無居民海島立法的生態保護優先原則與制度設計

李徐林　李歡利

1.浙江大學法學院，浙江　杭州　310008；2.廣西大學法學院，廣西　南寧　530004

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無居民海島立法的生態保護優先原則與制度設計

李徐林1李歡利2

1.浙江大學法學院，浙江杭州310008；2.廣西大學法學院，廣西南寧530004

摘要：隨著時代的發展，我國生態文明取得了一定的進步，各項生態文明法律保障體系也在逐漸完善。目前我國《海島保護法》確立了“保護優先”原則，然而“保護優先”原則并不能良好解決生態保護與經濟發展關系的完整原則，因此需要發揚生態保護優先觀，以生態系統作為規范人們行為和經濟發展的約束條件，實現人與自然的和諧發展。本文主要分析了無居民海島立法的生態保護優先原則，并針對生態保護優先下海島保護法基本制度構建進行了研究和探討。

關鍵詞：無居民海島；生態保護優原則；生態系統管理

無居民海島屬于非常重要的自然資源，其面積雖然狹小，但蘊含著各種豐富的自然資源，因此通過對無居民海島的開發能夠有效促進經濟的增長。然而由于我國對海島的無序開發利用，導致海島的生態環境受到嚴重的影響，不利于人類與自然的和諧共存。為了改善這一情況，國家應當主張以保護生態環境這一原則進行《海島保護法》的制度設計，即以生態保護優先原則作為生態保護法的最高準則，明確規范人類對海島的開發行為，維護生態環境平衡，促進社會和諧發展。

一、無居民海島立法的生態保護優先原則

(一)生態保護優先原則基本范疇

無居民海島的生態保護優先原則是以生態系統作為基本范疇，因此生態系統是產生一切利益的基本。生態系統具有整體性和系統性，一旦系統內某一組成部分出現改變，則將會對整個生態系統產生直接或間接的影響，而生態系統動態平衡能夠容納一定的干擾，但如果干擾超過限值，則會導致生態系統結構失調，最終帶來嚴重的危害。

(二)生態系統的整體性

地球生態系統作為人類、動物、植物及其他生物共同生存的系統，其為人類提供生態功能和生態服務，以維持人類的生命。生態系統中包含各種不同的個體，但為了保障生態系統的平衡性和穩定性，不同的個體必須通過相互合作，為維持生態系統平衡做出貢獻。無居民海島生態系統包含草地、森林、礦藏等自然資源，如果對其中一種個體的破壞過于嚴重，則無居民海島生態系統平衡性將無法保持，繼而對生態環境生產巨大的影響。

(三)生態系統監測評估的優先性

任何自然資源和個體都是構成生態系統的重要組成部分，包括生物資源和非生物資源。人類對任何一種個體資源采取活動，均會對生態系統造成影響，為了避免人類活動對生態系統的影響超過限值，人們需要提前對各種資源進行監測和評估，從而推算出能夠合理利用的資源數量。另外當生態系統比較脆弱時，人們需要做好生態保護和修復工作。

(四)生態保護優先的全面性

在生態環境保護工作中，應當從環境的預防、治理和救濟等方向進行，如禁止現存環境受到更惡劣破壞，對環境損害進行治理和救濟。《海島保護法》應當明確在經濟增長和生態環境保護中的生態環境保護優先原則。而且一些生態環境保護能夠有效促進經濟的增長，表明生態環境保護與經濟增長并非一直處在矛盾之中。生態保護優先原則并非僅僅是為了生態保護，而是為了整體、全面的保護，讓資源均得以可持續利用。

二、無居民海島立法生態保護優先原則的評析

(一)生態學評析

從生態學角度來講，要保障生態系統的平衡，首先需要確保生態系統的完整性和穩定性及內部個體生存的必要性。人們生活在生態環境中，人類的發展也應當遵循大自然的規律，因此自然的經濟體系平衡要高于社會經濟體系。隨著科技的進步，如今人們善用科技的力量操縱大自然，但是往往難以起到預想的效果，甚至加速環境的惡化，因此人類需要注重利用自然的力量，維護生態系統中生物共同體的和諧。生態系統具有復雜性、合理性和完美性等特征，其雖然限制了個體的生存，但也促進了個體的發展，因此人類需要做好

生態保護工作，在不破壞生態固定資本的情況獲取生態利益。

(二)法學評析

很多學者認為生態保護優先與生態利益需求存在競爭關系，他們一般主張可持續發展思想，即生態保護優先的優先地位。部分學者提出生態保護優先原則屬于《環境保護法》的基本原則，人類經濟活動名應當體現為生態生態規律優先。生態保護優先原則主要通過對環境的保護和合理的索取，讓自然環境處于為人類提供可持續資源的狀態中，不會對生態系統產生影響。從法學角度將，當生態保護與經濟發展出現矛盾時，應當優先考慮生態保護，而且人類的經濟活動需要以生態規律為基礎，因此從另一方面看生態保護優先正面影響著經濟的發展。

三、生態保護優先下海島保護法基本制度構建

(一)環境影響評價制度

環境影響評價制度屬于常見的環境保護措施，通過構建該種制度，能夠有效避免海島出現盲目的工程建設，繼而保護海島生態環境。環境影響評價是指在某項活動之前，針對該活動可能對環境產生的影響進行評價，并針對影響提出防治對策和措施。項目建設者在開發海島之前，需要先進行環境影響評價，并通過提交評價報告書且通過審批后，才能夠繼續開發海島。

(二)海島開發許可制度

對于海島的開發必須先由開發者提出開發申請，再由相關部門審核批準后，開發者才能夠對海島進行開發，即海島開發許可制度。幾乎所有的國家海島管理均采用了海島開發許可制度，其主要是在經濟開發的基礎上實現海島環境保護的目的，協調經濟增長與生態保護存在的矛盾。海島開發制度可以將影響海島環境的開發、建設、排污等活動均納入到法律管轄內，從而提高環境資源管理效益。

(三)功能區劃制度

我國海島眾多，針對無居民海島的保護與利用規范，應當以無居民海島的功能為主，并保護海島生態系統不會受到破壞。相關部門需要依據經濟發展、社會發展和海洋功能對全國無居民海島進行保護規劃。同時對于不同管理部門管理的職責權限需要作出明確的規定，針對不同管理部門存在的糾紛問題，需要嚴格按照法定程序，作出統一的處理。

(四)公眾參與制度

無居民海島是與公眾關聯非常密切的資源，因此對于海島法的制度設計應當也汲取公眾的意見，特別是與海島聯系比較緊密、利益相關比較大的公眾，即海島規劃管理應當在廣泛聽取意見的基礎上實施。然而目前海島法草案中并沒有明確規定公眾參與制度，對于公眾參與的范圍、程序、實施等均沒有做出完善的規定。我國應當借鑒國外先進經驗，針對公眾花逆境意識不強、生態知識缺乏問題進行改善。

四、結語

綜上所述，雖然目前我國海島保護法對生態補償和生態評估均比較重視，但存在不夠細化的問題，即海島的生態安全難以得到妥善的保障。為了改善當前我國海島保護問題，國家應當通過確定生態保護優先原則完善《海島保護法》，促進人類與自然環境的和諧發展。

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中圖分類號：D922.68

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)22-0222-03

作者簡介：李徐林(1990-)，男，漢族，浙江嘉興人，浙江大學法學院，2014級碩士研究生，研究方向：環境資源法；李歡利(1988-)，女，漢族，安徽阜陽人，廣西大學法學院，2014級碩士研究生，研究方向：民商法。