司法救助法治化：國家責任視角下司法救助制度的應然選擇

●盧衛國 李正良

司法救助法治化：國家責任視角下司法救助制度的應然選擇

●盧衛國 李正良

一、檢視：當前司法救助制度之現狀反思

2014年中央政法委、兩高、公安部、司法部、財政部出臺《關于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》（以下簡稱《救助意見》），為我國司法救助提供了制度框架，標志著這項制度的初步構建，進步意義明顯。但亦存在需要反思的問題：

（一）司法救助程序的不可救濟性

《救助意見》未設置對司法救助決定的救濟程序，對不服不予司法救助決定的，沒有規定救濟渠道，缺乏程序救濟與監督，不符合程序正義的要求。

（二）司法救助決定權的混亂性和非國家性

《救助意見》對司法救助決定權規定得較為籠統，各地實施意見規定不一，如江蘇省規定，“各級黨委政法委牽頭成立司法救助工作審核小組，負責對辦案機關提請的救助案件進行審核并提出意見，報黨委政法委領導批準”①《江蘇省關于建立完善國家司法救助制度的實施意見（試行）》，載泰州市姜堰區公安局網http://jybp05.tzpolice,gov.cn/ default.php?mod=article&do=detail&tid=186,2015年5月26日訪問。；而山東省濰坊市規定，“辦案機關應當對申請人提供的申請材料認真進行核實，……報同級國家司法救助領導小組辦公室。各級國家司法救助領導小組辦公室應在5個工作日內進行審核，對經審核符合條件的提出意見，報請領導小組進行審批；對不符合條件的，說明理由并退回辦案機關”②《山東省濰坊市關于建立完善國家司法救助制度的實施辦法（試行）》，濰政法發〔2014〕17號文件。。

（三）司法救助責任的非強制性

《救助意見》在制度層面上，確立了當事人的司法救助申請權和獲得權，確立了國家司法救助的應盡義務和責任。但是，對這種義務并不具有法律上的強制性，《救助意見》并未規定應救助而不予救助的法律后果、責任承擔，選擇性救助的任性權力并未得到監督制約。

（四）司法救助在制度定位和具體實施上的功利性

《救助意見》規定：“涉法涉訴信訪人，其訴求具有一定合理性，但通過法律途徑難以解決，且生活困難，愿意接受國家司法救助后息訴息訪的，可參照執行”。實踐中，由于司法救助制度的非法律性而導致許多當事人并非完全知曉，救助機關為防止被害人的過激行為，“基本都以息訴罷訪或者接受調解結案為給予救助金的‘潛規則’，不接受‘規則’的申請人很難獲得救助”③李科：《刑事被害人國家救助制度在我國的構建》，載《法治研究》2013年第5期。。

產生上述問題的原因，主要有兩個：一是對于司法救助國家責任與義務概念的回避，反映出國家對于司法救助是否承擔法律責任和義務的謹慎。二是《救助意見》從性質上講屬于內部文件，許多案件當事人并不知悉救助程序；救助的主導權掌握在辦案機關一方，在具體操作上容易產生救助決定“政出多門”、救助給付“同案各異”等現象。解決上述問題，必須堅持法治思維，運用法治方式，校正對國家責任的認識，把司法救助的國家責任用法律形式確立下來,使之轉化為國家對公民的法律責任。

二、思辨：司法救助與國家責任關系之應然定位

（一）基礎判斷：關于司法救助理論的觀點學說

國家司法救助制度，是由國家對一定范圍內遭受犯罪行為、民事違法行為侵害而又沒有得到充分賠償的受害人及其家屬，通過法定程序給予其一定物質救助（或補償）的制度。為什么國家應當扮演這種角色？理論界主要有以下5種學說：

1.國家責任說。該說認為，一旦公民遭受違法犯罪侵害，國家便應對損害承擔直接責任，或者在國家不能有效追訴犯罪、侵權人無法充分賠償時，應當由國家承擔替償的間接責任，這是因為根據社會契約，公民將一部分私人權利如同態復仇的暴力權等讓渡給國家，使其壟斷性地掌握了追訴犯罪和施加懲罰的權力，國家由此承擔著保護公民的責任。④〔美〕安德魯·卡曼：《犯罪被害人學導論》( 第六版)，李偉等譯，北京大學出版社2010年版，第398頁。

2.社會福利說。該說認為，作為共同體生活的一項原則，伙伴身份要求每個成員不能對其他任何成員漠不關心，并在需要時提供力所能及的幫助。這授予每個處在困擾中的人享有從其伙伴成員那里獲得幫助的要求權。⑤〔英〕米爾恩：《人的權利與人的多樣性--人權哲學》，夏勇、張志銘譯，中國大百科全書出版社1995年版，第165頁。國家應基于連帶互助對因違法犯罪侵害而陷入困難的被害人施以公共援助(福利)。

3.社會保險說。該說認為，由于違法、犯罪存在于所有類型的社會，是一種人們雖不愿意但又不可避免的正常的社會學現象，事實上所有人都是潛在的被害人，而所謂的被害人不過是這種必然風險在個體上的偶然實現，是作為其他潛在被害人的替代而成為違法犯罪這一社會風險的犧牲品。由于犯罪風險指向所有人，故被害人因此遭受的損失應當由社會分擔。⑥〔英〕杰米·邊沁：《立法理論》，李貴方譯，中國人民公安大學出版社2004年版，第368頁。

4.社會公正說。該說認為，依照分配正義，必須通過再分配，將社會上處境較好者的部分利益通過合法的途徑移轉到處境不利者，以達到對后者利益的適當補償，如此才能在一定意義上體現社會的公正和平等。被害人無法獲得有效賠償，意味著矯正正義的落空，若要實現社會公正，則國家應基于分配正義原理，補償被害人之損失。⑦〔美〕羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社 2001 年版，第7頁。

5.司法政策說。該說認為，國家救助困難的案件當事人是一種司法政策，目的在于有效地防控違法犯罪，根據這種思路，通過救助受害人，一方面修復了損害、恢復了法秩序，另一方面也強化了國民對法律制度的信賴，從而為防止被害向加害轉化、贏得公眾和被害人配合與參與、刑罰寬緩化創造良好條件。⑧〔日〕大谷實：《刑事政策學》，黎宏譯，中國人民大學出版社 2009 年版，第340頁。

上述五種學說各有千秋，但也有其局限性。國家責任說將其理論根據建立在虛擬的社會契約理論上，往往難以獲得認同；社會福利說則弱化了國家的責任與義務，國家實施司法救助更多地像是對困難案件受害人的一種恩賜和施舍；社會保險說沒解決為什么是國家而不是社會保險機構承擔司法救助責任的問題，同時其涵蓋對象也有無限擴大之嫌；社會公正說將司法救助視為一種分配正義而非矯正正義，易助長國家的“家長主義”；司法政策說的缺陷在于將保護被害人當成了秩序維護和公民信賴等政治利益訴求的手段，背離了被害人人權保護的理念。筆者認為，國家司法救助制度應構建以國家責任為基礎、融合以上各說合理方面的多元價值根基。

（二）邏輯演進：司法救助與國家責任的法律連接

1.司法救助上升為國家責任的正當依據。一是從憲法授權規范角度看，我國憲法第45條第1款“公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利”，但是公民獲得物質幫助權是否僅限于“年老、疾病或者喪失勞動能力”?有論者提出了通過目的解釋的方法，可以為前述社會福利說尋找到憲法法律上的規范依據，從而擴張該規范的適用。⑨呂翰岳：《過錯被害人國家補償問題芻議》，載《犯罪研究》2013 年第3期。也就是說，通常理解的社會福利是指一種由社會福利計劃、社會福利津貼和社會服務構成的，幫助人們滿足對維持社會運轉必不可少的社會需要、教育需要和健康需要的國民制度，⑩〔美〕威廉姆 H·懷特科等：《當今世界的社會福利》，解俊杰譯，法律出版社 2013 年版，第29頁。國家對符合條件的案件當事人的司法救助，對其遭受的損害予以彌補，屬于社會福利類型。但是獲得司法救助的這種社會福利，只有與憲法規范層面的國家給付義務相對應，才是正當的。因此，從擴張意義上來理解憲法第45條第1款，將“因案件無法偵破、被告人沒有賠償能力或賠償能力不足，致使受害人及其近親屬依法得不到有效賠償，生活陷入困境的情況”納入公民獲得物質幫助權的權利范疇，建立和完善司法救助制度便具有了憲法規范上的授權依據。二是從人權保護的角度看，對符合條件的案件當事人予以司法救助是保障人權的必要之舉。我國憲法明確規定“國家尊重和保障人權”，倘若在現實中，被害人的損失因違法人、犯罪人的經濟狀況或其他原因而得不到及時救助，違法犯罪所造成的傷害得不到最起碼的彌補，生活難以為系，甚而陷入困窘，豈非與現代社會的人權發展趨勢相去甚遠？三是從國家責任說的辯證角度看，既然國家壟斷了公共權力，就應通過宏觀調控來實現公民自身的更好發展。案件當事人遭到違法犯罪行為的侵害，正意味著國家的這一任務沒有很好承擔，普通民眾因此處于極為弱勢的狀態之下，國家理所當然地應負起保護責任。

2.司法救助國家責任與法律責任之沖突解決。反對司法救助國家責任的觀點認為，將司法救助視為法律上的國家責任，與法律責任的一般原理有諸多不和諧之處，不符合“違法行為與法律責任之間的因果關系”：即違法行為是產生法律責任的原因和依據，法律責任是違法行為引起的后果，沒有違法行為的發生，就不應該有法律責任的出現，只有實施了某種違法行為，才談得上追究法律責任。??馬懷德主編：《完善國家賠償立法基本問題研究》，北京大學出版社2008年版，第350頁。例如國家賠償責任是國家就其違法權力行為所承擔的自己的、直接的、原始的、非從屬性的和排他的責任。??前引?，第472頁。筆者認為，國家本來承擔預防違法犯罪的義務，這種義務是國家基于其與公民因社會管理而產生的，案件當事人被侵權的這種損害后果，既與違法犯罪行為直接相關，亦與國家對違法犯罪預防不力有關。

一方面從國家責任的新近發展看，“現在由于風險預防義務的存在，將國家的各種不作為都納入到一個潛在的‘無所不能’的義務中去，國家可能因對危險未予監管或者監管不充分而承擔責任”??朱狄敏：《風險社會中的國家責任趨同化》，載《浙江學刊》2013年第2期。。過去的法律責任理論，一般不認為監管對象與監管機關行為之間存在法律上的利害關系，但是在風險社會時代，國家監管職能不斷擴大，如果國家對危險未予監管或者監管不充分而一概不承擔責任，有失公正。

另一方面從法律責任的概念內涵看，法律責任是因損害法律上的義務關系所產生的、對于相關主體所應承擔的、法定強制的不利后果。??張文顯主編：《法理學》，法律出版社1997年版，第143頁。國家責任完全符合法律責任的概念內涵：國家對公民具有憲法和法律上的尊重和保障人權的義務；因一定的刑事、民事案件，公民的人權受到損害，陷入困難，其生存權和個體發展權受到影響；除了相關直接責任主體承擔賠償責任外，國家還應承擔司法救助責任，這種司法救助責任，就是國家應承擔的一種具有法律強制性的不利后果。

（三）理性總結：司法救助與國家責任之間的適度均衡

司法救助權是公民人權中的一項具體權利，是憲法規范意義上的法律權利。在風險社會時代，將司法救助上升為國家法律責任，賦予公民司法救助權,是國家擁有和行使公共權力的合法性基礎。但是，國家承擔司法救助的責任應有一個邊界，司法救助制度作為國家責任制度，“一方面是主要針對個案的、基于合理性考慮的要求國家負責任的必要性；另一方面是對于支持國家責任請求權之后國家財政負擔的顧及”??前引?，第437頁。。要兼采社會福利說等的合理方面，國家盡管有司法救助的義務和責任，但是這種給予一定物質補償的救助，是國家給予的一種最低限度的關照，更多的是體現國家的精神撫慰和人文關懷，??林輝煌：《犯罪被害人之司法保護——美國制度之借鑒》，（臺灣）“法務部”1995 年編，第60頁。國家在支付救助金時，需要考慮納稅人公共負擔的平等，同時考慮國家物質條件的準備。

三、探索：國家責任視角下完善司法救助制度之進路

依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是我們治國理政的基本方式。解決因案件無法偵破、訴訟案件侵權人沒有賠償能力或賠償能力不足，致使受害人及其近親屬依法得不到有效賠償、生活陷入困境的問題，必須堅持法治思維、運用法治方式，推動司法救助法治化，救助案件司法化。

（一）司法救助法治化的首要前提：對司法救助進行立法

立法是對社會與國家制度和規則的制定，也是法治國家一切行為的基本依據。司法救助制度法治化的第一個現實障礙，就是無“法”可依，缺少類似《國家賠償法》的一部集實體與程序于一體的法律作為司法救助工作的遵循。因此，當務之急是在《救助意見》對司法救助制度進行試水基礎上，盡快總結經驗，納入立法規劃，啟動立法程序。這既是司法救助法治化的客觀要求，也是我們依法執政、依憲執政的客觀要求。通過憲法項下具體法律規范體系的確立，使司法救助國家行為在法治軌道上運行，可以有效預防和排除妨礙公民司法救助權利實現的歧視與不公，矯治侵犯公民權利的違法犯罪行為。

（二）司法救助法治化的核心內容：國家責任的正式確立

司法救助法的最核心內容，就是明確司法救助的權利主體、義務主體、權利義務的具體內容，違反義務應當承擔的法律后果，等等。公民獲得司法救助的權利，就是國家必須承擔的義務，就是國家的法律責任，這就意味著，對當事人提出的、符合規定情形的救助申請，救助義務機關“必須”而不是“可以”予以救助，從而禁止對符合條件而不予司法救助的“任性”權力；同時由于國家承擔司法救助義務的法定性，對這項義務的履行便具有了法律上的強制性，救助義務機關應當救助而不予救助，必然要承擔相應的不利后果和法律責任。

（三）司法救助法治化的關鍵環節：救助決定權的具體行使

救助決定的作出是整個國家司法救助制度運行中的關鍵環節，應當堅持“原因案件誰承辦誰救助”的原則，確定救助義務機關并由其行使救助決定權。根據該原則，公安機關、檢察機關和人民法院在不同訴訟階段，均可作為救助義務機關并行使救助決定權。由公、檢、法機關作為救助義務機關和決定機關，就是要求它們在辦理救助案件過程中，對申請材料進行全面審查。同時，積極協助被害人按照要求完善申請資料。必要時，依職權主動調取相關證據材料。在此基礎上，作出給予救助或不給予救助的決定。實踐中，許多省市由政法委或司法救助領導小組及其辦公室行使司法救助決定權，但是黨的機構并非國家機構，黨的政法委員會不宜行使救助個案的決定權，否則當事人無法進行程序性救濟。讓司法機關承擔救助義務和責任，主要基于如下三個方面的考慮：第一，司法機關作為訴訟案件的具體承辦部門，最了解被害人和案件情況，由它們對救助申請是否符合要求、是否應當給予救助做出判斷，可行且便利。第二，司法機關掌握豐富的司法資源，容易調取各類證據材料，能夠為被害人提供更為有效的幫助。第三，政法委或者司法救助領導小組及其辦公室并不從事具體司法工作，而調查取證是一項較為專業的司法活動，由司法機關承擔顯然效率更高、效果更好。

（四）司法救助法治化的重要保障：賦予救助請求人程序救濟權

司法救助程序作為一種法律程序，必須遵守正當程序原則。無救濟則無權利，司法救助程序中最重要的是設置救助請求人的程序救濟權，使得救助請求人不服救助義務機關決定時，可以提出復議請求或申請人民法院作出具有終局法律效力的救助決定。從同屬于國家責任業務格局這一共同點看，對司法救助決定的復議和司法審查可以與國家賠償程序中的復議程序和賠償委員會審理程序的設置相一致，它們的程序盡管都是非訴訟模式，卻讓當事人多了一個法律救濟途徑。

1.設置救助案件的復議程序。復議機關是救助義務機關的上一級業務機關，對救助機關作出決定不服的，救助請求人可在一定期限內向復議機關提出復議申請；救助義務機關是人民法院的，對救助義務機關作出的決定不服的，救助請求人可以在一定期限內直接向上一級人民法院救助委員會申請作出救助決定。

2.設置救助案件的司法審查程序，司法救助權如果沒有訴權的保障，其請求權也會被虛置，其實體權便會失去意義。因此，在司法救助立法中，應當賦予人民法院對司法救助案件的國家司法責任，由人民法院向主張司法救助權受到侵害的特定人提供司法審查和救濟。

3.設置人民法院司法救助委員會，基于國家賠償與國家司法救助在國家責任業務格局上的統一性，可以規定救助委員會與賠償委員會的合一性，即在人民法院內，實行救助委員會與賠償委員會合署辦公，建立國家責任的統一業務格局。具體理由是：從性質上看，國家賠償和國家司法救助都是國家對公民承擔責任的具體方式，都是現代國家責任體系的組成部分，都是國家發起的公法行為，都從國家稅收中支出。兩者的最終目標都是為了保障基本人權，維護人的基本尊嚴；主要功能都是為了解決受害人和其他社會弱勢群體的生存、發展和機會平等；表現方式都體現為國家以矯正的手段實現對社會公平正義的再分配；最終效果都體現為維護社會穩定、促進社會和諧。

（作者單位：濰坊市中級人民法院）

責任編校：馮波