簡論引入律師參與社會穩定風險評估的價值

蒲愛華

1.四川南充市委黨校，四川　南充　637000；2.四川銳思邦律師事務所，四川　南充　637000

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簡論引入律師參與社會穩定風險評估的價值

蒲愛華1，2

1.四川南充市委黨校，四川南充637000；2.四川銳思邦律師事務所，四川南充637000

摘要：社會穩定風險評估是社會治理領域的重大制度性創新。但以政府為主導的自審自評的社會穩定風險評估存在的缺陷也不斷出現。律師具有一定的專業知識，在解決社會矛盾，化解社會糾紛，維護社會穩定方面具有無可比擬的優勢，將律師作為第三方引入參與社會穩定風險評估，有利于實現對政府自審自評的有效監督，降低社會“維穩”的成本，提高政府“維穩”的效率，提高政府決策的科學性。

關鍵詞：社會穩定風險評估；依法行政

伴隨我國改革步入“深水區”，一些重大事項的強力推進社會風險愈來愈大。未進行科學論證、充分評估導致項目無法推進的相關案例層出不窮。2005年，四川遂寧是全國最先開展社會穩定風險評估的地方，在全國率先出臺了《重大工程建設項目穩定風險預測評估制度》。2005年到2011年六年時間內，全國16個省級部門和28個省市自治區的406個市縣派干部到遂寧學習考察。后江蘇淮安、上海等地也開展了社會穩定風險評估的試點工作。中央及時肯定并推廣了這些在實踐中行之有效的做法，要求逐步實現社會穩定風險評估的“全覆蓋”。社會穩定風險評估作為一項社會治理領域的重大制度性創新得以全國推廣。

一、政府“自評自審”的社會穩定風險評估模式的弊端

近年來，社會穩定風險評估制度的實行讓政府在維護社會穩定方面取得了明顯作用，但是隨著社會不斷發生新的變化，公眾民主意識的高漲，對政府監督的不斷加強，政府自審自評為主導的社會穩定風險評估制度的弊端也逐漸顯現出來。

(一)政府“自評自審”的社會穩定風險評估模式具有較強的形式化色彩

社會穩定風險評估在實踐中逐漸建立起以政府為主導的“自評自審”模式，實踐操作中，具有較強的走形式走過場的色彩。

主要表現在如下幾個方面：

一是生搬硬套，以假亂真。對于重大社會項目需要上級進行審批的項目來不及或不想進行嚴格的風險評估，但是風險評估制度又是必須的情況下，政府往往并沒有嚴格按照既有的風險評估的程序進行評估，而是對既有的模板生搬硬套，照搬照抄，因而缺乏科學性和真實性。

二是避重就輕，“選擇性評估”。對于風險評估較為麻煩的重大社會項目“繞路而行”，僅對社會民眾關注度較高的項目或者影響政府績效的重大社會項目進行社會風險評估，從而變相的執行社會穩定風險評估。這種執行的效果使得風險評估成為可有可無的點綴，變相的避開了社會監督和民眾的質疑，從而與風險評估的前置性原則背道而馳。

三是利益當頭，“選擇性適用”。社會穩定風險評估的結果是多變的，政府根據相關的規定做出了一定的社會穩定風險評估，但是因為該評估對政府即將進行的社會項目產生不利的影響，政府就“選擇性適用”。對政府“胃口”的、有利的社會穩定風險評估政府就采用，對不利的不加理睬。政府的“選擇性適用”造成風險“評估”與“執行”成為兩套平行方案，對社會風險評估造成空置。

(二)模糊的風險評估標準造成“規定”與“執行”之間的沖突

目前我國社會穩定風險評估的制度設計多為原則性的指導，對社會風險評估的規定過于原則和模糊，因而造成實踐中的“硬傷”，如主體交叉、主體責任缺位、主體委托爭議、“風險化解主體縱向錯位”等主體問題無法明晰。

過于原則性的規定讓執行部門理解不一，處理方式方法比較混亂。以環境保護為例。《環境影響評價法》所稱“環境影響評價，是指對規劃和建設項目在實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，并針對性地提出預防或者減輕不良環境影響的對策，同時進行跟蹤監測的方法和制度。”這樣的法律規定立法本意在于對環境影響評價的內容主要涉及可持續發展戰略等內容，但是現在，環保部要求重大建設項目必須開展社會風險評估，實際上背離了環境評估的技術性。地方行政機關更是偏離了環境影響評價法的立法本意，認為社會穩定風險評估屬于環境影響評價制度的重要組成部分，要求在做出環境影響評價的同時做出環境社會風險影響評價，將技術風險評估與社會風險評估的關系混淆。

缺乏統一的評估標準使得實踐中的社會穩定風險評估基本處于因人而異、自行其是的狀態之中，同一事項不同人員很可能得出不同結論，越是基層越是亂象叢生。在這種情況下，評估者往往是誰給錢就給誰評出相對有利的結論，有些甚至完全被評估費綁架。

(三)政府的考評問責機制造成評估的不易落實

維護社會穩定始終是政府工作的重點內容。目前各地的“穩評”考核工作一般由本地黨委“維穩”機構具體負責實施、督導，但是對于地方社會風險維護工作而言，這部分的工作人員的數量和能力都受到一定的限制，因而很難承擔對政府維穩效果的監督，從而弱化了社會穩定風險評估應有的價值和意義。各地方出現大量的在行政領導支持下采用內部會議的形式進行自我風險評估，對風險評估的技術性、科學性以及民主性并沒有充分的加以體現。內部的自我風險評估造成了政府自上而下的領導式的自我評價，將“社會穩定風險評估”機制架空。而對于一旦發生社會穩定事件，對對象的問責也成為政府社會風險評估考核機制的難題。

二、引入律師作為第三方參與社會穩定風險評估的價值

比較理想的評估機制是建立起多元主體協同評估模式。將具有專業知識的律師從業者引入到社會風險評估機制中，對社會風險從法律角度進行評估和預防，是目前建立多元化社會風險評估機制的重要舉措。

(一)律師作為第三方介入風險評估，有利于保持評估結果的獨立性與客觀性

社會穩定風險評估的主要任務是掌握信息、預判風險，為決策提供參考。律師事務所是獨立于政府之外的第三方機構，與政府之間并沒有直接的利益相關性，律師對自己以律所名義出具的評估報告的真實合法性要承擔法律責任，因而相對于政府自行進行的風險穩定評估而言，具有更強的客觀真實性。

律師參與社會穩定風險評估主要通過委托協議介入，律師或者律師團隊與政府之間簽訂委托協議，詳細約定政府委托的社會穩定風險評估的事項，明確雙方的權利責任以及風險評估的具體事項。然后律師一方展開調查、做出風險預測，確定風險責任，并提出化解風險的措施，并根據合同約定內容協助政府對社會事項進行跟進，例如采用走訪、調解等手段以中立的地位對政府與民眾之間進行調停。律師作為第三方加入社會風險評估系統中，通過事實調查，還原案件的真實面貌，而非作為政府的喉舌介入，這種超脫的身份對保持評估結論的客觀性，對政府的風險進行客觀的預判，是必需的。

湖北省宜昌市司法局、市律師協會聯合在遠安等地試點律師參與社會穩定風險評估工作，對遠安市8起強拆案件由律師介入，加以調查，并對該決策進行獨立的社會穩定風險評估。律師們通過大量的走訪，充分的聽取群眾的意見，運用專業知識分析強拆可能造成的不穩定因素，根據事實出具風險評估報告，并提交給政府相關部門。政府在充分聽取律師的報告之后撤回既有的強拆方案，避免了群體性事件的發生，維護了當地的社會穩定，同時也維護了廣大人民的利益，從而凸顯了律師在介入社會穩定風險評估中的作用。

(二)律師參與社會穩定風險評估，有利于搭建政府與民眾的溝通平臺，從源頭化解社會矛盾

政策的出臺或者政府決策的做出可能代表大多數人的利益，但是也可能會造成對部分人利益的損害，社會風險的評估需要將這種損害減少到最小，從而將潛在的社會風險轉變為社會穩定因素。在不斷健全社會穩定風險感知的同時，將專業知識、風險評估認證以及專家論證、實地走訪等形式結合，做到程序公正和規范，提高評估的科學性和有效性，從而實現由滅火式維穩的“應急管理”向將風險的源頭治理、動態治理和全過程治理結合的“綜合風險治理”轉變。

維持律師社會穩定風險評估的科學性的必要環節是促進公眾參與與溝通。公眾參與的方式多樣，而通過律師走訪調查反映民眾需求是其中重要的一種。風險評估體系的重要環節是充分聽取最廣泛民眾的意見，反映最廣泛民眾的需求，審查決策是否適應最廣大群眾的利益需求，是否能夠得到最廣大人民群眾的理解和支持，對事項實施后可能出現的不穩定因素，特別是對可能引發矛盾所涉及的人員數量、范圍作出準確預測，確定與之相對的風險等級；審查其決策是否合乎法律、法規和政策規定，所涉及利益對象和范圍是否界定準確，法律依據是否充足，重大項目是否經過嚴格的審查報批。

近年來，全國各地律師作為第三方介入到社會風險評估中已經成了一種潮流。律師一邊深入民眾聽取呼聲，一邊將這種呼吁反饋給政府，中立地提出相關的建議與意見，有助于政府與民眾之間的良性溝通，及時化解劍拔弩張的民眾與政府之間的關系，從而從源頭化解社會危機，維護社會穩定。

(三)律師參與社會穩定風險評估，有利于保持評估結果的專業性

目前各單位的評估人員亂象橫生，評估人員包括咨詢公司、維穩辦工作人員、單位紀檢組長、辦公室主任，甚至包括一些實習大學生、臨時借調人員等，似乎沒有任何門檻和資格限制，關在辦公室，“復制”加“粘貼”就行了，似乎人人都可從事社會穩定風險評估工作。這顯然抹殺了社會穩定風險評估的專業性與嚴肅性。

第三方評估是社會穩定風險評估的必然方向。專業性是選擇第三方的重要原因。律師長期從事法律服務工作，律師隊伍中有多人擔任各級政府法律顧問，直接參與政府重大決策的前期論證和地方法規的調研出臺，完全有能力和條件參與重大決策事項的社會穩定風險評估。社會穩定風險評估主要圍繞合法性、合理性、可行性、可控性四個方面進行評估，律師的專業素養及其社會經驗與專業的咨詢公司相比更有優勢，比起黨政部門更不用說了。

(四)律師參與社會穩定風險評估，有利于推進法治政府建設

2014年，中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。”該規定進一步明確了社會風險評估的重要性，社會穩定風險評估成為重大行政決策必經的法定程序之一。

政府自評自審模式下的社會風險評估機制混淆了政府的“運動員”與“裁判員”兩者的角色和身份，社會風險被空置，僅僅保留形式，而不能解決問題，化解矛盾。律師參與社會穩定的評估工作，通過事實的調查與法律的分析，發現決策前的法律障礙，為政府決策的合法性進行事前審查，有利于推進法治政府的建設，有利于實現決策的合法與科學。

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中圖分類號：D61

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)14-0136-02

作者簡介：蒲愛華(1971-)，女，漢族，重慶人，本科，四川南充市委黨校，講師，四川銳思邦律師事務所，律師，研究方向：法學。