我國農村土地承包經營權信托流轉運行現狀與制度完善*

曾　曾　宋雨鑫

西南政法大學，重慶　401120

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我國農村土地承包經營權信托流轉運行現狀與制度完善*

曾曾宋雨鑫

西南政法大學，重慶401120

摘要：農村土地承包經營權信托流轉，能促成農業現代化、集約化經營，增加農民收益，實踐中涌現如紹興、草尾、宿州等模式。但因法律關系構建混亂、監管機制不健全、相關法律規范缺位，模式運行面臨瓶頸。未來農村土地承包經營權信托流轉發展，應從規范信托流轉關系、完善監管制度、完善現行基礎法律法規入手，健全農地信托制度。

關鍵詞：農村土地承包經營權；農地信托；土地流轉；制度完善

各地對實現農業規模化經營的理論和實踐探索正方興未艾，其中涌現一種土地承包經營權信托流轉的新模式。借助信托，土地這一最大的生產要素同資本有效結合，從而將農民從土地上解放出來，以期實現規模化、集約化經營，增加農民的財產性收入。實踐中誕生浙江紹興、湖南草尾、安徽宿州等典型模式。這些模式在運行中均面臨不同側面的問題，破解土地信托模式的發展瓶頸，需要制度性的完善。

一、我國農村土地承包經營權信托流轉的典型模式

(一)紹興模式

一般認為，我國最早提倡并實踐土地信托流轉模式的是浙江紹興。[1]主要采取政府主導、試點探索的模式，由村經濟合作社與農戶簽訂土地使用權租賃返租合同，成立土地信托中心對土地進行信托，與種植大戶、工商業主簽訂土地使用權承包合同，并提供后續性土地用途監督和糾紛協調的服務。該模式探索遠在03年《農村土地承包法》頒布之前，包括使用的土地使用權承包的概念在內的模式設計極為不規范，名為土地信托，卻未蘊含信托制度的理念，實際為反租倒包，土地信托服務中心僅承擔信息中介機構的角色，并非合格受托人。

(二)草尾模式

湖南草尾模式自09年起在湖南益陽沅江市草尾鎮開展實踐。[2]同樣是政府主導，草尾模式出現由政府全資設立，以土地托管為工商登記成立的農村土地承包經營權信托有限公司，其以受托人名義，根據自愿的原則，接受承包戶委托，進行土地托管。從收益分配關系看，委托人(即承包戶)享有土地租金，可以看做自益信托，但受益人的指定對信托關系的構建至關重要，草尾模式缺乏對受益人的指定。而根據《信托公司管理辦法》規定，草尾鎮設立的農村土地承包經營權信托有限公司并非《信托法》意義上的信托公司。綜合上述兩種模式，可以看出，以政府主導的土地信托流轉模式并非真正意義上土地信托。

(三)宿州模式

2013年安徽宿州實施的土地承包經營權集合信托計劃1301期，作為由商業信托公司參與的土地信托流轉模式，具有較強代表性。[3]該信托計劃為結構化混合型信托模式，即包含財產信托(A類委托)和資金信托(B類委托和T類委托)，涉及流轉的土地達5400畝，信托期限為12年，為自益信托。A類委托人(受益人)為宿州市埇橋區人民政府，其信托收益由區政府再向農戶分配；B類信托和T類信托為資金信托，B類信托資金將全部用于土地整理投資，T類信托資金在流動性資金出現缺口時募集。A類委托中，農戶獲得的收益由基礎地租和超額收益組成，基礎地租的收益相當于每年每畝1000斤國標三等小麥的價格，而超額收益設計為土地增值收益的70%。B類和T類信托的收益率，由土地經營管理的收益決定，具體土地經營管理由某農業投資有限公司作為服務商進行。根據后續的調查，[4]除基礎地租收益外，承諾的70%土地增值部分收益與B類、T類資金信托的收益均未實現，而企業缺乏足夠資金支持，缺少完整土地權證，很難獲得大筆融資，致使項目擱淺。在安徽模式中，A類信托收益由區政府向農民分配，其收益分配方案與比例亦非農民主動參與協商確定。政府在現有的土地信托流轉模式中扮演過多角色，實際剝奪了農民的議價權。宿州模式缺少可持續的盈利模式，難以突顯土地信托在集約化、規模化生產和農民財產收益方面的優越性。

二、現行農村土地承包經營權信托流轉問題檢視

(一)法律關系構建混亂

農村土地承包經營權信托流轉的核心在于構建土地信托法律關系，就現有模式看，信托法律關系的構建存在的諸多問題，直接影響土地承包經營權信托流轉長久有效之運行。信托可追溯至英國用益制度(use)，其制度設計的關鍵在于信托財產之法定所有權與衡平法上所有權的分離。[5]我國在缺少雙重所有權概念下移植信托制度，由于缺乏妥善的本土化，信托財產所有權歸屬不清、受益權性質懸而未決、信托登記名存實亡。[6]現有土地承包經營權信托法律關系中的問題，一部分是土地流轉中的問題，另一部分實際是我國信托制度在移植后即出現的問題，其中最突出的包括信托主體與信托財產兩個部分。

1.信托主體定位混亂

在政府主導型土地信托流轉模式中，土地信托法律關系的構架是不完善的，無論是紹興還是草尾模式，信托法律關系必要構成的三個主體尚缺，即使是在有專業信托公司參與的模式中，委托人、受托人、受益人的設定仍存在瑕疵。信托關系中委托人將自己的財產移轉給受托人，使其為特定目的管理、處分該財產。對該財產沒有所有權或法定處分權的人不可能在該項財產上設定信托。土地承包經營權具有用益物權性質，其權利歸承包人(農戶)享有，宿州模式出現政府作為委托人的情形，無疑與委托人本意相違背。受托人則存在農業經營能力的資質問題。對于受益人而言，實踐中土地信托模式存在多種分配方案，包括農戶、村集體經濟組織、政府、受托人多個主體。我國大多數土地承包經營權取得是通過家庭聯產承包方式取得，其權利具有保障性，在這種情況下，收益分配當傾向于農戶。多種分配方案的設計折射出信托流轉模式下信托主體定位混亂的問題。

2.信托財產界定不明

我國信托法規定，信托財產是受托人因承諾信托而取得的財產 。信托一旦設立，信托財產則獨立于委托人、受托人德固定財產，成為獨立財產整體。土地承包經營權信托的財產，具有性質不明、權能受限的先天癥狀，以致實踐中信托合同沒有明確載明信托財產為何，而僅以“土地”二字來表示信托財產，顯然不合理。

土地承包經營權確權是土地流轉的前提，在物權法中土地承包經營權被納入用益物權，但其本身并非邏輯周延的法律概念，而是從農村土地實踐中產生，經立法上升成法定權利進行保護，這使得它的性質存在較大爭議。有學者主張將土地承包權與土地經營權分離來加速流轉，各項規定對土地流轉的客體也沒有明確統一。且土地承包經營權確權與土地承包經營權登記密切相關，包括確權登記和變更登記。安徽宿州模式項目擱淺即與流轉土地確權遲遲難以辦理有關。權屬不明的土地承包經營權使農民喪失土地流轉中的主動權，讓更多信托公司畏懼涉足土地信托，也在實踐中制約土地流轉的大膽嘗試。當前，土地承包經營權仍存有諸多限制，導致土地承包經營權的物權權能先天不足，如對土地承包經營權抵押的限制致使從事農業生產者很難獲得融資以擴大農業生產。

(二)監管機制不健全

土地承包經營權信托中受托人得以自己名義管理運用土地承包經營權，土地上承載著農民之生活保障和國家糧食安全。但由于對土地信托缺乏準確認識，現有土地承包經營權信托流轉模式缺乏對土地信托環節的監管，農民在信托中的收益難以得到保障。鑒于土地的重要性及保障性，政府對信托及流轉環節的監管乃應有之義。但實踐中，政府對土地信托是過程干預而非事后監管，甚至成為名義上信托受益人。政府既是市場主體，又是監管主體，過度行政干預嚴重影響模式構建的合理性，造成監管機制的不健全。

(三)相關法律規范缺位

農村土地承包經營權信托流轉作為土地流轉實踐的新探索，目前，僅有《農村土地承包法》以“其他方式流轉”為其提供法律上的可行性依據，但無明確肯定土地信托流轉的法律、行政法規，這為土地信托流轉實踐帶來極大不確定性和風險性。具體而言，對土地承包經營權法律性質之認識影響其權能的行使，而對土地承包經營權流轉包括主體、程序之限制又影響土地承包經營權流轉規模的發展。土地信托法律規范缺位，一方面將提高現有土地信托交易風險，增加交易成本；另一方面將影響土地信托流轉參與主體的信心與安全感，不利于土地信托流轉的推行，與農業規模化、集約化生產目的的實現。

三、我國土地承包經營權信托流轉制度完善建議

土地承包經營權信托流轉模式的運行現狀表明，國家需要在制度層面對模式運行進行規范，以期發揮信托價值與功能，構建有序、健康的土地信托流轉環境。

(一)規范信托流轉關系

一個明晰的土地信托法律關系，要明確相關利益當事人的法律地位，厘清各方當事人權利義務，從而對真正權利人的保障才有章可循。我國對信托和土地流轉作了框架式的規定，土地承包經營權信托流轉總體應當符合信托和土地流轉中有關主體構建和權利義務分配等規定。前文已分析現有土地信托流轉模式存在信托主體混亂和信托財產不明的問題，本文將著重探討、完善信托主體的定位與信托財產的界定。

1.明確信托主體定位

(1)明確委托人范圍。按照我國信托法規定，委托人應對信托財產有相應處分權。在土地承包經營權信托流轉中，對土地承包經營權享有處分權，能將其委托給受托人的主體為農戶。現有模式下，農戶對其土地承包經營權之處分權能的行使受到一定限制。一是反租倒包，紹興模式中，村經濟合作社為推進信托流轉，通過反租手段使自己成為委托人的做法實不可取。基層權力者若一旦成為農地流轉的主體，其自我監督不可能充分，社會監督力度也不足以完全與其相抗衡，權力者有濫用權力損害農民利益，乃至違背國家土地政策之妨，現實中即已存在村級組織強制農民交出土地權利和改變土地用途的現象。二是政府、村級組織以規模化流轉之名義，與農戶訂立委托管理合同，其行為看似合理，但村級組織或政府成為信托流轉的主導者。委托人是信托關系中的重要主體，而農戶所享有的委托人身份并未得到凸顯，意志不能充分被展現，其權利受到村級組織和政府的控制。在限定委托人為農戶的同時，農戶作為委托人的身份應予以明確，信托合同應明確記載委托人為農戶，讓農戶自己和受托人都知曉委托人的主體地位和權利。

(2)明確受益人范圍。對以家庭聯產承包方式取得的土地承包經營權進行的信托流轉，信托受益人應主要為農戶，農戶可自愿賦予他人受益人資格，但村級組織和政府不應指定為受益人。現有模式下，信托收益經由政府或者村委會分配給農戶，村級組織和政府有從中截取農民收益的可能。村級組織或政府若具有受益人資格，不僅存在濫用權力強制或誘使農民將其設為受益人的可能，亦可能憑借其強勢地位進行不合理的收益分配。

基于農地的保障性功能，有學者認為受益人只能為農戶本人，日本亦規定只有農戶有受益人資格。但受益人在通常情況下為純享利益之人，而無支配信托財產的權利，受益人不會對土地利益造成影響。委托人基于其自由意志來設定受益人，不會影響農地的保障性功能，甚至在某些情況下促進了農地的保障性功能。現實生活中，親屬并不一定是同一農戶的成員，子女若要履行贍養義務，可通過信托讓沒有生活保障的父母成為信托的受益人而直接享有收益，該做法還可免去自己親自為父母支付贍養費的麻煩，并無不可。且土地承包經營權正逐步去身份化，土地流轉將更加自由靈活，不應對收益的享有者做過于嚴格的限制，應當尊重農戶的自由意志，允許農戶自由設立他人為受益人。

(3)限定受托人資格。信托建立在委托人與受托人信任關系基礎之上，委托人將其財產轉移于受托人管理，其中更為側重的是委托人對受托人的信賴。[7]為保護這種信賴利益，信托法對受托人資質與其承擔的義務有嚴格限定。土地承包經營權信托流轉還更多地承載了農民生活保障以及國家糧食安全的功能，相較于信托法對受托人資質的規定，此類受托人主體資格應有更加嚴格的限定。

首先，政府不應具有受托人資格。考察我國土地承包經營權流轉現狀，行政力量過度干預是癥弊之一。在土地信托推行之初，政府引導誠然起到推廣作用，但出于更持續、更健康的土地信托流轉之考量，土地信托應被放置在廣大、自由的市場中，以期提升受托人管理能力與市場競爭力。若政府直接擔任或以全資出資設立信托公司的方式擔任受托人，表面上看，委托人、受益人與受托人地位平等，但政府與農戶之間的力量比對使得委托人、受益人對信托事務的監督權利形同虛設，受益人之受益權亦無法保障。政府或由政府出資設立的信托機構，均不可直接參與信托流轉環節，防止其權力尋租和對土地收益的侵占。村級組織亦不應成為受托人，村委會雖為群眾性自治組織，但其行政化傾向嚴重，相當于“準政府”。

根據信托法的規定，受托人應具有完全民事行為能力，《農村土地承包法》要求土地承包經營權流轉的受讓方須為有農業經營能力的農戶，據此，一些學者認為受托人作為土地承包經營權的受讓方，應當具有農業經營能力。筆者認為，對于農業經營能力的限制規定，信托公司作為受托人沒有違背土地承包法的立法目的，受托人主要是將整合好的土地承包經營權與有需求的優質農地生產經營方進行對接，并負責監督土地利用。[8]受托人不同于一般的受讓人，信托期限屆滿，信托財產即返回委托人手中，不宜和普通的轉讓受同等限制。而且農業經營能力本就是一個抽象的概念，到底應按身份來判斷還是應按行為來判斷沒有一個明確具體的標準，立法更多是考慮到權利人實際運用土地的能力，不能當然認為非農主體不具有農業經營能力。在國家加速農地市場化流轉的背景下，專業信托公司具有較強的融資和風險防范能力，更能順應市場運作規律。確保土地利用安全和發揮市場優勢應當并行，以使土地流轉政策得到有效落實。

信任關系是信托的基礎，土地承包經營權信托流轉蘊含權利人的自由意志，基于信賴，農民將土地承包經營權委托給值得托付的自然人未嘗不可，在制度設計層面，考慮公共利益政策的同時不應過于限制當事人意思自治。但現行法律對自然人的要求較為寬松，鑒于土地承包經營權信托涉及土地利益和農民權益，自然人獲得受托人資格應有一定的門檻，即在資金、經營、管理和技術方面，對自然人做一定限制。

綜上，政府及村級組織不應享有受托人資格，其應當獨立于信托關系之外，發揮指導、服務和監督職能，其他主體在符合信托法對受托人資質規定的前提下，達到相應門檻后可以享有土地承包經營權受托人資格。

2.明確信托財產權利屬性

明確以土地承包經營權為信托財產，可有效保障農民權益，只有對信托財產有處分權的主體才能享有委托人資格，農民作為土地承包經營權人，他人無權作為委托人處分由農民享有的權利。

農村土地物權的身份性要求，可以防止外來資本影響農民的基本生存，保障農民利益，但又在很大程度上阻礙了農村土地制度改革。[9]在現行農地流轉實踐和有關政策導向中，為解決土地的保障性和土地物權的沖突，中國農村土地權利體系有分割為農村集體土地所有權、農村土地承包經營權和農村土地經營權的趨勢。[10]從而有些地方將土地承包經營權作為土地流轉客體，有些將土地經營權作為客體，有些甚至回避客體性質，直接以土地來表示。但土地經營權并沒有在法律層面予以明確認定，依據物權法定原則，其尚不具有物權屬性，如果受讓人取得的權利沒有物權的保障，勢必會影響其參與土地流轉的積極性。土地承包經營權概念已經深入人心，如果修改現行法律，不僅改動過大，農地用益物權觀念也將不復存在，還可能誘發理論上的爭論(如經營權的性質等問題)，進而影響新法的實施。[11]中央政策應當與立法相協調。現行政策推進土地承包經營權三權分離的主要目的是去除土地流轉的身份障礙，使土地的保障功能與經濟功能分離開來并能彼此協調運行。為更好適應土地流轉實踐，符合國家政策目的，可以直接去除土地承包經營權的身份屬性，而不是分離土地承包經營權，但立法應保證農民能享有作為集體組織成員的有關權利。[11]

宿州模式實際是以管理權限作為信托財產。但信托財產應是可移轉并具有財產利益的物或者權利，而管理權限并不具有財產價值。[12]信托財產要具有獨立性，并能公示，具有對世性，管理權限無法滿足信托財產的要求。

(二)完善信托流轉監管制度

1.信托設立之登記

近年來，為明晰土地產權界限，保護農民權利，確保土地流轉穩定暢通，國家加大力度落實土地承包經營權確權登記工作。信托相較于其他流轉方式，其權利移轉更為復雜，要明確信托的權利歸屬，確保受益人利益不受損害，一套完備的權利公示登記制度必不可少。我國《信托法》采取信托登記生效主義，以確保信托關系能得到公示，但對于登記程序，登記范圍等缺乏可操作性的規定，應當出臺相關規定以明確信托財產登記。同時，為防止委托人在信托期限內將信托財產處置給第三人而損害受托人的利益，財產所有權需依法有效移轉至受托人手中，則還涉及到土地承包經營權流轉登記問題。當前負責土地承包經營權流轉登記的機關為縣級以上人民政府，負責信托公示登記的為銀監會，若為建立信托關系，要到兩個登記機構經由兩種程序共完成兩次登記，流程太過繁瑣復雜，不利于登記目的的實現。筆者認為，以土地承包經營權為信托財產的信托涉及到土地權利的直接移轉，該信托公示登記宜與權利移轉登記合并，由縣級以上政府登記部門統一辦理，此可減少交易成本，提高管理效率。但土地信托登記不同于一般的土地權利登記，需對其做特別規定，以確保權利移轉與信托公示目的都能實現。

2.信托運行之監督

(1)對受托人資質的審查。受托人作為土地承包經營權的受讓人，對農民權利、土地利用都有重大影響，應嚴格審查受托人資質。

專業信托公司需符合《信托投資公司管理辦法》規定的設立和經營條件，獲得中國人民銀行批準，并領取《信托機構法人許可證》。因土地承包經營權信托為新開展的信托項目，其業務范圍的變動應當得到中國人民銀行的批準。土地流轉服務中心和服務站也應當監督信托運行。流轉服務中心在對信托公司進行審查時，應要求其提供《信托機構法人許可證》及中國人民銀行對其開展土地承包經營權信托的批準檔，確保專業信托公司的土地信托資質。信托方案是否可以確保農地合理使用，是否符合法律和政策規定亦應當進行審查。對信托方案合理性的審查，將有效減少信托成立后因設計不合理而導致的風險。作為受托人，農業大戶僅由《農村土地承包經營法》規范，限制較少。流轉服務中心應當對其進行更嚴格的審查，地方政府可對申請人的資金、技術、管理能力等設定一定門檻，并將該標準予以公示，土地流轉服務中心則應根據相應的標準審查申請人資質。農業大戶亦應當提供詳細完備的信托方案供服務中心審查。

(2)對信托流轉合同的審查。土地承包經營權信托流轉涉及土地利用，國家需對其利用方式與土地用途進行監管。因此，政府應對合同內容予以審查，要確保信托事務不違反法律、行政法規，符合土地利用要求，對變更農地用途的應當嚴格依照法定程序審查，不得違背我國耕地保護政策。訂立的信托流轉合同還需向發包方和鄉鎮經管部門備案。

(3)對信托事務運行的監督。對于信托財產的管理，委托人和受益人均有監督權。為避免各個委托人、受托人監督事務之瑣屑，可授權土地流轉服務中心統一代為監督。土地流轉服務中心應定期審查受托人資格、財產狀況、經營情況等，受托人應配合服務中心的審查工作，定期匯報信托事務處理情況，委托人和受益人可隨時到信托服務站或服務中心查詢相關信息。土地流轉服務站亦應當注意信托事務處理情況，及時將自己的調查情況以及農民反映匯報給服務中心。銀監會作為信托公司的監管機構，也應盡快將土地信托納入監管體制中。[13]

土地行政主管部門在監督信托事務運行中亦扮演著非常重要的角色。明確土地用途是對土地利用進行有效監督的前提，根據土地管理法及其實施條例的有關規定，地方各級政府應做好土地利用總體規劃，明確土地用途，嚴格限制土地用途變更。為防止政府濫用權力批準不合理的土地用途變更申請，地方各級人民政府應遵守耕地保有量的控制指標，確保耕地總量不減少。第十二屆全國人民代表大會提到，“要全面落實糧食安全省長責任制，完善中央和地方共同負責的糧食安全保障機制。”[14]此舉不僅能促使政府加強對土地利用的監管力度，亦能加強自我約束，減少權力濫用。

(三)完善現行基礎法律法規

鑒于土地承包經營權信托尚處試點階段，實踐經驗匱乏，理論認識亦顯不足，現實可行的是制定相應的行政法規，為信托的推廣和運行提供有操作性的制度保障。[15]關于土地信托登記，應出臺可供操作的登記辦法，確保權利有效移轉與公示。耕地承包經營期限為30年，雖《物權法》規定，承包期屆滿可按照有關規定繼續承包，但如何續包，新的承包期限均無明確規定，無疑阻礙了信托的發展。因此物權法需完善承包期限的規定，這不僅影響到信托的運行，對其他流轉方式也至關重要。現行各土地流轉法律法規，包括《土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》、《土地承包法實施細則》等應當明確將信托作為規范對象，增加信托為法定的流轉形式，以更好規范和發展土地承包經營權信托。再者，隨著土地權利去身份化的推行，相關法律法規應及時做出修改，以符合現實情況和社會需要。

四、結論

土地承包經營權信托流轉能夠在農民不完全失去土地的情況下實現土地規模化經營，在最大發揮土地經濟價值的同時，確保農民獲得長期性收益保障，在試點中被寄予厚望。但事實證明，缺乏明確具體的制度規范，該形式缺乏方向性的保障，無法真正發揮信托的功能與價值，但這并不代表土地承包經營權信托流轉在現實中不具備可行性。若期待土地信托流轉的巨大作用，亟需對該模式提供制度引導，以厘清法律關系，明確權利義務，穩定流轉秩序。基于農村土地承包經營權信托以農業規模化經營為主要目的，若各農戶與受托人之間的信托關系相互獨立，各信托事務的處理與收益必須完全獨立開來，但規模化經營可能使信托收益無法準確區分，宜考慮設計集合型信托模式。同時完備的流轉配套制度也必不可少，政府應扮演好引導、服務、監督的角色，加快建立信托流轉服務平臺，加強監督管理，還應出臺激勵、扶持政策，完善農村金融服務體系，有效控制運行風險，使得土地信托穩定、持續發展。

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中圖分類號：D922.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)22-0025-05

作者簡介：曾曾，女，漢族，湖南衡陽人，西南政法大學，本科生，研究方向：法學。

*2015年西南政法大學本科生科研訓練創新活動資助項目研究成果(編號：2015-BZX-087)。