我國市轄區行政體制改革難點探析

孟雨秋

襄陽市樊城區經濟和信息化局，湖北　襄陽　441002

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我國市轄區行政體制改革難點探析

孟雨秋

襄陽市樊城區經濟和信息化局，湖北襄陽441002

摘要：文章提出市轄區行政體制中存在的問題，分析了問題的原因，提供了改革思路，供業內人士參考。

關鍵詞：市轄區；行政體制；改革難點

一、引言

市轄區作為城市的組成部分，處于我國行政層級中的基層，所轄區域多為地級市的政治、文化、經濟中心，在工業化與城市化進程中起著底層驅動作用。由于財權、事權、人事權與其所擔負職責的不匹配，市轄區現有行政體制無法發揮最大效用，已成為區域經濟發展的行政障礙，由此帶來的發展問題日趨凸顯。

二、市轄區行政體制中存在的問題

(一)市轄區設置隨意性較大

1955年，國務院發布的《關于設置市、鎮建制的決定》規定：“人口20萬以上的市，如確有分設區的必要，可以設立市轄區。”1979年全國人大通過的地方組織法規定：“市轄區是縣級地方政權組織，設立區人民代表大會常務委員會和區人民政府。”1982年頒布的《中華人民共和國憲法》再規定：“直轄市和較大的市分為區、縣。”以上法律規定，明確了市轄區作為地方一級政權組織，但對市轄區的設置標準僅為“確有必要”。

一方面，上世紀八十年代末以來大量撤縣設區建制的出現，導致縣的農村被劃為城市社區，制造出虛高的城市化水平，遠離城區的鄉鎮交通、基礎設施遠不如主城區，但土地定價與主城區一樣，抬高了農村用地成本。

另一方面，以湖北襄陽市所轄七個區為例。除襄城區、樊城區與襄州區三個區以外，高新開發區、魚梁洲開發區、東津新區、隆中風景區四個區均是由地方自行設立的行政或經濟管理區，無行政區劃代碼，不屬于中華人民共和國民政部在冊的行政區。

(二)權責分配不對等

從職責上看，區既要承擔工業、第三產業發展與城市管理的責任，又要承擔農業發展、服務農民、農村問題的重任，除了經濟增長外，招商引資、安全生產與信訪維穩等考核指標也是主政者責任的一部分。而與之相悖的是，區與同級縣相比，發展本地經濟調控手段更弱，服務公眾心有余而力不足，履職盡責困難重重，普遍說法是“寧可去當縣長，不愿來當區長”。

從權能上看，承擔城市管理職能的區，并不能領導國土、規劃、工商、質檢、公安、交通等部門。一方面，使得市轄區政府在轄區內管理上出現盲區，缺乏城市建設規劃、土地開發等行政審批職能，出現想管的管不了，管得了的不想管的局面。另一方面，市轄區政府不對稱地承擔著水電、管網等基礎設施建設、維護周邊環境等城市綜合服務職能，對區內行政管理顯得尤為乏力。

(三)市轄區發展無法因地制宜

市轄區經濟考核指標涉及到地區生產總值(GDP)、規模以上工業增加值、地方公共財政預算收入、固定資產投資、社會消費品零售總額、高新技術產業增加值、城鄉居民人均可支配收入、招商引資實際到位資金、安全生產、節能減排等。同一市內在政策導向上使用同一套考核體系，無視工業化水平不一的區情，引發城區之間盲目競爭、重復布局，進一步拉大市轄區之間發展的不均。

(四)提供公共服務能力有限

隨著城市化進程的推進，市轄區往往面臨舊城改造這一課題。限于財力等原因，一方面“騰籠換鳥”進度快慢不一，影響部分企業正常發展壯大與部分百姓正常生活。進一步，對換出的鳥如何“筑巢變鳳”，市轄區政府往往無力解決。現實情況是，在搬遷戶補償款尚未到位的情況下，若市轄區工作人員完成了動員搬遷任務，卻是一件值得“表揚”的事情。

三、市轄區行政體制問題的原因

(一)財稅體制“市富區窮”

1994年“分稅制”財政管理體制改革以來，地方基層出現財政困難局面。為調動地方積極性，根據中共中央、國務院意見，財政部2009年發布的《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確指出要在“2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革”。得益于此項改革，縣域經濟得到了明顯增長。

市轄區則不在此次改革受益者之列，區財政收入與支出仍然由市級財政控制，區財政不是一級財政。更為嚴重的是，2011年“營改增”試點方案啟動之后，國稅增加，地稅減少，進一步加劇市轄區財政緊張局面，市轄區政府缺乏可持續發展的稅源。這也同時導致市轄區政府熱衷于土地開發，增加市轄區政府財政收入，對培養“百年企業”發展實體經濟則缺乏足夠重視。

市轄區級財政維系在“吃飯財政”水平。在收入上，區內優質稅源劃歸給市本級征收，余下稅源占比小、征收困難；所轄部門大都是服務型，缺乏行政事業性收費權限。在支出上，讓市轄區承擔公共設施建設、重大項目配套資金等的任務，讓本已貧乏的財政更加捉襟見肘。

(二)事權下放不到位

自上而下，國稅、海關、國家安全、金融、外匯等職能部門由中央絕對集權，相對集權的地稅、國土資源部分權力掌握在中央、部分權力掌握在地方，如省地稅受國家地稅、省政府雙重領導，但市地稅以下垂直領導，不受政府領導，市轄區政府不管地稅、國土資源部門。分權的部門，地方擁有絕對主動權，但下放至市轄區一級，大多僅剩服務型職能部門。區政府各分管區長只能“聯系”規劃、工商、質檢、公安、交通等區分局，對所有區分局均無權分管。

(三)人事權制約明顯

城市發展的整體決策部署往往無法充分保障各個區持續健康發展，甚至是犧牲一個區、多個區的利益換來重點區的發展。只要各個區內部還有帕累托改進的空間，城市的整體規劃布局就未達到最優。當市阻礙乃至對市轄區發展作出不利行為時，在區級政府的干部人事權由市級政府掌控的體制下，區級政府無法做出違背市級政府舉動，最終導致市轄區居民整體利益受損。

四、國外境外市轄區行政體制參考

(一)香港非政權性區域組織

《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第九十七條規定：“香港特別行政區可設立非政權性的區域組織，接受香港特別行政區政府就有關地區管理和其他事物的咨詢，或負責提供文化、康樂、環境衛生等服務。”香港的區具有兩項職能，一是為政府決策提供意見，二是提供政務民生服務。區議會成員由民選議員、當然議員與委任議員組成，來自區內不同利益群體的代表發出自己的聲音并提供服務，政府施政更近距離地接受了民意。

(二)美國服務性特區政府

美國聯邦政府下轄州政府，州政府下轄地方政府。地方政府包括縣、市、鎮、學區、特區。特區政府與我國市轄區政府一樣，并非“全能型”政府，但在服務職能上更進一步，只設置與居民日常生活息息相關的公共服務部門，如教育、供水、住房、衛生、圖書館等，突出高效、靈活、便民特點。

五、市轄區行政體制改革思路

(一)職能定位

為讓市轄區走出事多責重卻無職無權的困境，基本思路是“弱市實區”。下放多少事權，就下放多少職權，堅持權責對等原則。一方面，下放市直管區分局職能。另一方面，確應由市直管的部門，則上收事權歸市。明晰市、區兩級行政權、責范圍。

(二)市轄區設立標準

在下放職權的同時。一方面要從法律程序上規范設立市轄區的標準，嚴格依照憲法、組織法規定設立、撤銷、合并市轄區。另一方面，對已經設立的市轄區，無法律或授權情形，當予以撤銷。

(三)財政權力

參照“省管縣”改革，確立市轄區一級財政地位，減少中間承接轉移行政成本，切實將財權向基層下移。財政權力下放不成功，將直接導致區一級政府無財、無權，在服務基層民眾、企業中，很難有較大作為。無力制定促進經濟增長等獎勵扶持政策，無力統籌協調區域經濟發展，只能寄希望于依靠上級政府支持。

(四)權力為民與監督制約

參照香港區議會，切實發揮區人大、區政協、行業協會等中介組織的職能，更多地聽取來自民眾的聲音。同時接受新聞媒體、上級政府的監督和約束。

六、結語

綜上所述，在地方基層制度設計上依照法定程序，按照權責財相對等原則理順市與市轄區兩級行政關系，充分下放市轄區財權、事權、人事權，才能激發基層活力，實現城區經濟與縣域經濟協同發展，帶動我國國家治理行政體制自下而上穩定有序運行。

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中圖分類號：D630

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)19-0190-02

作者簡介：孟雨秋(1989-)，男，漢族，湖北洪湖人，碩士研究生，襄陽市樊城區經濟和信息化局，產業發展科科長，研究方向：行政法。