論我國行政訴訟簡(jiǎn)易程序的完善

解晉偉

上海政法學(xué)院，上海　201701

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論我國行政訴訟簡(jiǎn)易程序的完善

解晉偉

上海政法學(xué)院，上海201701

摘要：正當(dāng)?shù)某绦蚴菍?shí)現(xiàn)實(shí)體正義的必要條件。為了保證行政訴訟可以實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)幍哪康模云谶_(dá)到一個(gè)可以接受的裁判結(jié)果，正當(dāng)程序是必要的。正當(dāng)程序包含的中立、理性、公開、排他、終局性、可操作、平等參與、及時(shí)終結(jié)等價(jià)值理念，就是對(duì)公正與效率的追求。也就是說，正當(dāng)程序是實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)價(jià)值的最優(yōu)配置，也實(shí)現(xiàn)對(duì)正義與效率兩者的最大化，而訴訟簡(jiǎn)易程序正因此目的而產(chǎn)生。在我國，是否在行政訴訟中增加簡(jiǎn)易程序的爭(zhēng)論由來已久，但最終以簡(jiǎn)易程序被列入法律成為與普通程序相并列的訴訟程序而塵埃落定。但就新增的三條法律規(guī)定來看，行政訴訟簡(jiǎn)易程序并非完美無缺，有待完善之處尚多。

關(guān)鍵詞：行政訴訟；簡(jiǎn)易程序；審判組織

2015年5月，新修訂的《行政訴訟法》頒布實(shí)施。新《行政訴訟法》與修訂之前相比，有了較大的改動(dòng)，其中最明顯的之一是新增了“簡(jiǎn)易程序”。總體來看，新增簡(jiǎn)易程序被安排在《行政訴訟法》的第七章第三節(jié)的第82條、83條和84條，置于行政訴訟一審程序之后。這與民事訴訟與刑事訴訟的體系安排如出一轍。只是篇幅更短小緊湊，規(guī)定更加簡(jiǎn)單粗放。法條只對(duì)簡(jiǎn)易程序的受案范圍、法庭組成方式、審理期限及簡(jiǎn)易程序轉(zhuǎn)為普通程序做了簡(jiǎn)單規(guī)定。不論如何，行政訴訟簡(jiǎn)易程序是訴訟法中不可或缺的重要組成部分，法條的不完善可以通過法律修訂與法律解釋的方式予以完善，這需要在司法實(shí)踐中查漏補(bǔ)缺。

一、行政訴訟簡(jiǎn)易程序的概念

就目前來看，我國學(xué)術(shù)界對(duì)簡(jiǎn)易程序的概念還存在普遍的分歧，但大多學(xué)者都贊同訴訟簡(jiǎn)易程序是首先是獨(dú)立的訴訟程序；其次簡(jiǎn)易程序是普通程序的簡(jiǎn)化，具有相對(duì)的不完整性；再次，簡(jiǎn)易程序具有簡(jiǎn)便快速的特點(diǎn)。這些概念都體現(xiàn)了簡(jiǎn)易程序的一般屬性，行政訴訟簡(jiǎn)易程序自然也包含這些屬性。但是，三大訴訟各自的目的不同，決定其簡(jiǎn)易程序必然獨(dú)具個(gè)性。筆者認(rèn)為，界定行政訴訟簡(jiǎn)易程序概念，應(yīng)當(dāng)從程序價(jià)值論與目的價(jià)值論的角度出發(fā)。法的價(jià)值體系里，不但包含了邏輯推理，也包括價(jià)值判斷。雖然是“實(shí)然法”與“應(yīng)然法”老調(diào)重彈。但是，對(duì)法的價(jià)值的研究不能局限于實(shí)在法，它還必須采用價(jià)值分析、價(jià)值判斷等方法。也就是要將秩序、自由、正義三大基本價(jià)值以及利益、效率等其他非基本價(jià)值應(yīng)用的法律當(dāng)中。據(jù)此，根據(jù)《行政訴訟法》的立法目的，筆者認(rèn)為，行政訴訟簡(jiǎn)易程序是指由原告向法院提請(qǐng)，由法院同意后采取的簡(jiǎn)便、快捷的審判方式，在較短期限內(nèi)予以審結(jié)的一審訴訟程序。與其他訴訟簡(jiǎn)易程序相比，行政訴訟簡(jiǎn)易程序還應(yīng)當(dāng)具備以下特點(diǎn)：

(一)由行政訴訟原告方提出申請(qǐng)，由法院最終確定。從我國《行政訴訟法》第82條規(guī)定來看，簡(jiǎn)易程序啟動(dòng)的方式有兩種，即法院依職權(quán)啟動(dòng)和依當(dāng)事人雙方同意而啟動(dòng)。從行政訴訟法的目的來看，應(yīng)當(dāng)將啟動(dòng)簡(jiǎn)易程序的提請(qǐng)權(quán)交給原告，將是否啟動(dòng)簡(jiǎn)易程序的決定權(quán)交給法院。因?yàn)樽鳛樾姓鄬?duì)人的原告，其自然明白保護(hù)自己權(quán)利的最有利的方式。如果原告認(rèn)為簡(jiǎn)易程序完全可以保護(hù)自己的權(quán)利，法院當(dāng)然沒有并要反對(duì)。而且啟動(dòng)簡(jiǎn)易程序需要被告一方的同意實(shí)屬?zèng)]有必要。作為被告的行政機(jī)關(guān)，是被動(dòng)應(yīng)訴，在行政訴訟中其屬于被司法權(quán)監(jiān)督的一方。授予其同意權(quán)，可能是為了照顧行政機(jī)關(guān)的感情。

(二)行政訴訟簡(jiǎn)易程序的適用范圍不限于“事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大”的行政訴訟案件。《行政訴訟法》第82條規(guī)定了簡(jiǎn)易程序的適用案件，其中包括被訴行政行為是依法當(dāng)場(chǎng)作出的、案件涉及款額二千元以下的、屬于政府信息公開案件的。但是，該條之后又有但書規(guī)定，即“除前款規(guī)定以外的第一審行政案件，當(dāng)事人各方同意適用簡(jiǎn)易程序的，可以適用簡(jiǎn)易程序。”可見，行政訴訟簡(jiǎn)易程序的適用范圍不僅限于案情清楚，爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單案件。同樣也可以適用于比較復(fù)雜的案件。

二、對(duì)行政訴訟簡(jiǎn)易程序之檢視

正當(dāng)程序是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的必要條件。正當(dāng)程序包含的中立、理性、公開、排他、終局性、可操作、平等參與、及時(shí)終結(jié)等價(jià)值理念，就是對(duì)公正與效率的追求。“完善的程序正義有兩個(gè)特征，第一，對(duì)什么是公平的分配有一個(gè)獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是獨(dú)立于并優(yōu)先于隨后要遵循的程序而被規(guī)定的；第二，設(shè)計(jì)一種一定能達(dá)到想要的結(jié)果的程序是可能的。”因此，不論是簡(jiǎn)易程序還是普通程序，正義始終是程序第一價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，其獨(dú)立并優(yōu)先于程序?qū)π实淖非蟆Ｋ裕瑢?duì)訴訟程序的簡(jiǎn)化，都必須要以保證程序的公正為前提。我們可以據(jù)此得出簡(jiǎn)易程序的價(jià)值與目標(biāo)：

(一)簡(jiǎn)易程序的核心價(jià)值：內(nèi)涵效率的公正優(yōu)先

公正與效率一直以來都是法的核心價(jià)值。效率是訴訟程序的追求的價(jià)值目標(biāo)之一，它要求訴訟程序應(yīng)當(dāng)盡可能消耗少的成本去獲取盡更多的收益。但是，公平與正義才是訴訟程序的其首要的價(jià)值目標(biāo)，也是訴訟程序的靈魂和根基。簡(jiǎn)易程序只有在不妨礙公平與正義的前提下，對(duì)效率的追求才有正當(dāng)性。雖然說，對(duì)于公平正義的追求，不能無視于其成本與代價(jià)。但是，不計(jì)成本與代價(jià)獲得的成果，哪怕結(jié)果是正確的，很難再稱其為正義。羅爾斯在《正義論》中提及，“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值。正如真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行屎陀袟l理，只要它們不正義，就必須加以改造或廢除。”因此，訴訟程序應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)訴訟效率，但不能以損害公正性為代價(jià)。這是我們判斷訴訟程序能否簡(jiǎn)化，可以簡(jiǎn)化到多大程度的基本標(biāo)尺。

(二)簡(jiǎn)易程序的首要目標(biāo)：權(quán)力監(jiān)督上的權(quán)利保護(hù)

行政訴訟首先是一個(gè)司法救濟(jì)的過程，因此，其首要目的必然是對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，以防止出現(xiàn)“兩司會(huì)審”的情況。國家建立行政訴訟的核心目的是在于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。可以說，行政訴訟活動(dòng)就是要使被違法行政行為所侵害的公民權(quán)利獲得及時(shí)、有效的法律救濟(jì)。而手段就是通過訴訟程序?qū)π姓衼磉M(jìn)行監(jiān)督。對(duì)行政行為進(jìn)行監(jiān)督，并不是行政訴訟法的目的，而是對(duì)公民權(quán)利保護(hù)的一種手段和過程，正如同刑罰的目的不是為了打擊犯罪而是為了保護(hù)社會(huì)關(guān)系一樣。這可以解釋新《行政訴訟法》將第1條中將“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”修改為“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”的原因所在。因此，行政訴訟簡(jiǎn)易程序同樣應(yīng)當(dāng)以對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)為目標(biāo)，如果程序的簡(jiǎn)化不利于公民權(quán)利的保護(hù)，那么就不能對(duì)該程序進(jìn)行簡(jiǎn)化處理。

基以上文論述，我們將以法律的價(jià)值與目的作為對(duì)行政訴訟簡(jiǎn)易程序的評(píng)判標(biāo)尺，在規(guī)范法學(xué)的視角下，對(duì)行政訴訟簡(jiǎn)易程序進(jìn)行分析，以發(fā)現(xiàn)其不足與可完善之處。我們可以從理論界主張的簡(jiǎn)易程序的兩個(gè)基本方面，即審判組織簡(jiǎn)化和訴訟程序簡(jiǎn)化展開分析。

1.審判組織的簡(jiǎn)化

中國訴訟法中，獨(dú)任制與合議制是簡(jiǎn)易程序與普通程序的主要區(qū)別。簡(jiǎn)易程序采用獨(dú)任制的原因主要原因可以歸納為：1.簡(jiǎn)易程序適用爭(zhēng)議較小的簡(jiǎn)易案件，法官一人便可以勝任；2.符合簡(jiǎn)易程序的設(shè)立初衷，即可以節(jié)省司法資源。根據(jù)司法實(shí)踐來看，民事訴訟簡(jiǎn)易程序中，采用獨(dú)任制，的確符合上述兩種原因。因?yàn)殡S著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民事訴訟案件數(shù)量逐年增長，大多都是權(quán)利關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單案件。但是，獨(dú)任制也完全適合行政訴訟嗎？

有學(xué)者從司法實(shí)踐的角度出發(fā)，認(rèn)為我國目前行政訴訟簡(jiǎn)易程序并不完全適合獨(dú)任制。理由歸納如下：審理行政案件的法官整體素質(zhì)不高、獨(dú)任制的推行可能導(dǎo)致行政審判隊(duì)伍的萎縮、合議制有助于抵御外來干預(yù)。筆者部分贊同陳良剛法官的意見，但是要做適當(dāng)補(bǔ)充。合議制運(yùn)作的科學(xué)原理是心理學(xué)上的群體決策機(jī)制。與個(gè)體決策相比，群體決策具有三大優(yōu)點(diǎn)，一是占有更多更全面的信息和知識(shí)；二是可以提高了決策的可接受度；三是增強(qiáng)結(jié)論的合法性。從法律目的論出發(fā)，行政訴訟法作為權(quán)利救濟(jì)法，其首要目的是保護(hù)公民權(quán)利不受到公權(quán)力的侵害，這一點(diǎn)同民事訴訟法不同。筆者贊同簡(jiǎn)易程序中采用合議制并非是因?yàn)槠淇梢缘钟鈦砀缮妫呛献h制是保護(hù)公民權(quán)利的最好形式。就目前我國的司法環(huán)境來看，的確存在行政權(quán)干涉司法權(quán)的現(xiàn)象，合議制從理論上來講的確有助于抵御外來干預(yù)。但是，從實(shí)踐情況來看，合議庭抵御行政權(quán)力干涉的能力不宜高估。而且合議制的真正作用也并非是抵御來自行政權(quán)力的干涉，只有真正的司法獨(dú)立才是司法權(quán)擺脫行政權(quán)力束縛唯一出路，而不是合議制。

筆者認(rèn)為，在簡(jiǎn)易程序中采用合議制有下以原因：

(1)《行政訴訟法》第82條第2款規(guī)定“除前款規(guī)定以外的第一審行政案件，當(dāng)事人各方同意適用簡(jiǎn)易程序的，可以適用簡(jiǎn)易程序。”可見除82條第1款規(guī)定的3項(xiàng)屬于爭(zhēng)議不大的案件外，其它行政爭(zhēng)訟案件也有可能適用簡(jiǎn)易程序。簡(jiǎn)易程序的主要是對(duì)繁瑣的訴訟程序進(jìn)行簡(jiǎn)化，以方便當(dāng)事人迅速走完訴訟程序，因此，對(duì)審判人員的縮減只是方式之一而并不是主要方式。如果當(dāng)事人雙方認(rèn)為可以接受簡(jiǎn)易程序?qū)徖頎?zhēng)訟，法院當(dāng)然可以省去一些可以簡(jiǎn)化的程序。但為了保證案件的正確性，審判人員不應(yīng)當(dāng)縮減，必定還有一些有著重大爭(zhēng)議的案件當(dāng)事人愿意采用簡(jiǎn)易程序的可能性發(fā)生。這一點(diǎn)，可以采用刑事訴訟的經(jīng)驗(yàn)，即《刑事訴訟法》第210條規(guī)定。行政訴訟法可以將《行政訴訟法》第82條第2款修改為“除前款規(guī)定以外的第一審行政案件，當(dāng)事人各方同意適用簡(jiǎn)易程序的，可以適用簡(jiǎn)易程序，但應(yīng)當(dāng)有合議庭審理。”

2.訴訟程序簡(jiǎn)化

《行政訴訟法》第83條規(guī)定，“適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼男姓讣蓪徟袉T一人獨(dú)任審理，并應(yīng)當(dāng)在立案之日起四十五日內(nèi)審結(jié)。”可見，目前行政訴訟簡(jiǎn)易程序只對(duì)訴訟時(shí)間做了縮減，而對(duì)哪些訴訟程序可以縮減并沒有明文規(guī)定。行政訴訟法第101條規(guī)定，本法沒有規(guī)定的，可適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定。參照我國《民事訴訟法》第160條規(guī)定，我們發(fā)現(xiàn)，民事訴訟法可以簡(jiǎn)化的程序包括通知當(dāng)事人應(yīng)訴的時(shí)間與法庭調(diào)查的順序。但是筆者認(rèn)，上述程序的簡(jiǎn)化并不利于當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)。例如，法律規(guī)定案件開庭審理的，須提前3日通知當(dāng)事人。如果法庭可以隨時(shí)通知開庭，不僅可能導(dǎo)致訴訟當(dāng)事人(尤其是原告方)無法充分、有效地參與庭審，也可能進(jìn)而影響到案件的裁判結(jié)果。而且，就目前我國行政訴訟法規(guī)定來看，行政訴訟程序并不繁瑣，在某種意義上，我國行政訴訟法所規(guī)定的訴訟程序還不能算作嚴(yán)格意義上普通程序，而只是實(shí)行合議制的簡(jiǎn)單程序。與一些國家與地區(qū)實(shí)行的三審終審制相比，我國的兩審終審制，在審級(jí)設(shè)置上是相對(duì)簡(jiǎn)化的。有關(guān)訴訟程序的法律條文也不多，規(guī)定的訴訟程序比較粗疏而遠(yuǎn)非繁瑣。例如，臺(tái)灣地區(qū)《行政訴訟法》共計(jì)308條，不僅條文比大陸的多，內(nèi)容上也比大陸規(guī)定的更為詳盡。如二審程序的相關(guān)規(guī)范大陸行政訴訟法只有5條，臺(tái)灣地區(qū)則有26條。有關(guān)再審程序的規(guī)范大陸也只有4條，臺(tái)灣地區(qū)則有11條。由些可見，簡(jiǎn)易程序其實(shí)已無再壓縮簡(jiǎn)化的空間。就目前來看，當(dāng)務(wù)之急是完善而非簡(jiǎn)化訴訟程序，以發(fā)揮訴訟程序在實(shí)現(xiàn)訴訟結(jié)果正當(dāng)化和吸收不滿等方面的功能。

三、結(jié)論及建議

從法律價(jià)值論與目的論的角度出發(fā)，筆者提出以下建議：

(一)應(yīng)當(dāng)將啟動(dòng)簡(jiǎn)易程序的提請(qǐng)權(quán)交給行政訴訟的原告，將是否啟動(dòng)簡(jiǎn)易程序的決定權(quán)交給法院。

(二)參考刑事訴訟，將合議制引入到行政訴訟簡(jiǎn)易程序當(dāng)中。并進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)全國各個(gè)法院行政審判合議庭的配備。采取相應(yīng)措施糾正和避免“合而不議”、“審而不判”的怪象，實(shí)際發(fā)揮合議制的功能。

(三)改變有關(guān)行政訴訟程序的立法規(guī)定過于粗疏的現(xiàn)狀，對(duì)第一審程序的修改應(yīng)立足于精致與詳實(shí)化，而非簡(jiǎn)化。建立真正意義上的普通程序，這樣才能突顯簡(jiǎn)易程序的必要性。

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中圖分類號(hào)：D925.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)22-0086-03

作者簡(jiǎn)介：解晉偉(1989-)，男，漢族，山西太原人，上海政法學(xué)院，碩士研究生在讀，研究方向：憲法、行政法學(xué)。