生了工傷社會保險，并逐漸成為分散和化解職業風險，保護勞工權益，維護社會穩定的基本手段，并為國際社會所普遍施行。

一、工傷社會保險覆蓋范圍：功能與地位

通常而言，對于工傷社會保險的范圍有較多意義上的理解，本文所指工傷社會保險的范圍即工傷社會保險調整對象的范圍，重點在于探究哪些“人”或者說群體應該適用工傷社會保險制度。工傷社會保險覆蓋范圍對于工傷社會保險制度的運行，起著基礎而又關鍵的作用。它直觀地宣示了可以適用工傷社會保險法律制度的主體范圍。同時它并不是一成不變的，而是在理論和實踐中都呈現出一定的伸縮性，隨著實踐的發展，需要不斷地研究、修正。我國工傷社會保險制度的發展歷史告訴我們，工傷社會保險的覆蓋范圍逐步擴大是一個必然的趨勢，這一發展趨勢與工傷社會保險的設立目的、宗旨密不可分，體現著工傷社會保險制度的基本價值取向。

2010年制定實施的《社會保險法》專章規定工傷社會保險，明確了工傷保險作為社會保險之一種的屬性定位。建立在社會本位法基礎上的工傷社會保險制度，其目的是保護職工的合法權益，具體來講至少有兩方面的內容，一是保護職工免受工傷，二是確保職工在工傷事故之后獲得充分的補救。工傷社會保險覆蓋范圍的擴大，提高了工傷社會保險基金的抗風險能力，突出了工傷社會保險的普遍性和公平性，順應了社會主義市場經濟體制發展的需求，是我國工傷社會保險制度逐步走向成熟的表現之一。

二、對現行工傷社會保險覆蓋范圍的檢視與反思

現行工傷社會保險覆蓋范圍的界定，主要的法律依據是《社會保險法》、《工傷社會保險條例》以及其他一些法規、規章和司法解釋。現行立法不僅通過對用人單位范圍的限定來界定工傷社會保險的適用范圍，而且還將工傷勞動關系事實爭議作為勞動法律爭議來處理，只有經勞動仲裁確認勞動關系，才能納入工傷認定的范疇，這在無形之中就壓縮了工傷社會保險的實際覆蓋范圍。

《社會保險法》頒行實施后，我國工傷社會保險基本上實現了了較為廣泛的覆蓋，工傷社會保險制度的保障功能日益凸顯，但是，現行工傷社會保險的覆蓋范圍在理論和實踐層面還有以下幾個方面的問題：①主流理論和現行立法把勞動關系設定為適用工傷社會保險制度的基礎和前提，因而勞務關系中因工作發生傷害尚不能適用工傷社會保險；②現行工傷保障采二元格局，機關事業單位人員不參加工傷社會保險，存在社會保障不公平；③工傷社會保險實際參保率不高，安全生產相對薄弱的中小型企業缺乏保障，農民工群體參保困難重重；④工傷社會保險執法不嚴，“逃保”“漏?！爆F象普遍，擠壓了實際覆蓋范圍。

三、工傷社會保險擴面的關鍵在于突破勞動關系限制

落實工傷保險作為社會保險的法律屬性，既要確保工傷社會保險的統一性，更要注重工傷社會保險的普遍性和廣泛性。目前，在我國由于存在勞動關系與人事關系、勞動關系與雇傭關系的區分，使得一些類似情形下的職業傷害出現不同的處理機制，即在工傷社會保險之外，公務員或參公人員發生工傷由單位給予保障，雇傭關系中的工傷則由雇主承擔（侵權）賠償責任。

對于工傷社會保險覆蓋范圍的調整和完善，首先應立足于統一性，即改變現行工傷保障 “雙軌制”格局，將公務員和參照公務員法管理的機關事業單位工作人員納入工傷社會保險。從本質上而言，人事關系仍然具有勞動關系的特征和法律屬性，雙軌制運行只會造成工傷保障制度的不公，也不利于最大限度地分散社會風險。其次，工傷社會保險的覆蓋范圍在理論上還應當涵括雇傭關系下的雇員。我國勞動關系中的勞動者與我國雇傭關系中的雇員，都具有從屬性勞動的性質，因勞動法對勞動者定義范圍較窄，將雇員排除適用勞動法，人為地割裂出勞動關系與雇傭關系兩種概念。

在國際上，國際勞工組織和主要的發達國家關于工傷社會保險調整對象范圍的規定，普遍傾向于覆蓋全體受雇人員，涵蓋了我國勞動關系中的勞動者和雇傭關系中的雇員。如德國工傷社會保險不僅涵蓋了多數領薪者，還覆蓋了許多非領薪者，包括學徒、幼兒園兒童、學生、公共團體的義務勞動者等。國內也有學者指出，從工傷保險的社會保險屬性考慮，我國現行工傷保險立法在修改時應將下列人員納入保險范圍：退休人員、童工、被非法用工人員以及服刑人員、公務人員、職校生、實習生、勤工儉學生、家政工、志愿者、自雇人員和具體從事勞動的雇主、高管。［1］上述各類人員，除成立勞動關系者之外，如屬于一般的雇傭關系，按照現行立法只能依照侵權法的相關規定，主張雇主責任，但是，由于侵權責任構成規則限制嚴格，又受雇主賠償能力的限制，雇員所受傷害往往很難獲得完全的填補，導致勞動權益保障缺失，因“權利貧困”而淪為制度性弱勢群體。因此，不論是考慮理論上的自洽和完善，還是顧及我國勞動保障的需要，都應該逐步實現工傷社會保險覆蓋的基礎從勞動關系向廣義的雇傭關系的轉變。

四、工傷社會保險擴面的路徑或在于“多元化”參保模式

為適應工傷社會保險擴面發展的需要，在關于工傷社會保險參保方式的現行規定的基礎之上，應補充規定應增加覆蓋人群的參保規則，具體而言應包含三個方面的內容：一是擴展“單位繳費，職工個人不繳費”原則的適用范圍，規定機關事業單位為其員工繳費，雇傭關系中的雇主為雇員繳費，高校學生實習法律關系中的實習單位或學校為實習生繳費；二是增加設置個人繳費模式，解決獨立經營者、自由職業者、志愿者等群體的參保需要；三是增加臨時參保模式，允許在短期或臨時用工情形下參加工傷社會保險，以適應流動性比較大的農民工群體、勞務關系中的臨時工、實習生等參保的需要。深入到微觀制度層面，應重點在以下兩方面作出明確的規定。

（1）明確經辦機構、規則與程序。取消人事部門管理機關事業單位工作人員工傷保障事業的舊機制，改由現行工傷社會保險經辦機構統一辦理，各機關事業單位應嚴格按照單位編制為單位工作人員申報參保。對其他類型的參保，可在現行工傷社會保險經辦機構下成立專辦組織專門辦理個人繳費、臨時繳費參加工傷社會保險的業務。

（2）明確繳費主體，合理確定費率。針對機關事業單位人員，明確規定由單位繳納工傷社會保險費，資金由國家財政撥付，費率設定由社會保險管理部門和經辦單位依據職業風險大小予以確定。在雇傭關系中，應考慮雇傭期限，對于雇傭期限在6個月以上的，可規定由雇主為雇工繳納工傷社會保險費；對于雇傭期限在6個月以下的，以及臨時雇傭人員從事勞務活動的，可由被雇傭人自行繳納工傷社會保險費，確定一個固定的費率作為繳費依據。實習生因實習期一般較短，出于公平的考慮，不宜由實習單位繳納全部保險費，可以考慮由學校、實習單位、學生分別分擔一部分，繳費費率宜采取固定費率。至于個人繳費模式，關鍵在于費率的確定，可以確定幾類費率檔次，對應不同的待遇層次，由參保人自由選擇。

在理論層面上解決了更大范圍群體參加工傷社會保險的路徑問題，至于這些群體能否真正實現順利參保、享受工傷社會保險制度的保障，還有賴于其他一些配套制度的實施，其目標仍著眼于工傷社會保險實際參保率的提高。

第一、擴大工傷社會保險宣傳、教育，營造工傷社會保險制度運行良好的社會氛圍。勞動和社會保障部門需要進一步擴大工傷社會保險的宣傳教育工作，一方面加強對工傷社會保險政策法規的解讀，積極開展針對各種企事業單位、社會組織團體的涉及勞動和社會保障方面的培訓，另一方面需要針對廣大勞動者開展政策、法制、安全生產知識、安全防護措施等方面的宣傳普及。

第二、強化工傷社會保險法律責任，增強工傷社會保險執法的力度和法律監督的實效。工傷社會保險實際參加率始終難以實現大幅增長，相當重要的一個原因就在于針對逃避繳費義務的主體的制裁不嚴，處罰執行無力，用人單位的違法成本偏低，逃?，F象普遍。另外，勞動監察部門應當加強人力資源市場和社會保障方面的檢查，推進規范用工和依法參保，對于違反勞動法強制性義務的行為及時予以查處并責令改正。

［1］任憲華.“談工傷保險的社會保險屬性”.載《中國勞動》，2014年第2期.

丁煜元，男，安徽人，華東政法大學2014級法學碩士研究生，國際經濟法專業。