客運車輛線路營運權轉讓行為探析

黃志鋒

湖南省漣源市道路運輸管理局，湖南　婁底　417100

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客運車輛線路營運權轉讓行為探析

黃志鋒

湖南省漣源市道路運輸管理局，湖南婁底417100

摘要：因營運權的本質是帶有行政許可的合同性權利，行政許可以及合同的雙重限制導致營運權的限制流通性，所謂的轉讓也是重新申請而取得行政許可，并不屬于一般意義上的商品流通。

關鍵詞：客運線路經營權；轉讓；申請；公共資源

一、引言

《中華人民共和國道路運輸條例》已經對客運經營實行有期限的申請制度。但是該規定尚未在全國普遍得到實現。過去的營運許可都是沒有經營期限的，以營運證的轉讓為形式的營運權的私下交易十分普遍，俗稱炒賣營運證。一張營運證的轉讓從五、六萬炒至十幾二十萬，甚至七八十萬。私自轉讓“營運權”本身，也即在法律明確禁止轉讓，就是這樣一個法律明確禁止的行為，在實踐過程中就合同的合法性和有效性問題上卻產生了激烈的爭議。本文就該行為的法律效力作一一探析。

二、買賣營運證行為的本質

理解該買賣合同的性質首先要確定合同標的的性質。合同表述的標的為客運班線營運證，營運證具有特定的內容和屬性，但這僅是交易的表面物件，一張復印紙當然沒有幾萬的價值，該買賣行為真正的標的是《道路運輸證》所表征的某一線路中某一輛客運車輛的營運權。班線客運線路經營權是指市人民政府或者其授權的機構依照法定程序授予經營者在一定期限和范圍內經營特定班線客運線路的權利。班線客運經營權是國家所有的無形資產。最初班線經營權的取得是通過行政審批無償出讓的。有些省市出臺了一些客運經營權有償出讓的辦法，以及象土地二級市場一樣可以二次有償轉讓的辦法。直至現在，經營權交易的行為非常普遍和混亂，沒有得到有效的管理和整治。因此，社會上對于經營權究竟是一種不可轉讓的行政許可抑或是一種具有交換價值的財產權利概念十分模糊。

根據《道路運輸條例》，營運權屬國家所有，其出讓、轉讓行為必須經行政許可。也就是說營運權是通過簽訂行政合同的方式，由國家有償或無償出讓給申請人的。營運權除了為國家實現普遍服務的目的之外，還能為營運權人帶來客觀的利潤。因此，營運權是一種財產性權利，但這種財產性權利并非對世物權，而是具有相對性的合同權利，而且是具有行政許可性質的限制性合同權利，這是行政合同的性質所決定的。

三、營運權的限制流通性

班線營運是一種公共服務也是一種公共資源，國家可以有償或無償出讓。如上所述，營運權既然有財產屬性，在理論上也就可以流轉。但是有兩個因素限制了營運權的自由流通。第一、營運權以行政合同的方式取得，屬于合同權利，從《合同法》的角度看，未經合同相對方同意，合同當事人不得隨意轉讓或放棄合同義務，否則就構成違約，可以導致賠償甚至合同單方解除。第二、這種財產性權利具有特殊性，也就是說它的行使關系到公共資源的分配和社會公共安全，因此根據《行政許可法》的立法精神，對其設定了行政許可。目前在一些允許營運權有償轉讓的地方，對有償轉讓行為也特設一定的場所和程序，甚至對轉讓的最高價也設定限額。對新的受讓人，運輸管理部門必須審定其資質，另行發放行政許可。以保證營運權行使的資質要求。

營運權并非完全禁止轉讓，在行政許可的前提下，營運權自然可以流轉。但是未經行政許可的私下交易是《中華人民共和國道路運輸條例》第34條(道路運輸車輛應當隨車攜帶車輛營運證，不得轉讓、出租)所明令禁止的。

假定營運權可以自由流轉，新的受讓人不受行政監管，不受資質限制，無須獲得許可，那么最初的行政許可就失去了意義。經營權的流轉完全可以藐視國家行政，另從經濟學的角度看，交換過程中的價值增值或者是增加了活勞動、或者是類似土地資源的自然增值。班線營運權由于資源稀缺、供少于求，且對授權對象的資質要求比較高，導致了私下交易時價格翻升，遠遠超過了轉讓時出讓價格的現值，甚至原始的出讓價格。因此很多人在買和賣之間獲取高額差價。此時，營運證本身所證明的線路經營權力已經不再重要，而成為純粹的商品。我們知道，公共資源的定價不是單一服從市場規律的，公共資源因其公共屬性，更加著重于普遍服務和其社會功能。客運線路的營運權在政府審批時就是無償的，或者合理的有償出讓，目的是為了保障低價的公交普遍服務。個人無權將社會公共資源變相地作為商品買賣，從而損害公眾利益。從公共安全的角度講，任何經行政許可的營運權人都無權將該權利以出租、轉讓等形式授予他人。

因營運權的本質是帶有行政許可的合同性權利，行政許可以及合同的雙重限制導致營運權的限制流通性，所謂的轉讓也是重新申請而取得行政許可，并不屬于一般意義上的商品流通。

四、關于合法性爭議的產生

在實踐中，將營運權單獨剝離作為轉讓標的的是一種形式。另一種形式則是“承包經營權”的轉讓。《道路運輸經營許可證》的持有人將道路運輸經營權發包給個體，而個體則將該承包經營權作為一種財產性權利轉讓給第三人。從合同法的角度看，則是經營權人二次發包，次承包人又再次轉讓營運權的過程。二次發包和轉讓都是在隱瞞了總發包人——國家的情況下發生的。

筆者認為，在客運營運權承包經營的情況下，認定二次發包和轉讓是否合法要視個案而定。關于轉讓行為是否合法有效的爭議也往往由此而起。承包經營屬企業內部經營方式。班線營運權在歸屬企業之后，在不違背公共利益的前提下，當然也可以以承包經營的方式自主處置。企業承擔安全監管義務，而承包人在企業的監督之下經營該公交線路。這種經營模式并不違背法律設置資質要求的目的所在。但是用承包合同掩蓋掛靠的情形下，“承包經營權”的轉讓也是無效的。現實生活中，辨析承包關系和掛靠經營并非難事。但在實踐中，由于法律事實的證明要靠舉證來完成，形式上的承包關系擁有明確的合法證據，而證明掛靠關系的證據很少存在，因此要證明是掛靠而非承包關系非常困難。很多案件當中，當事人就是利用了合法的承包關系做掩護，成功達到訴訟目的。在該類案件中，作為發包人的營運權人的證詞非常關鍵。

由于歷史原因，營運權轉讓的現象在全國都普遍存在，涉及到的各方利益非常復雜。在確認合同的無效性問題上，實踐中歷來非常慎重，況且關系到廣泛的利益群體。因此當事人在維護自己的權益時，也謹慎地選擇請求權以規避該類爭議問題。尤其是在認定轉讓行為是否直接導致無效的問題上，爭議頗大。由于歷史上的制度缺陷，營運證炒賣的行為普遍存在，營運權連環轉讓，一旦最后一次買賣認定為無效，就會導致多米諾骨牌效應，之前一連串的買賣行為都會導致無效。屆時將導致的訴訟和社會效應不是簡單明確的法條所能解決的。但是筆者認為，法律自有其引導性和警示性作用，法律一旦制定就不能再引用“法不責眾”的社會理念。否則其容忍態度導致的社會危害會比依法判決導致的問題更甚。

五、結論

營運權為國家行政許可并以行政合同的形式固定下來的合同權利，由于合同的相對性和行政監督的存在，營運權不得自由轉讓。其轉讓行為違反了《中華人民共和國道路運輸條例》等法律法規中的禁止性規定，不僅擾亂營運市場經營秩序，且嚴重危害公共安全。目前營運市場上因營運權轉讓造成的糾紛為數甚多，但由于沒有明確的法令和制度引導，當事人對該類事件尚無正確的預見。在國家陸續出臺一系列規范措施之后，一部分人遭受了巨大的經濟損失，繼而損失責任分擔的問題釀成訴訟。筆者認為這種營運權轉讓行為雖然尚未得到有效的規范和制止，但其存在的理由均不足以否認其違法性和社會危害性。

[參考文獻]

[1]中華人民共和國道路運輸條例.

[2]道路旅客運輸及客運站管理規定.

[3]交通部關于啟用新版道路運輸經營許可證和道路運輸證的通知.

[4]建設部、交通部、財政部、國家計委、公安部關于清理整頓城市出租汽車等公共客運交通的意見.

中圖分類號：D922.5

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)19-0207-02

作者簡介：黃志鋒(1979-)，男，湖南漣源人，畢業于中南財經政法大學，1996年參加工作，在湖南省漣源市道路運輸管理局從事行政執法和法律顧問工作，2005年被聘為中級經濟師，2007年通過國家統一司法考試，研究方向：交通運輸與行政法。