淺析我國事業單位編制外用工問題

王　偉　姜　瑞　李思健

西北大學法學院，陜西　西安　710127

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淺析我國事業單位編制外用工問題

王偉姜瑞李思健

西北大學法學院，陜西西安710127

摘要：當前事業單位編制外用工在勞動合同的訂立和履行階段問題突出，主要集中在勞動立法問題、事業單位無合同用工、違反勞務派遣規定和違法解除合同，以及勞動者違反用人單位規章制度等方面。相應的可以通過完善立法、創新用工管理機制、推行法律顧問制度以及建立勞動者失信名單等措施緩解現有形勢，達到規范事業單位編制外用工，維護事業單位和勞動者利益的目的。

關鍵詞：事業單位編制外用工；合同問題；法律對策

事業單位，是指由政府制定行為規范，以社會公益為目的，運行和人員經費由政府財政補助或非財政補助，不屬于政府機構的社會服務組織。由于事業單位自身承擔社會服務職能的廣泛性與其編制固定、經費不足之間的矛盾，使得事業單位不得不在編制有限的情況下雇用更多編制外人員來滿足社會需求，事業單位的“公法”屬性使得其在進行編制外用工時不得不小心翼翼，以免因違法用工引起社會群體事件，對事業單位、勞動者以至于整個社會帶來不利影響。因此，對事業單位編制外用工進行規范兼具理論意義和現實需求。

一、我國事業單位編制外用工現狀

目前全國事業單位用工總人數超過4000萬人，其中經國家編制審核部門核定的事業編制正式職工約占總人數的3/4，對于編制外人員更是難以獲得準確數據。事業單位編制外用工主要包括四種形式，分別是人事代理、勞務派遣、勞務外包和勞動合同用工。人事代理是指有代理資格的中介機構依法接受單位或個人委托，提供人才招聘、技術培訓等代理性人力資源服務。勞務派遣指派遣單位與勞動者簽訂勞動合同，與用工單位簽訂協議，將勞動者派遣到用工單位由其對勞動者進行管理使用，但由派遣單位向勞動者支付報酬。勞務外包是將人事管理的部分或全部工作外包給一個服務機構，按照事先確定的勞務單價根據勞務外包單位完成的工作量結算報酬。勞動合同用工是勞動者與用人單位通過訂立勞動合同確立勞動關系，明確雙方權利義務。勞務外包中勞動者與事業單位之間關系的疏離性使得在現實中因勞務外包引起的事業單位糾紛并不多見，更為常見的則是因勞動關系和勞務派遣關系引起的糾紛，見諸于新聞報道的“臨時工”、“合同工”即是這兩者。

二、事業單位編制外用工存在的問題

無論是2003年新浪網關于“媒體從業人員工作生活狀況”的問卷調查①，還是2007年北京電視臺的“紙餡包子”虛假新聞事件②，無不顯示了編外人員令人擔憂的生存狀況。事業單位編制外用工存在的問題主要表現為立法方面、事業單位以及勞動者本身的問題。

(一)立法問題

目前我國對勞動者保護的主要法律是《勞動法》、《勞動合同法》和《勞務派遣暫行規定》等。

1.《勞動合同法》一定程度脫離經濟現實。過于強調對勞動者的保護，大幅度增加了用人單位的負擔，用人單位沒有能力落實勞動法的規定，因此采用不簽訂合同等違法方式為自己規避風險。正如財政部部長樓繼偉所言：“2008年出臺的《勞動合同法》是一部過分超前的法，可能超前50年③。”

2.《勞務派遣暫行規定》中對“臨時性、替代性崗位”的規定極不明確，在立法上存在較大隱患。該規定沒有將適用主體范圍溯及事業單位，根源在于《勞務派遣暫行規定》立法層次過低，我國事業單位種類繁雜各自主管部門不同，人社部制定的《勞務派遣暫行規定》難以約束所有事業單位。

(二)事業單位的問題

1.事業單位不訂立勞動合同。其原因主要集中在以下幾個方面：一是事業單位尤其是行政類和公益類單位經費來自財政劃撥，降低成本的“有效方式”就是無合同用工。二是勞動者在面臨巨大就業壓力的情況下不敢用勞動合同法來維權。三是勞動者本身相對于用人單位處于弱勢地位，舉證難度大。

2.勞務派遣中存在問題。第一，事業單位勞務派遣工的待遇收入與其所從事的崗位工作不成正比，主要表現在勞務派遣工與在編職工同工不同酬。第二，勞務派遣涉及三方主體，管理混亂。一方面，勞動力的使用、管理與償付的分離，使得事業單位對勞動者有管理權，勞動者卻沒有從用人單位獲得相應報酬的能力，侵犯勞動者權利的行為大量滋生；另一方面，勞動者事業單位需要承擔因被派遣人員侵權導致的侵權責任，卻不能從工資報酬上直接對勞動者進行追償，增加了權利實現的困難。

(三)勞動者的問題

主要表現為勞動者預期違約、泄露單位保密信息以及違反用人單位規章制度等問題。(1)勞動合同履行中常見的預期違約體現為部分勞動者在被事業單位招聘時并不了解用工形式，而當訂立后有所了解同時工作選擇多元化時，明示或默示拒絕入職的現象時有發生。(2)事業單位與企業同樣面臨勞動者泄露單位保密信息的風險。常見情形是編制外人員將載有國家秘密、商業秘密或他人隱私的圖紙、軟件及其他有關資料違反合同約定泄露。(3)事業單位編制外用工通常都是一些后勤、安保崗位，因其工作性質對勞動者的素質沒有較高要求，往往發生一些如偷拿卷紙、遲到早退缺勤現象。雖然《勞動合同法》允許用人單位在“勞動者嚴重違反單位規章制度”時單方解除勞動合同，但對“嚴重”程度尚缺乏規定，這也是在實踐中產生糾紛的根源所在。

三、針對事業單位編制外用工的法律對策

(一)完善立法，制定崗位設置標準

長期以來《勞動合同法》的修改難以取得共識，一方面超前立法對于事業單位用工存在倒逼的積極作用，另一方面法律修改面臨的風險難以預料。目前可以通過出臺法律解釋對勞動者和用人事業進行利益平衡。2016年“十三五”規劃提出各地可以根據實際情況適當降低社會保險費率，因此立法機關可以鼓勵事業單位采用社會保險和商業保險相結合的方式，在減輕自身財政負擔同時保護勞動者合法權益。

在勞務派遣用工中有必要提升立法層次，通過國務院制定行政規章或是人大立法的方式作出規定。對勞務派遣所適用的臨時性崗位和輔助性崗位范圍通過立法方式予以界定，一方面，通過制定各個事業單位一般性的輔助崗位表將輔助性崗位與核心崗位相區分。另一方面，對臨時性崗位嚴格執行用工期限不能超過6個月的法律規定，將不確定性和季節性的崗位劃歸到臨時性崗位之中。

(二)建立勞動者失信名單

在事業單位編外用工領域，由事業單位聯合起來建立失信勞動者聯絡制度，對失信勞動者在事業單位內部系統進行公示，保證事業單位在進行編制外用工時參照征信系統的失信評級保持風險意識。同時設立專門部門對征信系統包括勞動者失信制度、社會征信系統進行管理。可以通過下圖簡單了解。

首先，需要明確失信勞動者信息的納入條件。失信勞動者名單對象的確定標準有兩個：一是對象，納入失信勞動者名單的應當是不履行勞動合同的事業單位編制外用工人員；二是行為，將具備履行能力而故意不履行合同義務、故意或重大過失造成違反合同約定的勞動者納入名單。

其次，勞動者失信名單的發布必須遵循提示——上傳——生效的程序。當勞動者符合上述條件，事業單位必須向勞動者發出書面通知，提示勞動者相關風險。事業單位的上傳行為必須經過單位負責人同意，確立首長負責制，保障事業單位上傳名單的謹慎性。失信名單應當自上傳完成時生效，根據勞動者失信情況確定數年的有效期，對期限屆滿的失信勞動者則對其記錄予以消除，保證其享有與其他勞動者同等的就業地位，而當勞動者被再次上傳至失信名單，則相應延長失信有效期限。

最后，要確定失信勞動者的救濟程序和刪除條件。一旦失信勞動者認為失信名單錯誤，可以向征信管理部門申請糾正并說明理由。失信管理部門符合一定條件可以將勞動者從“黑名單”中刪除：一是滿足時效規定，即距離納入失信名單已經達到規定期限；二是上傳事業單位與失信勞動者重新訂立勞動合同的；三是其他滿足刪除失信記錄的合法條件。

(三)全面推行法律顧問制度

黨的十八屆四中全會提出積極推行政府法律顧問制度，我們認為在事業單位編制外用工這一領域同樣適用。法律顧問工作職責體現兩個方面，一方面為事業單位在編制外用工中提供法律咨詢和合同審查。另一方面，政府可以聯合行業協會設立公益性質的法律顧問，為勞動者就用工合同中部分條款進行審查，對片面強化勞動者的義務、回避事業單位責任的條款進行協商。

四、結語

如何對事業單位編制外用工中這一過程進行規范，目前還缺少權威性的研究論斷。我們認為從立法規范、制度建設層面還有許多需要完善的地方，建立勞動者失信名單、推行法律顧問制度對于事業單位和勞動者在理論上都具有一定的規范作用。事業單位編制外用工不僅是關系到合同雙方，更是一項關系到社會公平正義的公共服務建設，對這一行為如何進行規范，保護事業單位、勞動者以及社會公平正義的研究，仍然任重而道遠。

[注釋]

①夏添.商業化下記者有多悲哀[EB/OL].傳媒新視野，http：//www.neweyeshot.cn/archives/15297，2014-12-01.

②楊淑君.“紙餡包子”為虛假新聞北京電視臺道歉”[EB/OL].新華網北京頻道,http：//www.bj.xinhuanet.com/bjpd_sdzx/2007-07/19/content_10622193.htm，2007-07-19.

③樓繼偉.中高速增長的可能性及實現途徑[EB/OL].中國網,2015.

[參考文獻]

[1]彭爭艷.論我國事業單位人事制度改革[D].湖南師范大學,2009.

[2]劉曉蘇.事業單位人事制度改革研究[D].華東師范大學，2009.

[3]丁婷.勞動合同違約責任研究[D].武漢大學，2013.

[4]蔡惠霞.失信被執行人名單制度研究[D].廈門大學，2009.

[5]王迪.建構我國的法律顧問制度[D].哈爾濱工程大學，2003.

中圖分類號：D630.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)19-0188-02

作者簡介：王偉(1994-)，男，漢族，安徽宣城人，西北大學法學院，本科在讀；姜瑞(1994-)，女，漢族，陜西榆林人，西北大學法學院，本科在讀；李思健(1994-)，男，漢族，山西晉中人，西北大學法學院，本科在讀。