論行政訴訟受案范圍的進步性與局限性

鄭　俏

華南理工大學法學院，廣東　廣州　510006

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論行政訴訟受案范圍的進步性與局限性

鄭俏

華南理工大學法學院，廣東廣州510006

摘要：新修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》關系到人民提起行政訴訟來保障個人權利的重要事項，也關系到我國司法改革的前進方向，對司法實踐和理論研究都具有重大意義。因此，自開始修訂便受到理論界與司法界的廣泛關注，其進步性與局限性也引發了激烈的討論。以下，本人將立足于行政法學基本理論來對其進步性與局限性作相關探討。

關鍵詞：行政訴訟；受案范圍；局限性；擴大化

修訂前的《中華人民共和國行政訴訟法》由于受案范圍過于狹窄曾在理論界和實踐界引起熱烈的爭議，普遍認為應當在受案范圍的規定上作出新的立法以擴大受案范圍，更有學者認為新修訂的后的《行政訴訟法》應當加強法治主義原則，弱化法定主義原則。目前，修訂后的《中華人民共和國行政訴訟法》已經頒布推行，當中進步性與局限性共存，為此，本人擬寫此文對該法作客觀性評價。

一、新修訂法的進步性體現

首先，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規定，行政訴訟的受案范圍由原來的“具體行政行為”擴大到“行政行為”。這一個概念的轉換有著重要的司法實踐意義。以往法院對于抽象行政行為以其不滿足“特定內容”要求而做“不受理”處理，這種情形下如果要維權只能依照行政程序通過申請行政復議或者是在召開人民代表大會時通過人民代表提案來維權，收效甚微。因為在實踐生活當中行政機關往往既是運動員也是裁判員，這直接后果就是行政相對人處于極其不利的地位，這一點曾被行政法學者廣為詬病。而抽象行政行為侵犯行政相對人權利的情況往往屢見不鮮，例如違規的交通道路收費標準，政府行政機關過于復雜的審批程序等等。而在新修訂的《行政訴訟法》當中，“行政行為”改為受案范圍，這也就意味著，抽象行政行為接受司法審判將成為歷史的必然，這無疑是一大重要的歷史進步。

其次，新修訂的行政訴訟法增加了訴訟保障條款，增補的這一條款有著重要意義。首先，這表明從立法上確認了行政相對人對于侵犯個人權利的行政行為具有行政起訴權，行政起訴權成為一項基本法規定的法定權利。其次，規定了行政機關必須有相關代表出庭，不得做缺席審判。這一規定更有效地保護行政相對人的行政起訴權，并且，法庭上訟辯雙方均在場更有利于還原案件事實，為行政案件的公正裁判提供了重要條件。再者，本次修訂正面回應了過去一直都忌諱的“行政司法不分離”的話題?！靶姓C關及其工作人員不得干預、阻礙人民法院受理行政案件?！边@一規定明確了“行政不得干預司法，司法必須保持中立態度獨立審判”。新的規定無疑是為“民告官”帶來福音的。過去的司法實踐中，“民告官”往往很難勝訴，原因方方面面，但是行政對于司法的干預無疑是重要因素。

再次，修改或增加了有關受案范圍的許多條款。起訴其中最重要的是針對當前情況增加了第十二條中“(五)對征收、征用及其補償決定不服的”這一項。這一點的增補完全順應了目前政府強拆所帶來的一系列問題。還有一點，長期以來對于行政合同能否列入行政訴訟一直爭論不休，本次修訂也給出了突破性的規定。在“(十一)認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的”這一規定中可以明確看到，行政合同能夠成為行政訴訟的受案范圍。

二、新修訂法的局限性體現

盡管本次《行政訴訟法》的修訂獲得了一些重大的進步，但是許多根本問題仍舊沒有解決，行政法的法治主義精神在本次修訂中明顯欠缺，因此可以說目前施行的《中華人民共和國行政訴訟法》還存在有重大的局限性。

首先，應當遵循“法治主義原則”。根據《中華人民共和國憲法》第41條第1款的規定：對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，公民有向有關國家機關提出“申訴控告或者檢舉的權利”。那么，從這一方面來說，行政訴訟權應當屬于根本法規定的一項權利而非有基本法規定的一項權利。那么，《行政訴訟法》就應當規定具體內容從而落實《憲法》賦予公民的這一項基本權利。方世榮老師認為，從這個意義上講，《行政訴訟法》的受案范圍是從實踐上落實公民行政訴訟權的具體體現，而被《行政訴訟法》的受案范圍排除在外的則是對于行政訴訟權的限制。①如此說來，盡管《行政訴訟法》的受案范圍擴大了，但是仍舊采取原來的“法定主義原則”列舉允許受案的范圍，而在列舉之外的事項則無法進入司法保護領域。這無疑與現在倡導的“法治主義原則”相背離。法治主義原則認為：訴的主體認為憲法、實體法和程序法所保護的法益受到行政主體侵害就成為訟的范圍，法院就應當立案審查。在此，程關松老師認為，該問題的關鍵在于反射利益是否構成法益。二戰以前一般認為反射利益不構成法益。二戰以后，某些國家的行政法院和憲法法院通過個案的方式承認了一些法益。這些法益主要在給付行政和環境保護領域。上世紀60年代，蕾切爾卡遜發表了驚世著作《寂靜的春天》。該作品談到DDT和除草劑的大量使用給自然環境以及生物圈造成破壞的情況，該作品引起了環境保護運動的大規模興起，并由此產生了環境法。該作品也直接引發了大量民眾要求政府賠償他們的反射利益，他們主張被政府破壞的環境使他們理應享有的，環境權應當屬于人權的一部分。而法定主義原則給法官較小的自由裁量權，實際上就是程序法定原則。它認為只有法律規定保護的法益才屬于法的范圍，法院在立案前會對訴的法益是否屬于行政訴訟法所保護的法益進行審查決定是否立案審查。這其實不利于人權司法的保障。

其次，設定排除事項應當嚴格遵守法律保留原則。法律保留原則由德國行政法學家奧托.邁耶所提出，要求“由人民選舉出的議會來決定國家的所有重要問題”，“議會保留為行政機關活動提供一切法律基礎或法律授權的權力”。②這就要求了《行政訴訟法》對于受案范圍這一條款擁有絕對的法律保留權利，而不允許地方立法加以特殊性變動。然而，目前看來，由于我國限制條款不明確，而是以列舉的方式規定了具體受案范圍。那么，在此情形下，地方立法就很容易對于《行政訴訟法》第九條和第十二條做擴大解釋，增設許多限制受案的規定。這對公民行政訴訟權的保障無疑是有害的。

再次，對于排除性事項和行政審判受案范圍的限制性條款應當進一步細化。在具體的司法實踐當中，限制性條款往往對公民權利的侵害是最致命的。方世榮老師認為，由于設定排除事項的重要性除了在主體上應嚴格限定只能由最高權力機關通過立法設定外，還必須在設定上嚴謹周延，防止留下空缺導致在司法實踐中任意擴大排除事項的范圍。排除事項需要運用一定的方法才能得到明確的表達。方法越科學，排除事項的劃定就越準確。新行政訴訟法對四類排除事項的現有規定還顯得比較原則和粗略可能會導致范圍上的不周延。③因此，這也是本次修正案的另一重大缺陷。

綜上，本人認為，行政法的發展是一個螺旋式上升的過程，我們必須清楚認識到目前法律存在的進步性與局限性，我們才能順利展開下一步的理論研究。

[注釋]

①方世榮.對行政訴訟受案范圍中設定排除事項的反思[J].法商研究，2014.

②何意志.德國現代行政法學的奠基人奧托、邁耶與行政法學的發展[A].[德]奧托.邁耶.德國行政法[C].劉飛譯.北京：商務印書館，2002.4.

③方世榮.對行政訴訟受案范圍中設定排除事項的反思[J].法商研究，2014.

[參考文獻]

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[2]何意志.德國現代行政法學的奠基人奧托、邁耶與行政法學的發展[A].[德]奧托.邁耶.德國行政法[C].劉飛譯.北京：商務印書館，2002.

[3]方世榮.對行政訴訟受案范圍中設定排除事項的反思[J].法商研究，2014.

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[9]Jiangli ZHANG.Chinese “Administrative Suit Law Amendment” Review.

中圖分類號：D925.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)19-0211-02

作者簡介：鄭俏(1992-)，女，廣東珠海人，華南理工大學法學院，法律碩士(法學)研究生，研究方向：民商法。