生態補償概念的理論辨析
——歷史考察與制度考量

楊祥召

武漢大學法學院，湖北 武漢 430072

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生態補償概念的理論辨析
——歷史考察與制度考量

楊祥召

武漢大學法學院，湖北 武漢 430072

《生態補償條例》的制訂工作從2010年就開始啟動，但至今尚未出臺，其中存在諸多亟需解決的問題，尤其是對于最基礎的生態補償的概念，在理論界與實踐中產生了分歧，對立法工作造成了不小的阻礙。事實上，生態補償并非法律領域的一個原生概念，對于生態補償概念的考察應當從生態學和經濟學的角度出發，考察其含義的歷史演變，揭示其理論基礎，并從法律制度建構的視角對生態補償的概念作出應然解釋。

環境法；生態補償；正外部性

一、問題的提出

早在2005年，黨的十六屆五中全會《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》便在最高層會議中首次提出了要“按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，加快建立生態補償機制”。十八屆四中全會報告也指出：“制定完善生態補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態環境保護等法律法規，促進生態文明建設?！贝撕?，全國人大曾連續三年將建立生態補償機制作為重點建議，國務院也每年都將生態補償機制建設列為年度工作要點，并于2010年將研究制定生態補償條例列入立法計劃。但時過四年，本法仍未見出臺。其中生態補償的概念無論在理論上還是立法實踐中，都沒有達成共識，以致《生態補償條例》起草領導小組法律專家組組長汪勁教授也坦承“對生態補償的概念做出立法解釋是起草《生態補償條例》草案遇到的首要問題”。

立法層面的阻礙，實際上來自于理論界的分歧。學術界關于生態補償的概念，可謂是眾說紛紜。

蔡守秋教授將生態補償概括為四個方面：從事對生態環境有影響的行為時對生態環境自身的補償；開發利用環境資源時對受損的人們的補償；開發利用所帶來的生態風險(包括對環境的風險和對人的風險)的補償；對保護治理生態環境的補償，包括對因保護環境所帶來的機會喪失的補償。

呂忠梅教授將廣義的生態補償定義為對因環境保護喪失發展機會的區域內的居民進行資金、技術、實物上的補償，政策上的優惠，以及為增進環境保護意識，提高環境保護水平而進行的科研、教育費用的支出。可以說，整個環境領域的活動在這一定義之下幾乎都被生態補償所涵蓋了。

而李愛年教授則將生態補償定義為“為了恢復、維持和增強生態系統的生態功能，國家對導致生態功能減損的自然資源開發或利用者收費(稅)以及國家或生態受益者對為改善、維持或增強生態服務功能為目的而作出特別犧牲者給予經濟和非經濟形式的補償”。這一定義中生態補償的調整范圍既包含了生態減損行為，也包含生態增益行為。

由此可見，在當前環境法學界，對于生態補償的概念實際上并沒有達成一致，在生態補償的主體、對象、調整范圍與方式等問題上存在較大分歧。這一現象顯然也給政策制定者與立法者造成了一定程度的困惑，從而導致了實踐領域對生態補償概念理解不一的結果。因此，要解決生態補償立法過程中所遭遇的困阻，首要的便是從理論上厘清生態補償的概念。

二、生態補償概念的歷史考察

生態補償并非一個法學領域的原生概念，生態學者與經濟學者對于生態補償這一術語的使用以及論述，均要早于法律學者，且都從理論上對生態補償作了一定程度的解讀與發展。固然，環境法學在其自身發展中根據社會現實以及自身的學科需求對諸多自然科學概念作了法學化的發展，但知其然還需知其所以然，對重要概念的研究不對自然科學中的相關論述加以考察，那么環境法學中的相關概念便是無根之木，生態補償即屬此例。更重要的是，環境法學者對生態補償的論述從客觀上來講，也必須得到自然科學與經濟學等學科的認可，否則倘若在不同的語境中自說自話，仰賴這些學科理論的具體制度在實施過程中便會陷入含義模糊，自我解釋的境地。由此可見，對生態補償概念的討論離不開對其歷史演變的考察。

(一)生態補償的源起：生態學的表述

為了考察生態補償論述歷史，筆者以“生態補償”為“關鍵詞/主題/摘要”在中國知網中進行檢索，所顯示的結果均將最早的文章指向張誠謙在《農業現代化研究》1987年第5期上所發表的《論可更新資源的有償利用》一文。這篇文章中，張誠謙首次提出了生態補償的概念：“生態補償就是從利用資源所得到的經濟收益中提取一部分資金并以物質或能量的方式歸還生態系統，以維持生態系統的物質、能量、輸入、輸出的動態平衡”。作者張誠謙是一名林業學者，由他最先提出生態補償的概念，說明對這一概念，生態學者的關注要早于其他學科。同時由其內容也可以看出，他所提出的生態補償是一個典型的生態學意義上的概念，是從生態學的立場所做的解釋，即以生態的方式補償生態，其目的是追求生態的平衡。而1991年出版的《環境科學大辭典》也收錄了生態補償這一詞條，并將其解釋為：“生物有機體、種群、群落或生態系統受到干擾時，所表現出來的緩和干擾、調節自身狀態使生存得以維持的能力，或者可以看作生態負荷的還原能力”。同樣是從生態自身的角度來解釋生態補償。而這也標志著生態補償概念正式成為一個生態學的術語。

但反思生態學對生態補償所下的定義可知，這里的概念是生態化的，在生態學者的語境中，這樣的生態補償只是一種生態的自我修復，是生態系統內部的平衡，并沒有人與社會的參與。這種生態化的生態補償只是揭示了一種理念——在生態領域，可以存在一種采用補償方式的手段，來保護生態環境——但這種還未社會化的生態補償概念是無法為構建社會制度所服務的。正因為如此，才有了生態學者和經濟學者對這一概念的改造。

(二)生態補償的發展：概念的社會科學化

生態學意義上的生態補償并不能直接為社會科學領域所運用，但由于現實中出現的一些生態環境問題，在實際中大量地采用了經濟形式予以量化并解決，因此便有經濟學者以經濟形式的補償來代替生態形式的補償，對生態補償這一概念進行了發展。首先是鄭征提出實踐中森林生態環境的修復過程可以考慮以經濟形式予以解決。從而出現了經濟學意義上的生態補償概念。最早論述這一問題的經濟學者為了與生態學中的生態補償作出區分，并沒有采用“生態補償”這一表述，如陸新元、王金南等人以“生態環境補償收費”概念，來指稱對開發或利用生態環境資源的生產者和消費者直接征收的，同時用于補償或恢復開發和利用過程中造成的自然生態環境破壞的費用支付這一現象。

雖然學者們最初對兩個學科中所表述的概念作了有意識的區分處理，但最終生態學與經濟學對生態補償的論述還是達成了一致。工程院院士，生態學家李文華將生態補償解釋為以保護和可持續利用生態系統服務為目的，以經濟手段為主調節相關者利益關系的制度安排。這一表述明顯不同于以往生態學界對于生態補償的生態化定義，可以視為生態學者們的轉變。而新版的《環境科學大辭典》也對原有的生態補償概念進行了修正，將其定義為“為維護、恢復和改善生態系統服務功能，調整相關利益者的環境利益及其經濟利益分配關系，以內化相關活動產生的外部成本為原則的一種具有經濟激勵特征的制度”。顯示了在生態學領域，原有的生態補償概念在借鑒經濟學領域的某些研究之后，為適應現實的需求，已經發生了變化。

同樣，在經濟學領域原來有意識作區分化處理的行為也逐漸減少，學者們更多的是直接使用生態補償這一原生于生態學領域的概念，并以經濟學中的外部性理論對其作出學科化的解讀。如毛顯強直接將生態補償表述為通過對損害(或保護)資源環境的行為進行收費(或補償)，提高該行為的成本(或收益)，從而激勵損害(或保護)行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經濟性(或外部經濟性)達到保護資源的目的。

由此可見，在經濟學者參與到生態補償的討論中來后，生態學者并不是刻意地與經濟學中的表述作出劃分，而是借鑒與采納了經濟學的觀點，以經濟形式去解決生態環境中所存在的問題。而經濟學者們在生態學主動靠近的過程中，也接受了生態補償這一概念，以經濟學中的外部性理論給予了生態補償概念新的內容與發展。正是在兩個學科的妥協與推動之下，生態補償在學科間達成了共識，并且從自然科學領域過渡到社會科學領域，從而為此后生態補償的制度化作了鋪墊。

(三)制度化的構建：法學領域的生態補償

通過回顧生態學和經濟學者的論述，可以對生態補償的基本內涵作一總結，即它是一種對環境活動中雙方或多方利益進行再平衡的經濟手段，這是其根本屬性。而在經濟學者賦予生態補償外部性理論作為其理論基礎后，生態補償的調整對象與范圍也有了清晰的界定，即生態環境中的外部性活動。

在此背景之下，再對生態補償所進行的研究就不應任意擴大范圍，而是應該有意識地在這一共識與基礎之上進行討論。這樣既有利于在解決環境這一議題下加強學科間的對話，又能避免由于學科間不同解釋所造成的不同理解給生態補償的實踐所帶來的阻礙。另一方面，由于生態補償是由生態學與經濟學者們最先加以論述的，這也就意味著我國的生態補償實踐最初是按照生態學者與經濟學者的理論在逐步前行。因此，當法律學者要加入進來，參與這一制度的研究與構建，那么首先就要遵循與接受生態學者與經濟學者對此的論述路徑與結論，才能再進行改造與完善。這既是尊重科學研究的客觀規律，也是尊重我國實踐發展的客觀規律。

但遺憾的是，法律學者們在論述生態補償時，往往沒有對之前兩個學科的研究給予足夠的關注，而是基于對環境現狀的必要性進行考量，意圖構建一種制度來盡可能調整更多的環境法領域甚或非環境法領域有關環境的問題，從而忽略了生態補償的理論合理性，導致了生態補償的內容與范圍被無限擴大，脫離了生態學者與經濟學者的表述，使對生態補償的討論陷入到一種沒有共識基礎的混亂之中。

三、結論

綜上所述，在生態學與經濟學既有認識的基礎上，環境法基于其理念、原則、制度與實踐等的需求，在構建生態補償概念時，應當將污染與破壞或者損害生態環境的活動從其調整范圍中剔除，集中調整與規制對環境的增益行為的補償。

通過回顧生態學、經濟學對生態補償的論述，可以為討論和研究生態補償尋求到一個基本的共識，明確其基本屬性就是一種平衡環境多方利益關系的經濟手段，同時在調整范圍上將其限定為環境領域的外部性現象。在這一基礎上，通過考量環境法需要一個怎樣的生態補償制度，表明生態補償應當只調整環境增益行為所產生的環境關系。由此可以將生態補償的概念定義為以保護生態環境為目的，在環境外部性現象中，由受益者或政府通過經濟形式對環境保護者、建設者和改善者進行補償，以激勵環境增益行為的一種制度。

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楊祥召，武漢大學法學院，碩士研究生，研究方向：環境法。