試論我國金融消費糾紛的非訴訟解決機制

侯佳敏

中央民族大學法學院，北京　100081

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試論我國金融消費糾紛的非訴訟解決機制

侯佳敏

中央民族大學法學院，北京100081

摘要：建立完善的金融消費糾紛解決機制，對于維護金融消費者權益具有重要的意義。非訴訟糾紛解決機制相較于傳統的訴訟機制，對于金融消費糾紛的解決更有優勢。本文立足于我國當前金融糾紛的非訴訟解決機制(ADR)的發展現狀及現實困境，在借鑒域外ADR先進經驗的基礎上，提出應從設立金融服務督查機構、強化金融仲裁制度等方面予以完善。

關鍵詞：金融消費糾紛；ADR；多元化解決機制

近年來，我國金融市場發展迅速，隨著金融領域改革的不斷深化以及金融服務的持續拓展，金融產品日益豐富，金融消費者數量亦急劇增長。相較于普通商品與服務，金融商品、服務專業性與技術性較強，金融消費者與金融產品、服務經營者之間信息不對稱現象嚴重，消費者因相應知識與經驗的缺乏，往往處于弱勢地位。更由于我國當前的金融消費糾紛解決機制并不健全，當糾紛產生時，消費者很難通過有效途徑化解糾紛、維護自身權益。金融作為一國經濟之柱石，亟待通過建立完善的多元化消費糾紛解決機制，以保障消費者權益、保障金融消費市場的持續健康發展。本文從構建金融消費糾紛多元化解決機制這一理論界和實務界的熱議問題出發，試圖探討如何構建我國金融消費糾紛的非訴訟解決機制。

一、構建金融消費糾紛的ADR機制之必要性

糾紛解決平臺的公正和專業、糾紛解決成本的降低以及糾紛解決的高效率、靈活性是解決金融消費糾紛的主要期望。長期以來，訴訟作為傳統的糾紛解決機制，在金融消費糾紛解決中處于主導地位。但自上世紀60年代以來，在各國普遍出現訴訟爆炸的背景之下，訴訟爆炸、遲延、成本高昂、弱勢群體利益無法有效保障等問題迫使各國探索訴訟之外的多元化糾紛解決機制。非訴訟糾紛解決機制，即ADR(Alternative Dispute Resolution)應運而生，其主要指通過訴訟之外的方式如調解、仲裁、協商等來主動解決糾紛，在金融消費領域，ADR機制的構建具有必要性：

其一，傳統的訴訟救濟耗時耗力、成本高昂，且在法律適用方面自由裁量空間較小，金融消費者通過訴訟途徑解決爭端，交易成本太高，尤其是執行成本。①在金融交易無紙化、電子化的情況下，金融交易過程的記錄保存在金融機構的服務器上，完全由金融機構控制，消費者面臨取證和舉證的諸多困難。②此外，部分金融法律爭議案件甚至沒有機會進入法院，或者法院為案件當事人起訴設立了額外的條件限制，也就是所謂的立案難問題。而ADR則可以克服以上部分缺陷，對金融消費者的保護而言尤為重要，發達國家的金融法治實踐也證明了這一點。

其二，相對而言，銀行、保險、證券等金融領域的糾紛解決具有較高的專業性和行業性。從金融發達國家的經驗來看，行業守則、行業慣例成為法律裁量依據的需求和可能性也更高。雖然司法系統可以通過成立專家咨詢庫等形式部分解決金融糾紛專業性的問題，但總體上ADR在專業性上能得到更好的保證。

二、當前我國金融消費糾紛的ADR機制的現狀及困境

(一)金融調解

我國當前并無專門針對金融消費糾紛的調解機構，而是將調解的方式納入到仲裁和訴訟中，在仲裁和訴訟過程中利用調解手段解決金融消費糾紛。然而仲裁機構調解在金融消費糾紛的解決中并未能發揮其應有作用。

《證券法》早在2006年就于第176條規定，證券業協會對于會員之間、會員與客戶之間發生的證券業務糾紛，具有調解的職能。但是，直到2012年6月，證券業協會才出臺《中國證券業協會證券糾紛調解工作管理辦法(試行)》、《中國證券業協會證券糾紛調解規則(試行)》和《中國證券業協會調解員管理辦法(試行)》，并成立證券調解專業委員會及證券糾紛調解中心。在證券業協會調解制度下，具有民事權利義務內容的調解協議，經各方當事人簽字或蓋章后，具有民事合同性質。但值得注意的是，調解終究屬于一種柔性的非強制糾紛解決方式，在信息、資源、財力等方面均處于弱勢的金融消費者很難通過調解來解決糾紛。此外，證券糾紛調解員具有相當一部分還是證券從業機構的領導或資深工作人員，其是否能夠公正、中立、獨立履行調解職能，本身就備受消費者質疑。

(二)金融仲裁

近年來，我國仲裁機構也建立了相關金融仲裁制度，利用仲裁解決金融消費糾紛也取得了一定進步。2003年，中國國際經濟貿易仲裁委員會制定了《金融爭議仲裁規則》，并于之后對這一規則兩次進行修改。上海市、天津市、武漢市等地亦相繼成立金融仲裁院，或者制定了相關的金融仲裁規則。然而根據《仲裁法》，仲裁解決糾紛的適用前提為雙方當事人在糾紛發生前后達成仲裁協議，否則仲裁機構不予受理。實踐中，金融消費者通常很少選擇與金融機構事先達成仲裁協議，這要么是因為對仲裁不熟悉，要么是擔心仲裁裁決執行力的問題。同時，由于我國的仲裁體系并不發達且缺乏處理金融消費糾紛的豐富經驗，因此以仲裁方式解決糾紛在消費者與金融機構的糾紛解決中所占比例極少。

(三)金融機構內部投訴

我國當前現有的金融法律中，《證券法》、《商業銀行法》、《保險法》中都明確規定金融機構應當在其內部建立投訴處理機制，然而遺憾的是，當前我國的多數金融機構均未在其系統內部建立有效的金融消費者投訴、維權等爭議解決的適當途徑。即使存在該內部投訴機制的金融機構，也因其內部投訴受理部門地位較低、權力有限、服務意識較弱等原因，使得消費者往往不得不訴諸于外部途徑解決爭議。

三、構建我國金融消費糾紛的ADR機制的建議

由上文可知，當前我國的金融消費糾紛的ADR機制并不能滿足維護金融消費者利益、有效化解金融消費糾紛的需求，多元化糾紛解決機制并未建立。有鑒于此，筆者借鑒域外國家ADR機制在解決金融消費糾紛方面的經驗，對構建符合我國國情的金融消費糾紛ADR機制提出以下的建議：

(一)設立金融服務督查機構(FOS)

英國的金融督查服務公司在實際處理和解決金融糾紛中發揮了積極作用，筆者認為，從域外經驗看，金融督查機構具有專業性強、成本低、處理程序簡便快捷、便于當事人協商等特點，且處理結果易于被消費者接受，因此可以考慮先從地方試點開始，如在上海等地設立金融服務督查中心，以地方法規形式明確其性質、組織形式、經費來源、工作目標、管轄范圍、爭議解決程序、決定效力等問題。其在性質上，應屬于社團法人，采用社團制組織形式，以專業、公平、中立、透明為工作目標。經費來源可以分為三部分：地方財政撥付大部分款項；參加督查機制的金融機構繳付的年費；案件處理費(其中，消費者免費接受其服務)。在糾紛處理程序設計上，消費者應當首先將糾紛提交至金融機構進行先行處理，在對金融機構的處理有異議或者金融機構拒絕對消費者投訴作出回應的，消費者可以向督察機構申請介入。

(二)強化和完善我國的金融仲裁制度

在我國金融消費糾紛的ADR機制建設中，應該進一步發揮仲裁的獨特作用，引導金融消費者認識仲裁處理糾紛的優勢，在發生金融交易前，主動接受以仲裁的方式來解決未來可能發生的糾紛。同時，鼓勵金融機構在與消費者的交易條款中主動將仲裁形式列為解決未來可能的糾紛的一種方式。例如，在合同中明確約定，雙方對于爭議未能通過協商方式解決的，選擇相應的仲裁機構作為爭議解決機構；在與金融消費者進行金融交易時，金融機構也應當主動提醒消費者解決糾紛的方式。在發生糾紛后，如果通過內部處理機制和外部調解機制無法解決，可以主動與消費者達成仲裁協議，將糾紛提交仲裁機構。此外，仲裁機構應當制定有利于金融消費者的仲裁規則，對金融仲裁程序和規則進行縝密完善設計，例如可以規定對金融消費者減免仲裁費等。

[注釋]

①詹巍，王雄飛.金融消費者糾紛替代解決機制(ADR)芻議[J].金融法治前沿，2012：151.

②謝文哲，劉東.我國金融消費者保護中的訴訟機制及其完善[J].山東青年政治學院學報，2012(5)：100.

[參考文獻]

[1]張繼紅.金融消費者權益保障熱點法律問題研究[M].北京：中國政法大學出版社，2014.

[2]邢會強.金融消費糾紛的多元化解決機制研究[M].北京：中國金融出版社，2012.

[3]陳文君.金融消費者非訴訟救濟比較研究[J].金融與經濟，2010(3).

中圖分類號：D922.28；D926

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)22-0103-02

作者簡介：侯佳敏(1992-)，山西呂梁人，中央民族大學法學院，碩士研究生，研究方向：經濟法學。