論行政立案登記制

黃月蘭

廈門市集美區人民法院，福建 廈門 361000

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論行政立案登記制

黃月蘭

廈門市集美區人民法院，福建 廈門 361000

新行政立案登記制下，行政訴訟案件量飆升，“立案難”等問題得到有效治理，但同樣也存在著法律適用不一、濫訴纏訴等問題，筆者認為要從新法律法規下落實好立案登記制，要“寬”于收件立案制度，也要“嚴”于規范立案法律規定和程序。

立案登記制；起訴期限；不予立案；濫訴

一、飛躍式的行政收案情況

新《行政訴訟法》于2015年5月1日起實施，這是行政訴訟法實施24年來的首次大修，這次修法，主要針對的就是行政“立案難”“進門難”等問題，改革行政案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人合法訴權。立案登記制實施后，行政案件出現了飛躍式的增長。來自最高法的統計數據顯示，自2015年5月1日至2016年3月，全國法院登記立案1420萬余件，同比增長28.44%。其中行政起訴22萬余件，同比增長60.97%。案件數量激增，新類型案件層出不窮，司法審判面臨更大的挑戰。

二、新規下的行政立案登記制存在的問題

(一)登記立案中部分法律適用存在爭議

1.起訴期限

新法將一般起訴期限由原來的3個月延長至6個月，這同其他國家行政訴訟相比也是較長的，如英國的起訴期限為3個月，法國為2個月，這是在當事人的權利救濟和行政行為穩定性之間尋找到的一個新的平衡點。盡管新法對一般起訴期限和最長起訴期限的規定清晰，但是對于行政主體未告知起訴權利和期限情形的起訴期限并未規定入內，是否沿用《執行解釋》的二年期限，成為現今審判實踐明確的問題之一。

2.不予立案

盡管行政立案登記制降低行政立案的門檻，也非意味著所有的案件都必須得立案，不符合起訴條件或是其他法律規定的案件仍不在立案受理的范疇，哪些案件應是不予立案的范疇，成為司法實踐有爭議一個問題，因為根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(下簡稱《適用解釋》第三條規定，其只明確了駁回起訴的條件，而未明確是否作為不予立案的依據，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(下簡稱《執行解釋》)第四十四條是否仍現行有效，觀點不一，亟待統一。

(二)新行政立案登記制度下的濫訴行為

立案登記制在有效保障當事人訴權，促進行政機關依法行政的同時，也存在著部分當事人濫用權利，違法濫訴、無理纏訴等行為，主要表現形式有：一是濫用公開政府信息申請權、起訴權等公民權利。往往出現在拆遷案件，起訴人及家庭成員圍繞拆遷反復向政府、國土等行政機關申請政府信息公開或是提起訴訟，或是故意對拆遷過程中的多個環節單獨提起行政訴訟，這部分申請人或是起訴人并非希望通過行政訴訟途徑來保障合法權益，而是企圖利用訴訟來宣泄個人情緒，并向有關部門施壓，以實現其他非訴訟目的。二是訴訟過程中濫用訴權。在訴訟程序中實施各種非理性手段，如利用核對當事人身份、行政機關負責人未出庭以及公民代理資格審查、申請回避等程序性事項，擾亂庭審秩序。①三是利用立案收件制度，重復起訴。往往體現在信訪人員案件中，信訪人員往往利用不同的被告的主體如市、區人民政府、相關信訪部門等，對同樣的法律關系進行重復起訴。對于上述情形，基于立案登記制，只能一律收件審查，無論是不予立案還是駁回起訴，都需要浪費一定的司法資源，挑戰著國家司法的權威。

三、如何應對上述行政立案登記制度存在的問題

針對上述法律條文適用及司法實踐存在的問題，筆者認為應統一收件立案的基本原則和條件，并把握好立案審查的利器，既做到當立則立、可立應立，但也要對不符合立案條件的情況嚴格把握。

(一)明確行政立案基本原則和條件

立案登記制并非完全放棄審查，而是必須以關于立案受理條件、程序、標準的規定依法受理案件，既不能人為設置條件限制或剝奪當事人訴訟權利，也不能違反法律規定不負責任地亂立案，如《行政訴訟法》第四十九條就規定了基本的四項起訴條件，即適格的原告、明確的被告、具體的訴訟請求、屬于人民法院受案范圍；《最高人民法院關于人民法院法院登記立案若干問題的規定》(下簡稱《登記立案規定》)第7條、第10條、第16條等也列明了不予受理、不予立案、不予收件的情形，將不具有正當性的案件排除于立案范圍。立案審查中要嚴格適用相應的法律法規，依法規范收件、受理。

(二)明確新舊司法解釋下不予立案的適用條件的銜接

1.明確不予立案的情節

《執行解釋》第四十四條和《適用解釋》解釋第三條的主要區別為后者刪除了“應當裁定不予受理”的規定，對此，筆者認為這實際廢止了《執行解釋》第四十四條規定，因為在《執行解釋》第四十四條第一款所列舉的事項中，除第(一)項本身就是基礎起訴條件外，其余事項按照一般的形式審查標準是無法準確判定的，為了保障當事人的合法訴權，不宜再作為不予立案的情形，《適用解釋》將第一款第(一)項列入第三條作為可以直接駁回起訴的情形，是對立案審查難免存在的審查不到位的一種彌補，而非將其他條款等同于一樣的情況，因此筆者認為，立案人員不應再以舊的司法解釋第四十四條和新司法解釋第三條作為不予立案的條件。不予立案已經僅限于不符合起訴條件、不在受案范圍及超過最長起訴期限等情形。

2.明確二年起訴期限適用問題

新法對《執行解釋》第41條“起訴期限最長不得超過二年”的規定是否繼續適用并未予規定，對此，實踐中主要存在兩種觀點。一種觀點認為，行政訴訟法已經將起訴期限從三個月延長到了六個月，已經充分保障了當事人的訴權，如果繼續沿用《執行解釋》中的二年最長起訴期限，不利于行政法律關系的穩定。且行政訴訟法對6個月的起訴期限是公開的，也是明確的，不論當事人是否知曉，法律已經公布就應當嚴格執行。另外一種觀點則認為行政機關在作出行政行為時，既應當告知行政行對人行政行為內容，也應當告知行政行對人訴權和起訴期限，這是行政機關必須履行的義務。行政機關若是未盡到上述義務，自然要承受相應不利后果。如果對行政機關的告知和不告知的后果不做區別，實踐中容易出現規避法律侵害行政相對人依法行使訴權的現象，既不利于促進行政機關依法行政，也不利于保護相對人合法權益。②筆者贊同第二種觀點，畢竟目前我國行政機關的執行水平和當事人的法治意識都還有待提高，“二年起訴期限”還是同新法的精神一致，仍應在實踐中繼續適用。

(三)打擊濫訴、重復起訴行為

作為當事人應當依法行使訴訟權利，堅持誠信原則，杜絕惡意串通或者冒充他人提起訴訟，不能試圖通過訴訟等方式侵害國家或他人合法權利或達到不當目的，因為法律保護的是正當、善意的權利救濟，濫用訴權的行為即使符合起訴的形式要件，因不具有訴的利益，也不應進入實體審理③。根據《登記立案規定》第十六條規定：“對干擾立案秩序、虛假訴訟的，根據民事訴訟、行政訴訟法有關規定予以罰款、拘留；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”因此對于違法濫訴，虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴等濫用訴權行為應該加強懲戒。盡管相關的法律條件有了對這種情況的原則性規定，但是并未出臺具體的操作細則，對于濫用訴權的認定條件，行政處罰、司法處罰、刑事處罰標準適用等都沒有可以依據的具體規定，對司法實踐中處理這類情況帶來操作的難題。筆者認為應當制定相應細則，從濫訴行為的構成要件、情節程度判斷及適用的不同處罰手段等方面進行詳細規定，提高司法威懾力。

[ 注 釋 ]

①黃凱，任溢斌.全市法院去年受理一審行政訴訟案件1851件，年增83.1%——行政訴訟案件為何激增[N].南通日報，2016-3-31.

②江必新，梁鳳云.最高人民法院新行政訴訟法司法解釋理解與適用[M].北京：中國法制出版社，205.

③任智峰，顧建兵.行政案件“非正常”濫訴纏訴趨多[N].人民法院報，2016-4-17.

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黃月蘭(1987-)，女，福建惠安人，法學專業本科畢業，廈門市集美區人民法院，代理審判員。