黨員監督權的本質、構成與制度價值

李一寧

北京聯合大學，北京 100101

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黨員監督權的本質、構成與制度價值

李一寧

北京聯合大學，北京 100101

黨員監督權是黨內監督制度中最重要的權利，卻始終存在落實不力的問題。問題癥結在于有效制度供給不足。而解決這一問題的關鍵首先是如何深刻認識這項權利。黨員監督權的本質是“權利”而非“權力”，它的制度表現是由批評權、檢舉權和要求罷免權構成的一系列權利，其制度價值在于推動黨和國家的民主與法治建設。

黨員監督權；權利；權利體系；制度價值

黨員監督權是黨內監督制度中最重要的權利，也是極具開發潛力的權利。近年關于黨員監督權的研究，學者們常用“弱監”“虛監”“空監”等詞語來評價其實際運行情況，認為黨員在黨內監督中普遍存在不敢監督、不愿監督、不能監督等問題。學者們通過探索定義黨員監督權，剖析這項權利的內涵，研究現實中存在的問題，給出解決問題的方法。筆者認為，黨員監督權現存問題的根源在于有效制度供給不足，而解決這一問題的關鍵，首先是如何認識黨員監督權，黨員監督權是一項什么樣的權利，它的價值如何。在此，筆者結合黨內現行黨員監督權的有關制度，談一點自己的理解和思考，以期拋磚引玉。

一、黨員的監督權是一項權利

黨員與黨代會、黨委、紀委等黨內機關同屬黨內監督主體，但是它們的監督權屬性并不相同。按照權利理論，黨員的監督權是一種“權利”，而非“權力”。

(一)黨員監督權的本質是利益

現代政黨理論認為，政黨是具有共同利益訴求的個體組成的政治組織。在黨組織內部存在著權力與權利兩種支配利益的力量。當權力結構與權利結構合理，權力得到有效約束時，整個組織內部秩序井然，利益呈現平衡狀態。但是，權力天然具有擴張性，一旦發生異化，必然導致利益失衡。此時的黨員監督權就是進行利益再平衡的重要力量之一。這里的黨員監督權所指涉的利益“既可能是個人的，也可能是群體的、社會的；既可能是物質的，也可能是精神的；既可能是權利主體自己的，又可能是與權利主體相關的他人的”[1]。

(二)黨員監督權的表象是資格

資格是提出利益主張的憑據。在中國共產黨黨內，這一資格是被《中國共產黨章程》第四條、《中國共產黨黨內監督條例(試行)》第十條、《中國共產黨黨員權利保障條例》第十章等黨內法規以制度形式確認的。但是，也正因為它是一種資格，它只解決黨員可以做某事的問題，而不解決他是否有能力做某事的問題。所以，黨章在黨員權利條款的第一項即規定黨員有權“接受黨的教育和培訓”，這是提高黨員監督質量的進路。

(三)黨員進行黨內監督的方式是主張權利

黨員的監督權主要表現為表達意見的權利。但是，黨員所發表的意見、作出的意思表示并不必然被采納；其次，黨員對黨的任何組織和任何黨員提出的有根據的批評并不具有法紀意義上的懲處效力；最后，黨員的檢舉揭發僅是啟動組織調查或紀律審查的初始程序，并不必然導致追究責任的后果。總之，黨員在監督過程中的主張僅為該主張的實現提供可能，而并不必然導致實現的結果。

二、黨員的監督權是一個權利體系

黨章等黨內法規制度在具體列舉黨員權利時沒有直接規定監督權，現實中使用的監督權是一系列權利的概稱。這一系列權利是對黨章等黨內法規中的黨員權利進行分類歸納后形成的，名稱凸顯的是該項權利的行使方式。有“三種權利”說，認為黨員的監督權包括批評權、檢舉權和要求罷免權，如艾國的《論黨員監督權》[2]、馬慧吉的《論落實黨員監督權》[3]；還有“四種權利”說，認為黨員的監督權包括批評權、檢舉權、罷免權和申訴控告權，如陳斌的《中國共產黨黨員監督權研究》[4]。筆者認為，對于黨員監督權范疇的界定應從歷史實踐經驗出發，抓住監督的本質特征。

(一)黨員監督權的歷史流變

建黨以來，黨章等黨內法規關于黨員監督權的規定不斷發生變化。黨章是黨內的根本大法，是其他黨紀條規的制定依據。1921年中共一大通過《中國共產黨綱領》以來，中國共產黨十六次修改黨章。建黨早期，我們黨的力量比較弱，而革命任務十分艱巨。面對嚴峻復雜的革命形勢，黨必須保持極強的凝聚力、組織力與行動力，才能有極強的戰斗力。所以，當時黨內采取從上而下權力高度集中的領導體制，對權利講的比較少，更多的是強調義務、責任和服從。雖然黨章沒有以文本形式將黨員的監督權固定下來，但是在具體革命工作中，黨內鼓勵并積極開展批評與自我批評，領導干部注重調查研究，廣泛聽取黨員和群眾的意見。“批評與自我批評”后來成為我們黨的優良傳統，并寫入《關于黨內政治生活的若干準則》。

直到1945年，中共七大通過的黨章首次規定了黨員的權利，其中明確規定黨員可以“在黨的會議上批評黨的任何工作人員”，這是關于黨員監督權的首次規定。批評權成為黨內第一個以制度確定下來的黨員監督權。1956年，中共八大通過的黨章在立法技術上有了明顯進步，對批評權的規定是“在黨的會議上批評黨的任何組織和任何工作人員”。黨員的監督權范圍擴大，文字表述也更加準確。1969年通過九大黨章和1973年通過十大黨章時，我們黨正處于文化大革命的特殊歷史時期，黨內民主嚴重倒退，黨章內容變化很大。但是，這兩部黨章盡管簡單，取消了八大黨章關于黨員權利的專項條款規定，卻仍然在組織原則部分保留了黨員的建議權和批評權。1982年，十二大通過的黨章奠定了黨員監督權的基本框架，形成了以批評權、檢舉權和要求罷免權為主體的黨員監督權體系。十二大確定的黨員監督權內容延續至今。2003年，中央印發的《中國共產黨黨內監督條例(試行)》專門對黨內監督的原則、重點對象、監督職責、監督制度、監督保障等做了進一步闡述和更為詳細的規定。2004年的《中國共產黨黨員權利保障條例》又為黨員的監督權利作出了制度保障。黨內逐漸形成關于黨員監督權的制度體系。

綜上所述，黨員的監督權是歷史的、動態發展的，它與黨在不同歷史時期的發展狀況和歷史任務息息相關。隨著中國共產黨由小變大、由弱變強的組織力量的改變，以及由革命黨到執政黨的政治地位的轉變，黨員監督權的內容不斷豐富，監督方式日益多樣。在“全面依法治國”“全面從嚴治黨”的今天，黨員的監督權勢必有更為豐富的內涵，和更為科學的制度體系。

(二)黨員監督權的基本構成

監督是人類社會中普遍存在的一種社會活動和社會現象。《現代漢語詞典》對“監督”一詞的解釋是“察看并督促”。所以，從動態的角度解讀，監督權利應當是察看的權利與督促的權利的統一。

而所謂“察看”是知悉、獲取信息的重要手段，屬于知情權的范疇[5]。2005年中央頒布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》提出，“拓寬黨員參與黨內事務的渠道，切實保障黨員的知情權、參與權和監督權”，將知情權單獨提出，作為與監督權并列的黨員權利。學界普遍認為黨章等黨內法規制度中規定了兩項知情權，即《中國共產黨章程》第四條第一款規定的黨員有權“參加黨的有關會議”和“閱讀黨的有關文件”。因此，理論界和實務界現在所討論的黨員的監督權都是排除了前兩項知情權后，再從黨員諸項權利中歸類出來的監督權利。前文已經論述了目前學界對黨員監督權提出的“三種權利”說和“四種權利”說，筆者比較認同“三種權利”說。即按照現行黨內法規，黨員監督權主要包括以下三種：

1.批評權。批評權是黨內第一個以制度形式確定下來的黨員監督權。現行黨章第四條第四款和《中國共產黨黨內監督條例(試行)》第十條第三款均規定黨員有權在黨的會議上有根據地批評黨的任何組織和任何黨員。

2.檢舉權。檢舉權是典型的程序性權利，它為保護實體權利設置了程序啟動裝置。按照黨章第四條第四款和《中國共產黨黨內監督條例(試行)》第十條第四款規定，檢舉是向有關黨組織揭發黨的任何組織和任何黨員違紀違法事實的行為。因為涉及“違紀違法”問題，所以，黨內紀律和國家法律如何規定是重要前提條件。

3.要求罷免權。黨章第四條第四款規定黨員有權“要求罷免或撤換不稱職的干部”。由于黨內還沒有建立配套的制度機制，比如，黨員提出罷免要求的方式、程序、規則等，這項權利目前還無法具體落實。

之所以將黨員的批評權、檢舉權和要求罷免權三項權利歸納為黨員的監督權利，是因為這三者具有同質性：

第一，權利人的主觀目的是為公。權利人提出批評、檢舉或者罷免要求，通常都是因為權利人認為發生了違反公共規則、違背公序良俗或者侵害公共利益的事實。而申辯、辯護、請求、申訴、控告等權利的行使，一般都是因為權利人認為其個人權益受到侵害或損失。

第二，權利人對監督對象的價值判斷是否定。權利人之所以要提出批評、檢舉和罷免要求，是因為他認為監督對象的行為是組織規范所禁止的，道德所批判的，甚至是應受到黨紀國法的懲罰的。如果說建議權有時是為了把事情做得更好，那么，行使監督權則是為了控制情形不要變得更糟。

第三，權利人的表達方式是提出訴求。批評、檢舉和要求罷免都僅限于表達本人的態度、意見和要求，權利人期待的處理結果與組織對其反映的問題的最終處理結果沒有直接必然關系。而表決權、選舉權等權利的行使，直接構成結論。

(三)黨員監督權的輔助權利體系

1.知情權。如前文所述，《中國共產黨章程》第四條第一款規定的黨員知情權是黨員監督權的前提和基礎。黨內政治生活中，組織會議和傳達文件是非常重要的工作方式。但這一規定中，黨員有權“參加黨的有關會議，閱讀黨的有關文件”缺少明確性。如何判斷“有關”？目前，黨內法規制度尚無明確規定。那么，現實中就有可能演變為會議舉辦方認為“有關”就通知黨員參加，制定、傳達文件者認為“有關”就允許黨員閱讀。目前，黨員以普通黨員身份實現的知情權主要是通過義務主體積極履行公開義務來實現的。作為權利主體的黨員有沒有可以主動獲得信息的權利呢？是值得進一步研究的問題。

2.接受教育權。監督的質量主要取決于黨員的素質，特別是黨員對監督規則的掌握，對監督事項的認知，監督的經驗等。提高黨員的黨性修養、理論文化水平、知識技能是黨的建設的內容，為更好的保障黨員行使監督的權利，應當將如何行使監督權的內容納入黨員培訓教育內容當中。

三、黨員監督權的制度價值

在黨的建設中，黨員參與監督這一制度設計有重要意義。

(一)民主價值

現代意義上的政黨是民主社會的產物。“現代政黨理論認為政黨是民主的工具”[6]。黨員的監督權對推進民主建設發揮了以下功能：

第一，黨員的監督權是黨員主體地位的體現和保障。保障黨員主體地位是實現黨內民主的基石。黨員行使黨內監督權不僅保障了黨員的民主權利，監督本身就是在參與黨內事務的管理。通過行使知情權參加黨的會議、閱讀黨內文件，了解黨內各項工作；通過行使建議、批評等權利指出存在問題，推動黨內各項工作的完善；通過行使檢舉權揭發危害黨、國家和人民利益的組織和個人，啟動黨內審查和追責程序，打擊違法亂紀行為；通過要求罷免，向組織反映領導干部的履職問題，影響組織人事任免。可以說，黨員的監督權賦予了黨員全面參與黨內事務管理的權利。

第二，黨員的監督是“從下而上”的監督。黨員的監督權也可以稱為黨員群眾的監督權，黨員在行使此項權利時即使擁有黨內職務，也是以黨內普通一員的身份，而不是以職務身份在行使職權。黨員的監督權是平等的。同時，在黨內監督的諸多監督主體中，黨代會、黨委、紀委等黨內機關的監督都是從上而下的監督，是以權力來制約權力。而黨員的監督權是一種權利，通過黨內監督權實現下情上達，以權利來制約權力。

第三，黨員的監督權搭建了黨與群眾相聯接的橋梁。我們的黨來自于群眾，有深厚的群眾基礎。她以“全心全意為人民服務”為宗旨，并將這一宗旨落實在黨的各項工作當中。《中國共產黨黨內監督條例(試行)》在規定黨員監督方面的責任與權利的條款中，第一項就規定黨員要“及時向黨組織反映群眾的意見和要求，維護群眾的正當利益”。這一規定是對黨內監督的一種超越。它表明黨內監督權并不僅僅調整黨員與黨的關系，她也調整黨與群眾的關系，體現了中國共產黨作為執政黨的擔當和責任。

第四，黨員的監督權對公民的監督權有示范意義。公眾將權利委托給代議機關行使是當代民主政治的顯著特征。為保證權利委托之后，代議機關能夠繼續按照委托時的約定履行職責，公眾就通過國家最高權力機關在設計政治運行機制時設置了監督機制。作為人民民主國家，切實保障公民的監督權意義重大。中國共產黨是中國唯一的執政黨，黨內政治運行模式與國家政治運行模式具有同構性。黨員的監督權的有效運作無疑將對公民監督權的行使發揮重要示范作用。

(二)法治價值

十八大以來，全面推進依法治國已經上升為國家戰略。依法治國與依規治黨一脈相承，國家治理與執政黨建設都必須堅持運用法治思維與法治方式。發揮黨員的監督作用有利于推進黨的建設法治化。

第一，黨員的監督有利于維護黨紀國法的權威。黨員監督的重要指向就是黨組織和黨員的違法亂紀行為。檢舉和揭發黨的任何組織和黨員的違紀違法行為是黨員的責任，同時也是黨性的重要體現。2016年實施的《中國共產黨紀律處分條例》在實現紀法分開的基礎上，明確規定了“六大紀律”，為黨員行使監督權提供了紀律依據。

第二，黨員的監督有利于維護黨內正常的政治秩序。《關于黨內政治生活的若干準則》提出要“在全黨和全國范圍內造成一個既有民主又有集中，既有自由又有紀律，既有個人心情舒暢、生動活潑又有統一意志、安定團結的政治局面”。這段話辯證地揭示了良好政治秩序的狀態與建設良好政治秩序的方法。黨員是黨的事業的基礎。堅持黨員主體地位，讓黨員能夠全面參與黨內事務的管理；給予黨員充分表達個人意見的權利，發揮黨員的積極性與創造性；保護黨員同貪污腐化、違法亂紀行為進行斗爭的勇氣和責任感，維護黨的機體的純潔和社會主義建設事業的健康發展。

第三，黨員的監督權是制約權力的重要手段。“監督制度的功能在于約束權力；而在現代法治國家，對權力的約束有兩種方式，即‘以權力約束權力’和‘以權利約束權力’”[7]。黨員進行黨內監督的目的之一就是約束權力，特別是監督黨內“一把手”的權力。同時，它也以保障黨員其它民主權利的方式間接達到了約束權力的目的。

第四，黨員監督本身體現了法治精神。一是黨員的監督權于法有據。前文對黨員的監督權制度體系已有論述，這個權利體系已經落實在黨內規章制度文本當中，而不僅僅是一個經驗體系。二是黨員應當按照規章制度行使黨內監督權。黨內規章制度不僅規定黨員有何種監督權利，還同時規定了行使這些權利的方式、程序、保障措施等。

[1]夏勇.權利哲學的基本問題[J].法學研究，2004(3).

[2]艾國.論黨員的監督權[J].政治與法律，2003(5).

[3]馬慧吉.論落實黨員監督權[J].求實，2011(10).

[4]陳斌.中國共產黨黨員監督權研究[D].中共上海市委黨校碩士學位論文，2015.

[5]黃德林，唐成敏.公民的“知情權”及其實現[J].法學評論，2001(5).

[6]朱昔群.政黨科學與政黨政治科學化[M].北京：中央編譯出版社，2015：77.

[7]孫笑俠，馮建鵬.監督，能否與法治兼容——從法治立場來反思監督制度[J].中國法學，2005(4).

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李一寧(1977-)，女，漢族，內蒙古興安盟人，碩士，北京聯合大學，講師，主要研究黨風廉政建設和紀檢監察工作。