政府對民辦養老機構規制手段研究

詹周達

北京師范大學法學院，北京　100875

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政府對民辦養老機構規制手段研究

詹周達

北京師范大學法學院，北京100875

摘要：人口老齡化是二十一世紀中國所面臨的嚴峻社會問題之一，迫切需要政府積極采取相關的對策。目前，我國已形成了居家養老、社區養老和機構養老并存的養老保障格局；其中，機構養老效用明顯，尤其是民辦養老機構更是獨具活力。然而民辦養老機構的發展并不能僅僅靠市場“無形手”進行調節，也要接受政府“有形手”規制。本文嘗試運用行政法學的規制理論，結合課題實地調研情況，闡述我國目前民辦養老機構面臨的問題，并從其市場準入、市場退出和定價機制等方面分析規制現狀，進而嘗試提出政府規制手段的優化對策。

關鍵詞：政府；民辦養老機構；規制手段；研究

老吾老，以及人之老。
——《孟子·梁惠王上》

自從1978年改革開放以來，我國經濟總量持續提升，發展成果斐然。然而，早期不科學的人口政策也逐漸出現負面結構效應，近年來老齡人口明顯增多。與此同時，我國應對人口老齡化的戰略規劃和頂層設計相對滯后，導致老齡社會的應對機制不盡完善；政府、市場、社會多元主體共同應對人口老齡化的協同機制尚未成熟，導致老齡產業市場亂象頻發，急需政府規制。我國《十三五規劃》提出“建立以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系”，可見機構養老作為介于居家養老和社區養老之間的方式，具有獨特的社會功能。養老機構在法律上的定義是為老年人提供集中居住和照料服務的機構。①本文的研究對象為民辦養老機構，主要是指由私人成立的、在民政部門登記注冊，具有獨立的法人資格，進行非盈利性活動的養老機構。②近年來，民辦養老機構數量不斷增多，有效緩解了養老市場的供需矛盾；老齡產業漸成朝陽產業，吸引著大量的民間資本甚至是外資的涌入。但是，許多民辦養老機構在運營發展過程中存在一定的困難，例如市場準入門檻的限制、市場信息不對稱、運作資金緊張、專業服務人員匱乏、機構運營安全責任不明確、內部管理不規范等。對此，既需要民辦養老機構加強內部管理，更需要政府的行政規制與宏觀引導。本文首先介紹我國人口國情，點明現實養老體系面臨的巨大壓力，進而分析三個問題——我國目前的民辦養老機構發展境況如何？我國現行的若干民辦養老機構規制措施效果如何？我國政府對民辦養老機構的規制手段應當如何優化？下文將予詳敘。

一、課題研究的綜合背景簡述

(一)我國陡增的人口壓力使得養老社會保障壓力加劇

近年來，我國老齡人口顯著增多。從2016年發布的《2015年國民經濟和社會發展統計公報》看出，60周歲及以上人口有22200萬人，占總人口的比重為16.1%，其中65周歲以上人口有14386萬人，占總人口的比重為10.5%。③根據聯合國定義，當一個國家或地區60歲及以上人口占總人口的比重超過10%，或65歲及以上人口占總人口的比重超過7%時，即認為該國進入老齡化。④由此可知，我國已然進入老齡社會。我國養老事業的發展壓力日益加劇，受到前所未有的挑戰。

(二)我國民辦養老機構發展態勢概述

我國老齡產業市場日益擴大。數據顯示，2014年至2015年期間，中國老年人口的消費潛力將從4萬億左右增長到106萬億左右，占GDP的比例將從8%左右增長到33%左右。⑤另據《2014年社會服務發展統計公報》統計，全國各類提供住宿的養老服務機構和設施94110個，其中：養老服務機構33043個，社區養老服務機構和設施18927個，互助型的養老設施40357個；各類養老床位577.8萬張，比上年增長17.0%(每千名老年人擁有養老床位27.2張，比上年增長11.5%)，其中社區留宿和日間照料床位187.5萬張；年末收留撫養老年人318.4萬人，比上年增長4.2%。⑥從數據看來，養老服務機構數量逐漸增多。而養老機構主要分為公辦和民辦，其中公辦養老機構多是由政府公共財政撥款予以運營，主要為“三無”老人、低收入老人、經濟困難的失能半失能老人提供無償或低收費的供養、護理服務。⑦公辦養老機構的制度設計初衷是發揮“托底”功能，但筆者在青島市和武漢市的相關調研中發現，公辦養老機構因其收費與服務的高性價比甚至成為了許多老齡人的首選去處，有的地區甚至形成了“公辦機構一床難求，民辦機構空置率高”的局面。這種現象反應了民眾對于民辦養老機構的不信任。對此，政府需要對民辦養老機構進行相應的規制，以規范民辦養老機構服務標準，提升民辦養老機構的服務水平和社會形象。

二、民辦養老機構需要規制的方面

民辦養老機構作為社會養老保障體系中的重要一環，要承擔起人口老齡化時代的重任，對此不僅要加強自身的內部管理，更需要得到良好的政府規制。

(一)從養老產業市場秩序角度分析

1.養老機構的市場準入

目前民辦養老機構主要有兩種產生形式，一種方式在于近年來宏觀國家治理思路的轉變，政府逐漸退出許多社會事務的經營，故而許多公辦養老機構逐漸通過“公私合營”、“民辦公助”、“公辦民營”、“公建民營”⑧等方式轉化為由社會經營，成為民辦養老機構；另一種方式即為民間資本涌入養老市場，進行相關民辦養老機構的建設投資，第二種方式較為普遍。筆者在武漢調研的過程中發現有的養老機構的設立初衷僅是為了贍養自家老人并兼顧宗親長輩，故而成立一個小型家庭養老機構，久而久之，逐漸將其規模予以擴大，如此一方面通過規模效應降低單個老人的照料成本，另一方面也有利于老人之間通過相互交流，保持舒暢心情。本節主要討論民間資本進入養老市場的行政許可問題。從學理而言，養老服務的準入主要是行政許可機關審核確認申請興辦養老服務的機構是否達到了規定的條件。簡言之，在這對行政關系中，只要行政相對人的申辦符合法定條件，行政許可機關就應當準許其從事養老服務。⑨在審核條件時，主要應當看申請人的主體資格、申請時的硬件設施條件、養老服務人員配置條件等因素，如此對市場準入環節進行適當的規制——在申請人主體資格方面，主要是審核作為申請人的自然人或法人是否具有完全民事行為能力；在硬件設施的方面，建筑與裝潢設計要符合老年人生理特征，并且要按照規定留有安全通道和消防配置；在養老服務人員配置方面，要注重其職業技能的培養和護養比例的合理配置等。在市場準入的行政審批過程中，也需簡化相應程序，以期提升設立效率。

2.養老機構的市場退出

政府對民辦養老機構的規制過程中，也要健全其市場退出機制，以對民辦養老機構的日常規范進行長期監管。一般來說，民辦養老機構的資格終止形式主要有吊銷營業執照、撤銷主體資格、宣告破產和自動終止。宣告破產和資格自動終止屬于養老機構私法自治范疇。當民辦養老機構出現經營不規范甚至是違法犯罪等行為時，政府將對其吊銷執照或根據《行政許可法》規定撤銷主體資格，以此進行市場退出規制。

(二)從養老機構本身運營角度分析

首先，民辦養老機構要發展需要資金支持，而許多機構卻陷入了經營的危機，難以周轉。民辦養老機構作為福利社會的重要組成部分，在定價方面不能自行其是。對此，政府要對其進行價格規制，既保證養老機構的正常運行，又減輕老齡人的費用負擔。其次，民辦養老機構的興辦需要有地有房作為載體，然而在一些城市的規劃中，養老專用地卻遲遲難以落實，導致養老機構只得租房運營，如此增加了長久發展的不確定性。對此，政府需要在城市規劃和土地劃撥的層面上予以規制支持。再者，護理員是養老機構的潤滑劑，能夠保證整體經營運作的順暢。但隨著就業結構的調整，護理員招聘難度陡增，現有護理員隊伍素質參差不齊，降低了服務質量。此外，許多養老機構從業者不僅受制于人、財、物，還需承擔運營糾紛帶來的責任風險，甚至應對家屬的纏鬧，影響了機構的正常運營和穩定發展。

三、現行政府規制手段及其不足

(一)政府規制理論簡述

“規制”英譯為Regulation，在本文語境中解釋為行政機構制定并執行的直接干預市場機制或間接改變企業和消費者供需決策的一般規則或特殊行為。⑩政府為控制企業的價格、銷售和生產決策而采取的各種行動，旨在制止不充分重視“社會利益”的私人決策。規制理論最初源自規制經濟學，繼而逐漸進入行政法學研究視野，成為行政規制理論。行政規制是特定的行政主體所采取的，直接影響市場主體及其市場行為的，設立規則、制定政策、實施干預措施等行政活動的總稱。?在政府和民辦養老機構這對規制關系中，政府屬于規制的主體，綜合利用經濟性規制和社會性規制手段對民辦養老機構這一客體進行帶有強制力的常態化規制，以收獲預期效益。其中，經濟性的規制手段指政府為防止資源配置低效率并確保資源的公平使用而由政府機構根據相關法律法規對企業進行綜合規制，具體分為價格規制、進入和退出市場規制、質量規制和產量規制等方面；社會性規制指以保障勞動者和消費者安全、健康、衛生、環境保護、防止災害為目的，對產品和服務的質量及其產生的各種活動制定一定標準，并禁止、限定特定行為的規制。?此外，政府對民辦養老機構的規制還有非強制性的激勵性規制行為和指導性規制行為，旨在調整因信息不對稱造成市場機制失靈與養老機構虧損、老齡人權益受到侵害等情況。

(二)政府規制的現行措施

我國政府目前已出臺諸多具體的規制措施服務民辦養老機構發展，主要作用于民辦養老機構的市場準入、基本定價、運營安全、市場退出機制等方面。

目前在民辦養老機構市場準入方面，目前《行政許可法》確立了其行政許可設立的原則，我國《老年人權益保障法(2015修正)》第四十三、四十四條對民辦養老機構基本的設立條件和申請行政許可程序作了指導性規定。?民政部根據該法精神出臺了《養老機構設立許可辦法》對市場準入標準作了具體細化，例如將許可的門檻規定為必須有10張以上的養老床位，?對行政許可的審批職能部門作了規定。?同時，隨著我國國際服務貿易市場的開放程度日益提高，目前外資進入養老產業市場事宜也有相關規制。?

在民辦養老機構基本定價與收費的問題上，國家發改委和民政部下發了專門的文件，將具體收費政策交由各地根據實際情況予以確定。?如此既規定了整體的收費原則，又保障了各地的自主權，符合實際經營邏輯。

在民辦養老機構的運營方面，一方面加強了對日常經營中服務規范的管理，如民政部推行《養老機構管理辦法》以細化《老年人權益保障法》的具體要求；另一方面也對日常可能發生的一些意外事件通過保險制度予以救濟，如出臺了《民政部、中國保險監督管理委員會、全國老齡辦關于推進養老機構責任保險工作的指導意見》?。

在民辦養老機構的市場退出機制上，《行政許可法》和《老年人權益保障法》作了原則性規定，?《養老機構設立許可辦法》和《養老機構管理辦法》規定了導致民辦養老機構必須退出市場的具體情形。

以上是國家層面的宏觀規制，然而社會保障具有極強的地方性，故需要地方結合自身情況細化標準，各地方因地制宜地出臺了許多地方性法規或規范性文件，以促使規制效果能夠得到更有效落實。然而目前關于民辦養老機構仍時有負面報道，對此，一方面可能因為現行的規制措施還未足夠精細，對一些新情況的出現沒有做到提前的預設；另一方面是因為法律與政策的執行不力，造成了市場經營失序時缺乏外部力量介入矯正。對此，需要改進對民辦養老機構的規制措施。

四、政府對民辦養老機構規制手段的優化進路

我國政府對于民辦養老機構的規制措施豐富，但是并未達臻完滿效果，于此，需要進行相應的優化。首先，在市場準入方面，要更加兼顧效率原則，應當簡化行政許可的前置審批程序，提升養老機構設立效率，并強化事后的監管，以期實現長期規制效果。在民辦養老機構的市場退出方面，目前的規制措施未對民辦養老機構退出市場之后，原住老年人何去何從的問題進行規定。對此，可實行政府暫時接管或者委托別的機構代管；但是目前尚未有相關法規規制該環節。以及，關于規制的具體立法技術也函待提升。例如，現有的法律法規對于養老機構運營過程中與入住老人、老人家屬的風險責任界定方面規定較為粗糙，并未認定具體過錯情形的權責劃分比例，從而使得救濟性的保險責任認定較為吃力。對此有必要以立法確定養老機構中事故責任劃分原則，并且明確保險理賠的范圍。

目前對于民辦養老機構的日常運營，已有《關于加強養老服務標準化工作的指導意見》對服務標準作了宏觀指導，但其內容多為原則性規定，需要各地因地制宜制定補充性的地方標準。此外，我國業已認識到“醫養結合”模式的優越性，已出臺《國務院辦公廳轉發衛生計生委等部門關于推進醫療衛生與養老服務相結合指導意見的通知》，但亦需根據實際運行情況細化規定。

在規制措施的執行方面也需進行優化。目前，在對民辦養老機構日常規制的主要政府部門有民政部門、衛計部門、工商部門、物價部門和公安、消防部門等，其作為政府職能部門，在各自的職權范圍內對民辦養老機構進行日常行政管理。對此，一方面要加強其執法力量，加大對運營中出現的不規范行為的執法力度，并保持常態化檢查機制；另一方面也要加強對行政行為的監督，并健全對行政過程中所造成的行政過錯的救濟機制，維護民辦養老機構的合法權利。

此外，政府對民辦養老機構的規制既要面向現代化更要面向未來，要看到未來的養老產業發展趨勢，如未來可能出現的“智能養老”模式。在養老智能化時代，要對智能養老機器人、智能老齡人服務系統的操作安全等全新問題，作以全新的規制。

五、結語

民辦養老機構作為新興社會服務機構，在人口老齡化的當今社會中意義重大。為老齡人創造舒心的養頤條件，是政府義不容辭的責任。目前，我國對民辦養老機構的市場準入、退出和定價機制等方面業已有所規制，并且規制手段也逐漸優化。民辦養老機構將逐漸成為主要的機構養老方式，在我國整體養老社會保障格局中扮演重要角色。對此，政府的規制也要與時俱進，以履行政府公共管理與服務職能，最終建構起適應人口老齡化背景的養老綜合保障社會服務體系。

[注釋]

①參見<養老機構設立許可辦法>第三條.

②另據<蘇州市民辦養老機構管理辦法>：“本辦法所稱民辦養老機構，是指國家機構以外的社會組織或個人舉辦的，為老年人提供住養、生活照料、康復護理等養老服務的機構”.

③數據來自<2015年國民經濟和社會發展統計公報>，國家統計局，2016年2月29日發布.

④關于兩套不同人口老齡化標準的解釋——以60周歲人口占總人口數的10%以上的標準是由法國國立人口所所長皮薩(B.Pichat)于1956年為聯合國撰寫的<人口老齡化及其社會經濟后果>(The Aging of Population and Its Social and Economic Implications，New York，1956)專題報告確定的；以65歲及以上人口占總人口的比重超過7%的標準最早可追溯成是由1982年召開的維也納老齡問題世界大會(World Assembly on Aging，Vienna，1982)所確定的.

⑤中國老齡產業發展報告[Z].中國老齡科學研究中心，2014.

⑥數據來自：<2014年社會服務發展統計公報>，中華人民共和國民政部，2015年6月發布。因撰文時2015年度社會服務發展統計公報尚未發布，故采用2014年數據以確保證真實性.

⑦參見<國務院關于加快發展養老服務業的若干意見>，“三無”指無勞動能力，無生活來源，無贍養人和扶養人、或者其贍養人和扶養人確無贍養和扶養能力.

⑧關于涉及的幾個概念在此作以辨析——

(1)公私合營：指政府及其公共部門與企業之間結成伙伴關系，以合同形式明確彼此權利義務，共同承擔公共服務或公共基礎設施建設與營運責任.

(2)公建民營：指在新建養老服務機構時，各級政府摒棄包辦包管、高耗低效的管理體制和運行機制，按照辦管分離的發展思路，由政府出資，招標社會組織或服務團體去經辦和管理運作，政府按照法律法規和標準規范負起行政管理和監督責任.

(3)公辦民營：各級政府和公有制單位已經辦成的公有制性質的養老機構，需要按照市場經濟發展的客觀要求進行改制、改組和創新，更快地與行政部門脫鉤，交由民間組織或社會力量去管理和運作，實現多種經濟成分并存、多種管理和服務運營模式并存的局面.

(4)民辦公助：指以群眾為主體興辦各種社會事業，政府給予一定資金支持的一種建設模式.

⑨民政部政策研究中心.我國養老服務準入研究[M].北京：中國社會出版社，2013：68.

⑩[美]丹尼爾·F·史普博(Daniel·F·Spulber).管制與市場[M].余暉，何帆，錢家駿，周維富譯.上海：上海三聯書店.上海：上海人民出版社，1999：45.

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?<中華人民共和國老年人權益保障法(2015修正)>第四十三條規定了設立民辦養老機構的基本行政許可條件.第四十四條規定了行政許可的申請部門.

?<養老機構設立許可辦法>第六條第(五)款.

?<養老機構設立許可辦法>第四、七、八、九條.

?主要規范性文件有：

<養老機構設立許可辦法>；

<關于外商投資設立營利性養老機構有關事項的公告>；

<關于鼓勵外國投資者在華設立營利性養老機構從事養老服務的公告>；

<商務部、民政部關于香港、澳門服務提供者在內地舉辦營利性養老機構和殘疾人服務機構有關事項的通知>.

?<國家發展改革委、民政部關于規范養老機構服務收費管理促進養老服務業健康發展的指導意見>.

?<民政部、中國保險監督管理委員會、全國老齡辦關于推進養老機構責任保險工作的指導意見>.

?<行政許可法>第69條，<老年人權益保障法>第45條.

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中圖分類號：D669.6

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)22-0064-04

作者簡介：詹周達(1994-)，男，漢族，福建龍巖人，北京師范大學法學院，本科生，研究方向：法學。