權限規范的歷史演變

范玉玲

浙江工商大學法學院，浙江　杭州　310018

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權限規范的歷史演變

范玉玲

浙江工商大學法學院，浙江杭州310018

摘要：從權力出發，介紹權限到權限規范發展到再權限規范體系的橫向發展脈絡，同時權限思想又是一個歷史的動態的發展歷程，把握其縱向的發展趨勢。掌握權限規范的歷史演變過程，對于更好的理解公權力及公權力的限度范圍有著十分重要的意義。同時，對于我國正在建設法治國家的路徑中，理解權限規范的來源、發展、演變，可以更好的使公權力沿著規范的軌道行進，規制公權力的過度膨脹，將公權力裝進制度的籠子。

關鍵詞：權力；權限；權限規范

一、權力的概念及其本質

(一)權力的概念

權力：power，中文其實來源于英文，意為通過意志的運用已達到某種目的的能力?，F在多指一種權屬和能力。權力觀念來源于西方近代意義上的，國家是人們依據契約而訂立，那么國家權力是屬于人民，是人民將權力讓渡給一定的人和組織來行使權力。這里所說的權力本質其實是一種資格，一種支配力。

(二)權力是動與靜的結合

說到擁有權力，這是一種靜態的，權力歸某一部分人所擁有，而另外一部分不擁有，只是客觀的占有權力，此時的權力像所屬物一樣，只是主體所擁有的客體，是靜態的，是可以被觀察的，給我們展現的是一個靜態平面圖。而提到處分使用權力就是動態意義上的，使用權力的范圍有多廣，程度有多深，處分權力是不是職責范圍內，權力有沒有被濫用，這是顯現的是一個立體形狀，無法一眼以明之。權力是動態與靜態的結合體，是有平面與立體相輔相成的。

二、權限的發展歷程

上面已經提到權力是靜態的平面圖即擁有的權力及范圍內容與動態的立體圖即使用權力過程中的程度與廣度的結合體，那么劃定權力邊界與范圍，限制權力程度的就是所謂的權限。此處的權限是權屬和限權的二合一，然而權限的發展其實經歷了漫長的演變過程。

(一)相關概念

在德文中，Kompetenz(權限)一詞有權限“能力、資格、具備某種權限、能力或資格的機構、組織及其他實體”的意思，更多的是指權屬的意思，指擁有某種權限的實體。英文中competence具有管轄權、權限、法律行為能力的意思。[1]其實，權限對于靜態的權力來講是一種權屬、權能，而對于動態的權力來講是一種限權、限制支配力。正是因為有了權力，才有了權限思想。而權力都是在法律的規制下才是合法的權力，那么權限必定是經過法律規制的權力。

(二)權限思想的發展歷程

權限思想起源于西方，因此梳理一下西方權限思想的產生發展歷程。

1.萌芽時期

從古希臘、古羅馬那里，差不多可以找到權限規范觀點的胚胎、萌芽。

柏拉圖堅持認為政府應該受法律約束：“凡法律從屬于某種其他權威、自己一文不值的地方，以我之見，國家的潰敗就不遠了；但是，如果法律是政府的主人、政府是法律的奴仆，那么，形勢就充滿了希望，人們沐浴著神賜予國家的一切福分?！盵2]這是柏拉圖關于權力要從屬于法律，實則要受到法律的約束，是權限思想的萌芽。

亞里士多德在《政治學》一書中首次把國家權力劃分為議事部分、行政部分和審判司法部分，這是對權力的最早劃分，同時提出了一系列權力制約的具體辦法：如選舉、限制任期、監督、法制等。[3]開創了西方權力制約思想的先河。他是西方法治思想的首創者，治權寄托于公民全體，個人的權力或個人聯合組成的權力都要在法律之下。蘊含了權限思想是法治思想的重要組成部分。

西塞羅在政體構建方面提出要建立共和政體，機構設置在具體的機構設置方面有元老院、平民大會、執政官、法官等。在政體中就出現了立法、行政、司法和監察權力之間的嚴格制約關系。所有的統治者都必須依據法律進行管理。而西塞羅的權力制約不是單靠各權力機構的相互制約，它還依靠法律的力量，用法律的形式明確各權力機構各政治力量的職權，具有規范性和強制性。西塞羅機構設置的構想正是明確權屬的有效途徑，其背后所包含的就是權限思想。

2.產生時期

(1)初期產生時期。馬基雅弗利是權限思想的創立者之一，因為真正細致對王公大臣的權力進行限制的思考是從馬基雅弗利開始的。在馬基雅弗利思想中，我們看到政治技術才開始從宗教、倫理中分離出來。他試圖探求侯爵獲取權力或者維持權力的方式與手段。權力或權限問題完成了從天上到人間的重大轉機，即從虛幻的教會神權轉變為實證的國家權力。

(2)真正產生時期。權限思想的真正產生是近代古典自然法學時期，創立完善了天賦人權論、人民主權學說、社會契約論、分權制衡理論。1689年英國《權利法案》的出臺，為限制國王的權力提供了法律保障，是英國憲政的產生，可以說這是權限思想的正式確立和產生。由此，權限思想真正產生并得以長足發展。洛克通過批判君權神授論指出，國家是人們之間訂立契約的產物，作為公共裁判者的國家權力來自人們本身是永恒不變的真理。他同時強調，國家權力并非是無限的。洛克在在《政府論》一書中提出了立法權、行政權和聯盟權三權分立的觀點。[4]

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”。[5]從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。孟德斯鳩發展了洛克的分權思想，并指出每一個國家有三種權力，立法權；司法權，三者相互配合并相互制約。正是權力分立與制衡的思想，讓后繼者把理論用于實踐，開創西方法治憲政之路。權力的分立與制衡是權限思想的具體化，是劃分了各個不同的機構所擁有的權力，同時也界定了擁有權力的范圍和邊界。

3.發展時期

前面所表述的大多是一種權限思想，更多的是一種控權思想。后來的自然法學，分析法學在控權方面其實都有新的突破點，比如德沃金提出以權利制約權力的思想；韋德指出立行政法的第一個定義就是它是關于控制政府權力的法，權力必須在法律之下，政府權力即公權力要得到控制。

那真正將權限作為單獨的研究領域，應當非齊佩利烏斯莫屬了。齊佩利烏斯系統的研究了權限思想，并界定了權限及其權限規范。讓以前不明了的概念清晰化具體化。齊佩利烏斯認為，設定權限的目的在于，保障個人的基本權利或自由，他說，世界上的憲政國家普遍同意，權力應通過民主的方式建立并應分配給不同的機構，以使各機構之間能夠有所制衡；權力應有界限，以使個人的尊嚴及其更為具體的各項基本權利和自由不受國家權力的侵犯。[6]他認為為了以防個人的基本權利受到國家公權力侵犯就要通過權限的劃分來限制或控制國家或政府的權力，還要通過權限規范來賦予或保障下層公民的自治權利。

目前，把權限思想作為控制公權力的途徑，尤其是公法學家特別關注，對公權力的控制，公權力的權屬以及限制公權力，是權限思想之精要。

三、權限規范的界定

(一)權限規范的定義

權限規范是在權限的基礎上發展而來，權限規范即關于權限的規范。由于權力的動態與靜態，權限也包含權屬與限權，既然如此，那么關于權屬的規范就是授權的規范，即授予權力機關擁有確定權力歸屬的規范，關于限權的規范就是規制權力機關關于限權的規范。概括起來就是規范的規范。規范是指人的行為規范，是由權力機關制定出來約束人們的行為，可以為或不可為的的規則規定，設定所謂權利義務的規章范式。而規范的規范是指，處在比行為規范更高位階的，是規范權力機關如何設定權利義務，將設定權利義務的權力規制在一定范圍和程序內。齊佩利烏斯的權限規范解讀的權限規范是一種對自我規范的規范。權限規范確定了規范的權限與規范的程序。[7]

(二)權限規范與凱爾森純粹法規范之比較

凱爾森的純粹法理論把法學中的雜質完全剔除出去。凱爾森認為法律是動態的不同層次的規范體系，是由那些曾由某個更高規范授權創造規范的那些個人通過意志行為而被創造出來。這種授權是一個委托，創造規范的權力從一個權威被委托給另外一個權威，在凱爾森的理論中，法律體系本身有一個自我創造的系統。一個法律規范決定另外一個法律規范的效力，高級的規范又為另外一個更高級的規范所決定，而最后以一個最高級的規范即基礎規范為終點。[8]由此可以看出凱爾森形成的是一個動態的規范體系，一層決定一層，一級決定一級。

權限規范也來自于凱爾森的規范效力等級結構，一項規范的效力來源于其他另外一項規范，然而權限思想在其依據上又有所突破和演進，除了這些規范等級的層次性，權限規范關注了背后制定這些規范的權力歸屬的位階，一方面授予規范制定者權限，一方面又對其制定范圍邊界加以限定，不得逾越。權限規范不僅是對“法”這種規范本身的規范，更是對規范權屬的規范。

(三)權限規范與哈特規則說之比較

哈特認為法律是作為初級規則和次級規則的結合。在《法律的概念》一書中，哈特給了明確的答案，初級規則是指，不論他們愿不愿意，人們都被要求去做或不做某些行為，即設定義務；次級規則是附屬性的，是寄生在初級規則之上的，人們可以通過或說某些事，而引入新的、取消或修改舊的初級類型規則，或以各式各樣的方式確定它們的作用范圍，或控制它們的運作，即授予權力。[9]初級規則所涉及的是個人必須去做或不可以做的行為，相對的，次級規則都是關于初級規則本身。它們規定了初級規則被確定、引進、廢止、變動的方式，以及違背事實被決定性地確認的方式。[10]綜上，初級規則是規定人的行為的規則，次級規則則授予了立法、司法權力。

那么作為權限規范又同哈特的規則說有何區別呢，是不是同哈特規則說有一定聯系呢？哈特規則說簡而言之，其中初級規則是設定義務，次級規則是授予權力確保義務得到履行。權限規范是包含二者并超越二者之上的規范，它以初級規則和次級規則為基礎，發掘更高層次的規范，相對于第一類型的初級規則來說，權限規范是義務規則的來源及限度；相對于第二類型的次級規范來說，在授予某些人承認規則、改變規則、審判規則的權力，權限規范就是關于授權權力的規范，既然次級規范是通過授權的取得的，那么什么機關有關授權，如何授權，在什么范圍內授權，以何種程序承認、改變、審判都是權限規范所關注的內容。權限規范是在建立在義務規則的基礎上考慮背后的權力機關被授權的范圍界限。權限規范問題就是關注法律規則背后的產生問題，即誰來約束立法者，如何約束立法者。

四、權限規范體系

正如法律體系一樣，不是單個存在的法條、法律條文，而是動態有機的結合在一起的，形成相互聯系相互作用的法律體系。權限規范體系也是如此，它是由權限規范整合而來，是關于權限規范的復雜綜合體系。在我看來，可以根據權限可以分為權屬和限權而言，權限規范體系也是一種靜態的規范體系與規范秩序的結合。其實規范體系主要是指法體系，這是從一個國家存在的法規范角度而言，在國家立法層面，由權限規范規制授予權力機關制定各種法律規范再到各種法律規范相互配合整合成層層相銜接的法律規范體系，這也是靜態層面的，從授權某一主體確定法律規范——各權屬位階的法律——依次發生效力的法律規范體系，就是在整個國家當中，包括各種制定法規范和約束權力者制定法律的權力規范，規范和規范的規范共同構成權限規范體系。相對于其他規范體系而言，權限規范體系是一種更為基礎的規范體系，也正是由于授權的權限規范體系的存在，整個國家也處在有條不紊的法秩序當中。因此，從社會規范運行來講，權限規范體系是使整個社會、整個國家首先處在公法秩序下，受到約束國家權力機關的權力的約束，構建一個井井有條的法秩序，法律規范調整和約束普通大眾的行為，權限規范調整和制約制定法律規范主體的行為和方式，規整其活動、劃定其活動區域和邊界、同時適當限制其強制程度，讓整個法秩序健康有序的發展。

權限規范體系確定分配權限的劃分，關于法律授權、確立行為準則和決定個人義務的權限劃分問題形成規范體系，整個國家處在相應的法秩序規整下。權限規范體系使各種權力得到平衡，協調各個部門所擁有的權限，同時調整他們擁有權限的程度，然后制定出適用于個人的規范體系。權限規范體系是動態與靜態的相統一。

五、結語

對于權力—權限—權限規范—權限規范體系，這是一個動態有機聯系的整體，也是相互層層遞進的概念體系。整理權限規范的歷史發展進程，大多是以西方的權限思想為基準，縱向掌握其歷史發展脈絡，很好的理解所謂公權力的來源、演變，對于建設法治國家有著十分重要的借鑒和指導意義。，把握其對調整和限制公權力的重要性，真正做到通過權限規范將公權力裝進制度的籠子。

[參考文獻]

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[9]哈特.法律的概念[M].許家馨譯.北京：法律出版社，2006.77.

[10]哈特.法律的概念[M].許家馨譯.北京：法律出版社，2006：89-90.

中圖分類號：D909.1

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)14-0123-03

作者簡介：范玉玲(1990-)，女，漢族，河南人，浙江工商大學法學院，法學理論研究生。