環境行政公益訴訟激勵與約束機制研究

扶奚墨　張霞非　唐　珊

西南政法大學，重慶　401120

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環境行政公益訴訟激勵與約束機制研究

扶奚墨張霞非唐珊

西南政法大學，重慶401120

摘要：環境行政公益訴訟的發展與完善勢在必行，創建具有中國特色的環境行政公益訴訟激勵與約束機制迫在眉睫。本文以公共信托理論和環境權理論為支撐，以美國、日本、印度、英國等國家環境行政公益訴訟實踐為基礎，闡述我國環境行政公益訴訟激約機制建立應以“環境權”為基礎、拓寬原告主體范圍、分擔舉證責任與訴訟費用、建立原告獎勵機制與保護機制以及設置訴訟前置程序等。

關鍵詞：環境行政公益訴訟；公共信托；環境權；激勵與約束機制

一、環境行政公益訴訟概說

環境行政公益訴訟是指，當行政機關或行政機關工作人員的具體行政行為使環境公共利益遭受了侵害或者有侵害之虞時，個人、法人、檢察機關或其他組織為維護環境公共利益依法向人民法院提起的訴訟。當行政機關不履行保護環境的職責時，其為環境法目的的實現提供了額外保障，也實現了在法律的層面上來維護環境公共利益。同時，環境行政公益訴訟的建立具有重大的憲法意義——國家行政機關作為被告，其建立將賦予司法機關對行政機關的司法審查權，對我國權力分立與制衡有不可小覷的作用。

二、環境行政公益訴訟激勵與約束機制的理論基礎

(一)公共信托理論

公共信托理論最早來源于羅馬法，經美國學者約瑟夫·薩克斯發展，被引入環境領域，成為了環境公益訴訟的重要理論基礎，又稱環境公共信托理論。他認為，水、空氣、日光等人類生活所必須的環境要素應視為全體公民的“共有財產”。公民為了保護和合理支配它，通過信托的方式，委托予國家來管理，此時公民與政府之間便形成了委托人與受托人的信托法律關系。國家有義務保護環境，并且根據公民和子孫后代的共同利益來管理和處分該“共有財產”。公民則有權借助司法程序來監督國家的環境管理行為。1970年《密歇根州環境保護法》通過，它以環境公共信托理論作為基礎，制定了環境公益訴訟規則。此后世界各國與地區也逐漸接受該理論，成為環境公益訴訟的主要理論基礎。

從環境行政公益訴訟目的的特殊性來看，公民(委托人)以訴訟的形式來維護環境公共利益，實際上是國家(受托人)把部分社會責任轉嫁給了社會組織和個人來承擔。國家作為受益者，則更有必要對公眾主動承擔社會責任的行為予以支持鼓勵，為保障公民承擔社會責任、監督社會公共利益的合理使用提供有效可行的渠道。并且，在環境公益訴訟中，當事人并不會獲得直接利益，反而會支出一定訴訟成本，這使得只有公益心的公民才會提起。另一方面，環境行政公益訴訟若缺乏約束機制，可能會致使公民追求環境公共利益的立場轉變，甚至變相從中牟利。所以，國家需要建立相應的激勵與約束制度來鼓勵、監督公民積極行使權利與履行義務，這與公共信托理論的觀點相輔相成。

(二)環境權理論

環境權是指環境法律關系主體享有的適宜健康、良好生活環境以及合理利用環境資源的基本權利，其最顯著的特點是公益性。環境權的內容包含三個方面：公眾的環境知情權、環境決策參與權以及公眾訴權。這里的公眾訴權與一般環境侵權訴訟不同，它并非因主體自身利益受到侵害而提起的自益性訴訟，而是以公益促進作為訴訟目的，為了督促行政機關及其工作人員而采取積極作為的方式維護環境公共利益，它判決的效力也只不局限于當事人。

我國《環境保護法》第57條規定，公眾享有對他人污染和破壞環境行為向相關部門舉報的權利，第6條規定，公眾有保護環境的義務，但不能理解為每個人都必須去行駛自己享有的環境權——去舉報他人污染破壞環境的行為，而應該理解為公眾有義務自己不實施污染和破壞環境的行為。可以理解為公眾的環境權其實是一種環境管理的參與權，公民可選擇是否參與。環境權要求權利人必須積極作為才能實現權利，消極不作為視為對環境權的放棄。因此，很多國家都在環境法領域設置相應條款，對作出積極環境保護行為的公眾給予精神和物質方面的獎勵，我國在《環境保護法》第11條也有此規定。不僅如此，環境權的實現也需要行政相對人和行政機關的積極作為，而他們有時會基于自身利益不希望環境權利人的參與，或者剝奪、架空公眾的環境權等，此時環境行政公益訴訟的重要性不言而喻。

然而，大多數公眾對于實現環境權往往不重視，不愿積極作為，更別說以訴訟的方式去維護環境權，與此同時又有一些人用環境行政公益訴訟去謀取不正當利益，所以環境行政公益訴訟的激勵和約束制度構建顯得尤為重要。

三、主要國家環境行政公益訴訟激勵與約束機制比較分析

(一)主要國家環境行政公益訴訟激勵機制發展概況

1.美國

首先，在原告訴訟資格方面，美國是世界上首個通過專門立法創建環境公民訴訟制度的國家。1970年的《清潔空氣法》率先納入公民訴訟條款，規定公民只有在行政機關的行政行為損害其利益時才有資格起訴。其次，在舉證責任方面，為了保障訴訟雙方平等的法律地位，美國實行舉證責任倒置原則，原告僅承擔有限的舉證責任。另外，在訴訟費用方面，美國采取特殊規則——法官可根據案件情況，裁定處于優勢地位的當事人承擔包括專家鑒定費、律師費在內的訴訟費用。

2.印度

第一，寬松的環境行政公益訴訟主體資格。和英國保守的環境行政公益訴訟立法模式不同，印度的最高法院通過積極的改革方式，允許任何公民或者社會團體都可以提起環境行政公益訴訟，而不需要證明其與案件具有直接的利害關系。第二，書信管轄權。在印度，任何人或者社會組織都可以通過郵寄信件或者提交新聞報道的方式提起環境行政公益訴訟，法院可根據這些書信行使環境行政公益訴訟的管轄權。最高法院還專門設立了審查環境行政公益訴訟信件的部門，對符合要求的信件予以立案。如此一來，法院的大門不僅向更多的人敞開，而且便利了訴訟活動，同時還有利于提高法院審理此類案件的效率。

(二)主要國家環境行政公益訴訟約束機制發展概況

1.美國適格原告制度和事前告知程序

為有效的防止公民濫用環境公益訴訟權利，美國最高法院對公民訴訟中“公民”一詞做出嚴格限定，規定公民只有滿足利益受到嚴重損害或者有受到嚴重影響的可能這一侵權要件時，才能夠提起環境行政公益訴訟。除此之外，針對公民訴權問題，美國最高法院還專門規定了“事前告知程序”，規定公民必須在起訴前60日內將起訴通知送達聯邦環保局、違法行為所在州政府和違法者本人，如違反該程序，將面臨敗訴的風險。

2.日本監察前置程序

這一制度有效地提高了環境行政公益訴訟的效率，節約了司法成本，同時發揮了良好地約束效能。其約束力主要表現為公民如果提起民眾訴訟，首先得提出監察申請，然后由監察委員會或者公共團體作出是否同意訴求的決定，如果公民對決定以及相應的解決措施不服的，最后可以直接提起民眾訴訟。

四、我國環境行政公益訴訟激勵與約束機制構想

(一)將“環境權”作為我國公民基本權利，從立法源頭進行激勵

以環境權理論作為基礎，通過立法明確公民環境權，甚至納入憲法，作為我國公民基本權利。憲法明確了“環境資源所有權”以及“保護環境的義務”，雖在一定程度上涉及到環境權的內容，但不具有實體權利的性質，并未明確提出公民享有環境權和對具體的環境權利的界定和規定，有明顯滯后性。

讓環境行政公益訴訟激勵機制得有運行，必須要使環境權落到實處，具體有三點：一是環境權憲法化；二是環境權具體化，即為環境權法律條文的具體化；三是環境權司法化。

(二)擴寬原告主體范圍，突破傳統理論桎梏

以公共信托理論為基礎，突破“只有直接利害關系人擁有原告主體資格”的傳統理論限制，擴寬原告主體范圍。美國和日本印度等國家的環境行政公益訴訟原告都未局限于直接利害人，美國與印度的原告訴訟范圍比日本更為廣泛和成熟，在美國能提起訴訟的原告既包括公民也包括團體，日本則限定在某一區域的居民，但總體而言，它們都不以“直接利害關系人”限定環境行政公益訴訟原告主體范圍，值得我國借鑒。

(三)舉證責任分擔與環境責任保險制度

在舉證責任方面，美國的舉證責任倒置和日本的證明責任轉化等相關制度都值得我國借鑒。在舉證能力方面，本身存在原被告不對等性的特點。一方面，作為被告的受益方具有優勢性；另一方面，作為原告，證據收集方面存在劣勢。應當考慮，作為被告，若不能舉證出經原告提出、法官確認的與訴訟相關的證據或反駁原告的控訴，則承擔不利后果和敗訴風險。

在訴訟費用方面，通過建立環境責任保險制度，即一是建立訴訟費用保險制度，在被保險人發生環境行政公益訴訟時，由保險公司負擔訴訟費用；二是建立環境行政公益訴訟公益基金，抽出一定比例的資金作為原告訴訟費用的分擔以及勝訴獎勵。在一定程度上降低原被告間的由于環境行政公益訴訟自身性質導致的不平等性，分擔原告的訴訟負擔。

(四)建立原告獎勵機制

環境行政公益訴訟自身性質帶有公益性，實質上是將直接勝訴利益與原告相分離，這也是導致環境行

政公益訴訟受阻的原因之一，但提起環境行政公益訴訟卻要花費原告的大量精力、時間和金錢。原告付出成本與本身直接收益的不對等性，促使其必須建立相應的原告獎勵機制，有效保障環境行政公益訴訟的施行，激勵更多的人參與到環境行政公益訴訟中來。

(五)環境行政公益訴訟的約束機制

環境行政公益訴訟的前置程序設置，作為環境行政公益訴訟的訴前約束機制是必不可少的，筆者建議將其作為約束環境行政公益訴訟的主要措施之一。可以借鑒的有美國事前告知程序、日本監察前置程序以及英國檢察長訴訟等前置程序。

建立濫訴追責機制，作為環境行政公益訴訟進行事后約束機制，有一定的借鑒意義。在環境行政公益訴訟中，在激勵原告提起訴訟時，也應該警惕在利益誘導下出現濫用公益訴權現象。建議將影響較大的環境行政公益訴訟的濫訴行為規定為獨立民事侵權行為，原告惡意起訴、偽造證據、捏造事實等行為嚴重影響被告生產經營和名譽的，被告不僅可以要求原告承擔全部訴訟費用，還可單獨提起侵權之訴。

有激勵必有約束，但在當前我國環境行政公益訴訟發展不成熟的階段，關鍵難題是“無訴可提，勝訴艱難”，那么筆者認為在環境行政訴訟方面，比起約束機制，激勵機制的建立與完善才是當務之急。

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中圖分類號：D925.304

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)22-0078-03

作者簡介：扶奚墨(1994-)，西南政法大學本科生；張霞非(1994-)，西南政法大學本科生；唐珊(1994-)，西南政法大學本科生；指導老師：廖建凱，男，湖南醴陵人，法學博士，西南政法大學，講師。