負(fù)面清單：國家平衡安全與發(fā)展利益的義務(wù)規(guī)則
——基于我國自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的分析

高遠(yuǎn)飛

中共中央黨校政法部，北京　100091

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負(fù)面清單：國家平衡安全與發(fā)展利益的義務(wù)規(guī)則
——基于我國自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單的分析

高遠(yuǎn)飛

中共中央黨校政法部，北京100091

摘要：從國際社會(huì)負(fù)面清單出發(fā)，分析各階段負(fù)面清單核心要素，結(jié)合我國自貿(mào)區(qū)2013年到2015年負(fù)面清單的實(shí)際情況，對(duì)負(fù)面清單引入設(shè)立、修改完善和擴(kuò)大適用動(dòng)態(tài)分析，認(rèn)為負(fù)面清單實(shí)質(zhì)上是協(xié)調(diào)人的生存與發(fā)展權(quán)益，體現(xiàn)國家平衡安全和發(fā)展利益的義務(wù)規(guī)則。

關(guān)鍵詞：負(fù)面清單；安全利益；發(fā)展利益；義務(wù)規(guī)則

“2013年9月30日上海公布了《自由貿(mào)易區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2013年)》(簡稱負(fù)面清單2013)，2014年6月30日上海又公布了《自由貿(mào)易區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)(2014年修訂)》(簡稱負(fù)面清單2014)，2015年4月8日國務(wù)院公布了《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》(簡稱負(fù)面清單2015)”，負(fù)面清單引起了專家和研究者的廣泛熱議，但大多集中在負(fù)面清單管理模式研究，本文試從負(fù)面清單不同階段動(dòng)態(tài)分析其形式和實(shí)質(zhì)，旨在探求負(fù)面清單的法理根據(jù)。

一、負(fù)面清單歷史沿革

(一)負(fù)面清單產(chǎn)生與發(fā)展

1.雛形期：“例外情況”。“負(fù)面清單”源于德意志同盟國之間的關(guān)稅協(xié)議，其模式可稱為“負(fù)面清單”的雛形。“1834年，為了消除貿(mào)易壁壘，以普魯士為首的邦國之間結(jié)成了德意志關(guān)稅同盟。各同盟國之間就關(guān)稅問題進(jìn)行了談判，終于達(dá)成了涉及‘例外情況’的關(guān)稅協(xié)定。”[1]“其成員國訂立的共同貿(mào)易條約中規(guī)定‘統(tǒng)一開放所有進(jìn)口市場、取消所有進(jìn)口限制，除非列明不開放和不取消’，這是負(fù)面清單概念最早的表述。[2]關(guān)稅同盟本質(zhì)在于減免關(guān)稅，以推進(jìn)貿(mào)易自由，緩解各國國庫空虛和財(cái)政赤字。但從“除非列明不開放和不取消”的表述中推斷，這種“例外情況”應(yīng)是同盟國共同達(dá)成的不符合關(guān)稅同盟消除貿(mào)易壁壘規(guī)則的特殊條款。史料也可證實(shí)：“一些商品如鹽和紙牌等繼續(xù)保持國家壟斷；啤酒、葡萄酒、燒酒和煙草等消費(fèi)品各邦仍有權(quán)征收較高的關(guān)稅”[3]，這至少可以說明“例外情況”是同盟國以“列明不開放和不取消”條款排除或限制性規(guī)則保護(hù)特殊商品“壟斷合法化”和“征收高關(guān)稅的權(quán)利”。

2.形成期：“概括否定列舉”。“當(dāng)今各國學(xué)者和政策制定者所謂的“負(fù)面清單”概念，確是來源于美國與法國二戰(zhàn)之后簽訂的《友好通商航行條約》。”[2]“為了保留一定的政策實(shí)施空間，在《友好通商航行條約》中還規(guī)定了一些保留條款，也叫作有關(guān)國民待遇和最惠國待遇義務(wù)不符的措施(non-conforming measure)。”[2]1953年美國、日本簽訂了友好通商航海條約，這是“負(fù)面清單”的進(jìn)一步發(fā)展。該條約第7條規(guī)定：“締約方應(yīng)當(dāng)給予另一方的國民或企業(yè)國民待遇，以在其境內(nèi)從事商貿(mào)、工業(yè)、金融和其他商業(yè)活動(dòng)，但是公共事業(yè)、造船、空運(yùn)、水運(yùn)、銀行等行業(yè)除外。”[1]資料顯示“負(fù)面清單”最初表現(xiàn)為國家間簽訂國際條約的“保留條款”或“概括否定列舉條款”，從“知識(shí)產(chǎn)權(quán)、人權(quán)、國民待遇、最惠國待遇”到“公共事業(yè)、運(yùn)輸及銀行業(yè)安全”等限制或禁止規(guī)定。

3.發(fā)展期：“限制行業(yè)清單”。1986年3月11日美國和埃及簽訂了雙邊投資協(xié)定(簡稱BIT)，“在美國簽訂的第一個(gè)BIT的附件中以文字描述形式列舉了雙方保留采取限制措施權(quán)利的行業(yè)清單”。[2]在美國總統(tǒng)遞交與埃及投資協(xié)議的信息中，美埃條約表述為：“對(duì)外國投資來說，雙邊投資協(xié)定模板給予了更好的國民待遇或最惠國待遇，(它)滿足了各方“例外”，讓其單獨(dú)列為附件。這些例外保護(hù)了國家可控利益，且對(duì)美國來說，按照國家法或聯(lián)邦法適當(dāng)降低了國民待遇相關(guān)(行業(yè))，如航空運(yùn)輸、海運(yùn)、銀行業(yè)、電信業(yè)、能源和電力生產(chǎn)、保險(xiǎn)業(yè)和源于國民待遇和最惠國待遇的不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)。”[4]在美埃關(guān)于互惠鼓勵(lì)和保護(hù)投資協(xié)議中，“附件”——根據(jù)第二條第三段，各方在下列部門保留限制和維持限制：1)美方：航空運(yùn)輸業(yè)、海(河)運(yùn)業(yè)、銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、政府擔(dān)保(保險(xiǎn))和抵押貸款項(xiàng)目、能源和電力產(chǎn)業(yè)、使用土地和自然資源、報(bào)關(guān)行業(yè)、不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)、廣播和電視播放、電話(報(bào))服務(wù)、海運(yùn)集裝箱服務(wù)、衛(wèi)星傳播。2)埃方：航空和海上運(yùn)輸、海事代理、陸運(yùn)(非旅游)、郵遞業(yè)、電信業(yè)、電報(bào)服務(wù)和其他國家壟斷的公共服務(wù)業(yè)、銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)；商業(yè)行為諸如：分銷、批發(fā)、零售、進(jìn)出口行為；商業(yè)代理和經(jīng)紀(jì)行業(yè)；不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)、土地使用、自然資源、國家貸款、廣播、電視和報(bào)紙雜志的出版業(yè)。[5]

4.成熟期：“體系化限制行業(yè)清單”。當(dāng)前大多國際投資協(xié)定(簡稱IIA)和美國自由貿(mào)易協(xié)定(簡稱FTA)都采用了“負(fù)面清單”模式，表現(xiàn)為“體系化”限制行業(yè)清單：1)“內(nèi)容層級(jí)化”：從一般行業(yè)到金融業(yè)分為三類：一是服務(wù)和投資允許保留現(xiàn)有限制措施；二是除維持現(xiàn)有保留措施外，還保留相關(guān)行業(yè)限制措施的制定和修訂權(quán)；三是金融業(yè)的不符措施。“美國的負(fù)面清單一般包含三個(gè)附件：第一個(gè)附件是第一類負(fù)面清單，第二個(gè)附件是第二類負(fù)面清單。”[6]“第三個(gè)附件是將金融服務(wù)的不符措施單獨(dú)列出。”[6]2)“分類多樣化”：“美國在負(fù)面清單上不符措施的設(shè)計(jì)上形式多樣，措辭靈活。以金融業(yè)為例，共涉及七種不符措施：絕對(duì)禁止、比例限制、崗位限制、區(qū)域限制、市場準(zhǔn)入、政府優(yōu)惠、其他特殊規(guī)定。”[6]

(二)負(fù)面清單特點(diǎn)

1.法律義務(wù)規(guī)則為主要形式。1)以法律規(guī)則出現(xiàn)。從德意志關(guān)稅同盟關(guān)稅協(xié)議中“除非列明不開放和不取消”的“例外情況”到通商航行條約中“但是公共事業(yè)、造船、空運(yùn)、水運(yùn)、銀行等行業(yè)除外”的“概括否定列舉”，再到雙邊投資協(xié)定附件中美國和埃及所列“限制行業(yè)清單”，最后到國際投資協(xié)定和自由貿(mào)易協(xié)定的“體系化限制清單”，都以國際條約保留條款或保留權(quán)利條款與附件形式結(jié)合表述，即采用特定法律規(guī)則對(duì)“負(fù)面清單”進(jìn)行闡述，說明它實(shí)質(zhì)上是一種法律規(guī)則。2)以義務(wù)規(guī)則為主。首先，在德意志關(guān)稅同盟關(guān)稅協(xié)議中“除非列明不開放和不取消”的“例外情況”，即他國“不得”要求任一同盟國對(duì)“不開放和不取消”的商品適用關(guān)稅同盟減免稅條款。其次，在通商航行條約中“但是公共事業(yè)、造船、空運(yùn)、水運(yùn)、銀行等行業(yè)除外”的“概括否定列舉”，即他國“不得”要求締約國對(duì)“概括否定列舉”行業(yè)適用通商航行條約的國民待遇或最惠國待遇。再次，在美埃雙邊投資協(xié)定“附件”中保留權(quán)利條款與美埃所列的“限制行業(yè)清單”，即他國“不得”要求締約國對(duì)“保留權(quán)利列舉行業(yè)”適用通商航行條約的國民待遇或最惠國待遇。最后，在國際投資協(xié)定和自由貿(mào)易協(xié)定的“體系化限制行業(yè)清單”，即他國“不得”要求締約國對(duì)“保留不同權(quán)利列舉的不同行業(yè)”適用國民待遇或最惠國待遇。總體來說，各國必須遵守國際條約負(fù)面清單的義務(wù)，不得進(jìn)入特定商品、服務(wù)以及行(產(chǎn))業(yè)從事經(jīng)營活動(dòng)。

2.特定商品或行(產(chǎn))業(yè)為主要內(nèi)容。負(fù)面清單最初僅涉及一國特殊商品，如鹽等必需品或煙酒等奢侈品，然后擴(kuò)展到公共事業(yè)、制造(造船)、運(yùn)輸、銀行，再拓展到保險(xiǎn)、能源、通信，最后發(fā)展為將前述行業(yè)進(jìn)行“復(fù)合打包行業(yè)組合”，但一般分兩類：1)禁止類：涉及國家安全利益的商品、行(產(chǎn))業(yè)：如19世紀(jì)德意志同盟對(duì)鹽等必需品或煙酒等奢侈品的保護(hù)，這些商品對(duì)各國來說都會(huì)最大可能解決國庫空虛和財(cái)政赤字，從而保證國家安全：再如各國對(duì)公共事業(yè)、通信業(yè)、能源業(yè)等保護(hù)，也是保證國家安全。2)限制類：涉及國家發(fā)展利益但風(fēng)險(xiǎn)可控的行(產(chǎn))業(yè)：如美國金融業(yè)盈利性最強(qiáng)，但風(fēng)險(xiǎn)較高，所以美國通過設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)可控規(guī)則，既保證安全利益，又實(shí)現(xiàn)發(fā)展利益。

3.平衡安全與發(fā)展利益為目的。負(fù)面清單主要目的表現(xiàn)為三方面：1)保護(hù)安全利益：在不同歷史階段國家會(huì)面臨經(jīng)濟(jì)、國防及國土資源安全等問題，所以負(fù)面清單必須成為安全利益的“保護(hù)傘”。2)追求發(fā)展利益：國家在確保安全利益的條件下，在風(fēng)險(xiǎn)可控范圍內(nèi)，為實(shí)現(xiàn)本國未來行(產(chǎn))業(yè)發(fā)展利益，所以負(fù)面清單必須成為發(fā)展利益的“作戰(zhàn)服”。3)平衡安全與發(fā)展利益。從雛形期的“例外情況”到成熟化的“體系化限制行業(yè)清單”，負(fù)面清單都是保證國家安全利益的情況下，“逐步減負(fù)”實(shí)現(xiàn)各國發(fā)展利益。特別是從美國總統(tǒng)遞交與埃及投資協(xié)議的信息和美埃雙邊投資協(xié)定“附件”表述得知，這種以“行業(yè)清單”方式明確列舉限制投資措施的形式禁止或限制外商進(jìn)入。從形式上看，以“附件”形式詳細(xì)列舉行業(yè)清單限制或禁止外國投資者進(jìn)入；但從實(shí)質(zhì)上看，無論美國還是埃及，凡涉及限制行業(yè)，都基于國家安全利益考慮，如：1)航空運(yùn)輸涉及航空安全，即國家領(lǐng)空安全；2)銀行業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、國家擔(dān)保或貸款等涉及經(jīng)濟(jì)安全；能源、電力和土地、自然資源等涉及國家生存安全；3)廣播和電視播放、電話和電報(bào)服務(wù)、電信業(yè)、報(bào)紙雜志出版、衛(wèi)星傳播等涉及國家信息安全。因此，通過雙邊投資協(xié)定以“附件”形式采用“行業(yè)清單禁止或限制”列舉方式。既保護(hù)了兩國安全利益，又以附件清單以外的行業(yè)投資自由實(shí)現(xiàn)雙方發(fā)展利益。

4.國家為制定主體。為推動(dòng)貿(mào)易、服務(wù)、金融等自由化，各國通過磋商、談判、締結(jié)國際條約或國際協(xié)定附件形式設(shè)計(jì)負(fù)面清單的主要內(nèi)容。因此，國家成為負(fù)面清單的制定者，但國家制定負(fù)面清單的具體表現(xiàn)有所不同：在國際社會(huì)，國家通過締結(jié)條約，負(fù)面清單表現(xiàn)為國際條約的條款或附件；在國內(nèi)社會(huì)，國家通過立法形式，負(fù)面清單表現(xiàn)為立法機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)，如《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》。

因此，從歷史分析負(fù)面清單，可將其概括為：為平衡安全和發(fā)展利益，國家對(duì)特定行(產(chǎn))業(yè)所制定的“以限制或禁止措施表述的”一系列義務(wù)規(guī)則。該規(guī)則既禁止限制特定行(產(chǎn))業(yè)從事經(jīng)營活動(dòng)的義務(wù)范圍，又界定了貿(mào)易、投資的權(quán)利邊界。

二、我國自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單實(shí)踐及特點(diǎn)

(一)自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單實(shí)踐

我國自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單實(shí)踐分三步：1)上海“負(fù)面清單2013”包括國民經(jīng)濟(jì)18個(gè)經(jīng)濟(jì)門類，涉及89個(gè)大類，419個(gè)中類和1069個(gè)小類，特別管理措施共計(jì)190項(xiàng)，禁止類38項(xiàng)，限制類152項(xiàng)，清單適用中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。2)上海“負(fù)面清單2014”，特別管理措施共計(jì)139項(xiàng)，禁止類29項(xiàng)，限制類110項(xiàng)。2014年負(fù)面清單比2013年負(fù)面清單減少51個(gè)項(xiàng)目，清單適用中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)大區(qū)。3)國務(wù)院“負(fù)面清單2015年”，負(fù)面清單依據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》(GB/T4754—2011)劃分為15個(gè)門類、50個(gè)條目、122項(xiàng)特別管理措施。負(fù)面清單中未列出的與國家安全、公共秩序、公共文化、金融審慎、政府采購、補(bǔ)貼、特殊手續(xù)和稅收相關(guān)的特別管理措施，按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的外商投資涉及國家安全的，須按照《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資國家安全審查試行辦法》進(jìn)行安全審查。清單適用于上海、廣東、天津、福建四個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。

(二)自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單特點(diǎn)

1.探索引入期——上海“負(fù)面清單2013”。上海自貿(mào)區(qū)是新形勢下推進(jìn)改革開放的重大舉措，是我國首個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，負(fù)面清單尚處于探索建立階段，在形式上借鑒國際通行規(guī)則“負(fù)面清單”制度，在內(nèi)容上更多依據(jù)我國“外資三法”、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》(2011年修訂)(簡稱“投資目錄”)的內(nèi)容，結(jié)合外商投資管理經(jīng)驗(yàn)，上海在自貿(mào)區(qū)設(shè)立的第二天(2013年9月30日)就公布了“負(fù)面清單2013”。因國家缺乏自貿(mào)區(qū)經(jīng)管經(jīng)驗(yàn)，所以“負(fù)面清單2013”主要模仿“投資目錄”，因此，兩者相似度較高。“以《外商投資產(chǎn)業(yè)知道目錄》(2011年修訂)為例，共設(shè)總條目473項(xiàng)，其中列出了我國對(duì)外資的鼓勵(lì)類354項(xiàng)、限制類78項(xiàng)、禁止類36項(xiàng)，鼓勵(lì)類中的限制措施約43項(xiàng)。與上海自貿(mào)區(qū)“負(fù)面清單”2013版對(duì)比，190項(xiàng)特別措施中禁止類38項(xiàng)、限制類152項(xiàng)，兩者吻合度很高。”在負(fù)面清單探索引入階段，為保證自貿(mào)區(qū)生存安全，國家必須通過制定嚴(yán)格負(fù)面清單降低風(fēng)險(xiǎn)，最大程度限制自貿(mào)區(qū)的發(fā)展權(quán)，就負(fù)面清單和投資目錄比較就可看出，負(fù)面清單限定發(fā)展權(quán)的范圍與程度跟國內(nèi)其他地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資目錄的限定相差不多。因此，國家在此階段基于安全利益制定嚴(yán)格負(fù)面清單義務(wù)規(guī)則，控制自貿(mào)區(qū)發(fā)展權(quán)的范圍和程度，追求極為謹(jǐn)慎的發(fā)展利益。

2.慎減修改期——上海“負(fù)面清單2014”。從2013年9月29日到2014年6月30日，上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)過9個(gè)月經(jīng)營管理，上海在修改“負(fù)面清單2013年”的基礎(chǔ)上，制定公布了“負(fù)面清單2014年”，后者比前者減少一些禁止或限制類項(xiàng)目。“相比于2013年負(fù)面清單，2014版負(fù)面清單在編排上采取了‘特別管理措施+保留行業(yè)’的方式，特別管理措施共139條，其中‘禁止類’29條。‘限制類’110條，比2013年負(fù)面清單減少了近30%。”[1]從上海自貿(mào)區(qū)實(shí)際運(yùn)行現(xiàn)狀總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和問題，國家在風(fēng)險(xiǎn)可控范圍內(nèi)通過修訂減少一定比例負(fù)面清單的義務(wù)規(guī)則，相應(yīng)擴(kuò)大了自貿(mào)區(qū)發(fā)展權(quán)的特定范圍和程度。

3.擴(kuò)大適用期——國務(wù)院“負(fù)面清單2015”。上海自貿(mào)區(qū)經(jīng)過近一年半(19月)經(jīng)營管理，在2015年4月8日國務(wù)院公布“自貿(mào)區(qū)改革開放方案”，上海自貿(mào)區(qū)從原有的28.78平方公里擴(kuò)展到120.72平方公里，隨后公布了“負(fù)面清單2015”，負(fù)面清單制度成為市場準(zhǔn)入管理的方式，而且“負(fù)面清單2015”比“負(fù)面清單2014”減少17項(xiàng)特別管理措施。此外，“負(fù)面清單2015”仍然強(qiáng)調(diào)國家安全問題：如安全審查等。在上海自貿(mào)區(qū)穩(wěn)定發(fā)展下，為全面深化改革和擴(kuò)大開放，國家做好各類風(fēng)險(xiǎn)有效防控，不斷完善和優(yōu)化負(fù)面清單，進(jìn)一步減少相關(guān)義務(wù)規(guī)則，不斷擴(kuò)大自貿(mào)區(qū)發(fā)展權(quán)的范圍和程度，從義務(wù)規(guī)則數(shù)量上看，由負(fù)面清單最初的190項(xiàng)，減少到122項(xiàng)，兩年共減少68項(xiàng)；從適用范圍上，上海自貿(mào)區(qū)從最初28.78平方公里擴(kuò)展到120.78平方公里，再擴(kuò)展到廣東、天津、福建自貿(mào)區(qū)，旨在逐步追求發(fā)展利益。

因此，負(fù)面清單從引入初創(chuàng)階段到修改階段的變化，甚至于完善階段到成熟階段的變化，基本上是國家平衡安全與發(fā)展利益的考慮，在保證安全利益的條件下，逐步擴(kuò)大對(duì)發(fā)展利益的追求。也就是說，負(fù)面清單不同的發(fā)展階段，分別演示著國家平衡安全利益和發(fā)展利益的過程。

三、負(fù)面清單法理分析

(一)安全和發(fā)展利益來源

1.基于人的生命安全。人首先基于生存問題，以契約讓渡給國家的權(quán)利中，旨在保護(hù)人最起碼的生命權(quán)和自由權(quán)，這就構(gòu)成了社會(huì)整體的安全利益，即國家安全利益。如何保護(hù)安全利益呢？最核心的就是依靠人們賦予國家公共權(quán)力，通過立法權(quán)制定有關(guān)規(guī)則，以法定方式保護(hù)人的生命權(quán)、自由權(quán)以及權(quán)利范圍、程度等，這就是國家制定負(fù)面清單保護(hù)自貿(mào)區(qū)安全利益的根本原因。

2.基于人的幸福發(fā)展。人解決生存問題后，便會(huì)考慮發(fā)展問題，也就是以契約讓渡給國家的權(quán)利中，旨在追求人幸福的權(quán)利。“美國《獨(dú)立宣言》所宣布的“追求幸福的權(quán)力”，正是指的個(gè)人發(fā)展權(quán)。”[8]因此，個(gè)人發(fā)展權(quán)集合就構(gòu)成了國家發(fā)展權(quán)，也就是社會(huì)追求的幸福，即國家發(fā)展利益。“發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)國家權(quán)利和義務(wù)。”[9]“經(jīng)濟(jì)發(fā)展是發(fā)展權(quán)的核心。”[9]因此，國家制定負(fù)面清單追求自貿(mào)區(qū)發(fā)展利益也是其根本任務(wù)之一。

因此，我國正是基于人的根本問題——“安全和發(fā)展利益”，深化改革和擴(kuò)大開放，建立建設(shè)自貿(mào)區(qū)，并賦予自貿(mào)區(qū)特定發(fā)展權(quán)。人基于理性平衡“安全和發(fā)展利益”，那么國家如何協(xié)調(diào)安全和發(fā)展利益呢？國家探索引入了國際社會(huì)通行規(guī)則——“負(fù)面清單”，通過自貿(mào)區(qū)“負(fù)面清單”平衡安全和發(fā)展利益。

(二)動(dòng)態(tài)平衡兩階段

人之所以契約授權(quán)國家，就是要求國家首先保護(hù)人的“生存權(quán)或安全權(quán)”，即安全利益，其次追求人的幸福，即發(fā)展利益。簡言之，國家承擔(dān)對(duì)人的保護(hù)安全和追求發(fā)展義務(wù)。對(duì)自貿(mào)區(qū)來說，就是國家如何采用負(fù)面清單保護(hù)其安全利益？追求其發(fā)展利益？及如何平衡兩者？

1.缺乏經(jīng)驗(yàn)情況下，嚴(yán)格保護(hù)安全利益兼顧發(fā)展利益。在《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》中，國家要求上海探索建立“投資準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單管理模式”，按照“先行先試、風(fēng)險(xiǎn)可控、分步推進(jìn)、逐步完善”方式，借鑒國際通行規(guī)則，研究制定試驗(yàn)區(qū)外商與國民待遇等不符的負(fù)面清單。在上海自貿(mào)區(qū)缺乏經(jīng)驗(yàn)的前提下，借鑒國際通行規(guī)則探索建立嚴(yán)格負(fù)面清單，制定項(xiàng)目繁多的禁止和限制措施，主要基于保護(hù)上海自貿(mào)區(qū)安全利益兼顧自貿(mào)區(qū)發(fā)展利益。

2.既有經(jīng)驗(yàn)情況下，確保安全利益逐步追求發(fā)展利益。在《進(jìn)一步深化中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案的通知》中，國家要求上海有效防控各類風(fēng)險(xiǎn)，完善負(fù)面清單管理模式，推動(dòng)負(fù)面清單制度成為市場準(zhǔn)入管理的方式。上海自貿(mào)區(qū)積累既定經(jīng)驗(yàn)的情況下，修改完善負(fù)面清單逐步減少禁止和限制措施，一方面確保自貿(mào)區(qū)安全利益，另一方面追求自貿(mào)區(qū)未來發(fā)展利益，通過負(fù)面清單確定禁止、限制措施，盡可能追求發(fā)展利益的范圍和程度。

(三)負(fù)面清單實(shí)質(zhì)分析

分析負(fù)面清單所涉國家安全和發(fā)展利益，可看出負(fù)面清單是國家間以國際條約附件、立法等形式確認(rèn)的平衡安全和發(fā)展利益的產(chǎn)物。負(fù)面清單的義務(wù)規(guī)則可理解為：“為了防范某些利益的侵害、或增進(jìn)他人或義務(wù)主體本人的利益，由代表社會(huì)和國家的預(yù)見性意見的法律規(guī)則在預(yù)設(shè)的條件得到實(shí)現(xiàn)的情況下，向?qū)嵺`的法律主體提出的、以一旦違反將受到國家制裁為威脅的、關(guān)于作(或不作)某種行為的要求”[10]。負(fù)面清單實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為三點(diǎn)：

1.平衡基礎(chǔ)：人的生存與發(fā)展的根源性。無論安全利益，還是發(fā)展利益，都來源人對(duì)于自身生存和發(fā)展利益的需要，人們通過選舉或表決推選代表人組成國家，行使人們以契約讓渡的權(quán)利，制定規(guī)則確保人的生存和發(fā)展。對(duì)我國自貿(mào)區(qū)來說，就是通過立法機(jī)關(guān)制定負(fù)面清單確保自貿(mào)區(qū)的安全和發(fā)展利益。

2.平衡依據(jù)：人的需求的層次性。按照馬斯洛需求層次理論，人首先為保證生命安全，才會(huì)以契約讓渡權(quán)利組建國家，并要求國家保護(hù)自身生命安全。人在滿足生存安全需求之后，就會(huì)自然追求較高層次的需求，追求幸福生活的實(shí)現(xiàn)，同樣也會(huì)以契約讓渡國家權(quán)利，要求國家立法制定規(guī)則保障人的發(fā)展利益。因此，在利益層次性方面，安全利益是人最基本的生命權(quán)和自由權(quán)，是首要的第一位的最低層級(jí)的利益：發(fā)展利益是人滿足基本權(quán)益之后，追求幸福生活的權(quán)利，是衍生的第二位的較高層級(jí)的利益。對(duì)我國自貿(mào)區(qū)來說，就是通過立法機(jī)關(guān)修改負(fù)面清單平衡自貿(mào)區(qū)的安全和發(fā)展利益。

3.平衡重心：人的需求的重心性。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段，人的需求重心也不相同，人們通過選舉或表決不斷變更契約內(nèi)容，要求國家重新協(xié)調(diào)國家安全和發(fā)展利益，并使法律規(guī)則與人的需求重心相適應(yīng)，保證人最基本的生命權(quán)和自由權(quán)不受風(fēng)險(xiǎn)侵害或損害降低，從而追求幸福生活。即國家“制定、修改、完善、優(yōu)化”負(fù)面清單，調(diào)整安全和發(fā)展利益適應(yīng)性，保障人的生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福的權(quán)利。因此，自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單盡最大程度控制風(fēng)險(xiǎn)和獲得盈利，平衡安全性和經(jīng)濟(jì)性，讓人在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段，獲得需求重心的滿足。

四、結(jié)語

國家自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單如同人在高速路上運(yùn)用汽車檔位平衡處理行車安全和行駛速度一樣，以制衡方式平衡國家安全和發(fā)展利益保障我國自貿(mào)區(qū)健康有序發(fā)展。

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中圖分類號(hào)：D996.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)14-0005-04

作者簡介：高遠(yuǎn)飛(1985-)，男，西安人，中共中央黨校政法部，2015級(jí)法學(xué)理論博士生，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院講師。