長株潭城市群公民有序參與環境管理機制探索

黎 敏 鄧集文

?

長株潭城市群公民有序參與環境管理機制探索

黎 敏 鄧集文

[摘 要]公民有序參與環境事務管理既有利于維護社會穩定，又有利于公民實現管理公共事務的權利。長株潭城市群在公民參與環境管理的過程中，逐漸形成了自己的地域特點，但依然存在著公民參與的意識不高、公民參與過分依賴政府、非政府環保組織參與的影響力非常有限等問題。為此，長株潭城市群在建設兩型社會中，要進一步完善公民有序參與環境管理的政治機制、法律機制和社會機制，以實現政府和公民之間理性互動，使環境管理具有可持續性和全民性。

[關鍵詞]有序參與；環境管理；機制

公民有序參與環境管理機制是指政府和利益群體在有序參加環境管理活動中期望達到的環境效益的有效機制。一般來說，公民有序參與環境管理可以劃分為三種基本的實施機制，即政治機制、法律機制和社會機制。[1]它著眼于通過公民有序參與程序與途徑的構建，使公民權益能在環境管理過程中得到保障，同時能夠影響環境決策及執行與監管。公民有序參與環境管理有三個基本要素：一是參與主體的構成。參與環境管理的主體主要包括政府和公民。廣義上，公民既包括個人、集體、社區，也包括企業、環保 NGO等社會組織。二是參與的范圍和程度。任何公民都可以合法參與環境管理，政府通過向公民開放環境管理信息，使公民廣泛參與理性協商過程，這樣才能保證環境管理的合法性和合理性。三是參與的渠道。社會上存在著各種各樣的渠道，公民可以通過這些渠道充分表達對環境管理的意見與建議，最大限度地讓公民參與環境管理的全部過程。公民有序參與環境管理的特征是有秩序、有理性、適度參與以及參與過程的可控性強。因此，就需要政府正確地加以規范與引導。

長株潭城市群“兩型”社會建設以生態建設、節能減排和環境治理為重點，目前制約長株潭城市群環境管理方面的重大瓶頸問題仍很突出。長株潭城市群是華中最大的工業聚集區之一，也是湖南省的經濟中心，以重化工業為特征的產業結構是長株潭城市群資源環境壓力大的主要因素。環境問題中的市場失靈和政府失靈為公民參與提供了機會，而且隨著公民環保意識和參與能力不斷加強，公民參與程度的提高，將對環境治理起到積極的約束作用。

一、長株潭城市群公民有序參與環境管理的現狀

隨著長株潭城市群一體化進程的迅速推進，在地方政府大力推動生態文明建設下，環境問題中公民有序參與的內容和形式不斷充實和完善，逐漸形成了自己的地域特點。

長株潭三市建立了環境信息公開制度，如長沙市環保局定期向市民公布環境質量狀況和環境污染投訴情況，每周發布政府環保決策動態。株洲市環境保護部門向市民發布城市水質月報、城市環境質量狀況周報、城市空氣質量周報。株洲市還頒布了《工業企業環境行為信息公開化管理試行辦法》、《株洲市環境保護局政府信息公開制度》、《株洲市企業環境行為管理若干規定》等相關法規，向公民公開環境信息。湘潭市環保局向市民發布空氣質量日報預報、空氣質量周報，對企業排污、建設項目環境影響評價等進行公示，并實施環境管理信息抄送、備案制度，市環保局的執法資料，對相關的縣（市）區環保局實行抄送，縣（市）區環保局的執法資料對市環保局實行上報備案。

長株潭三市都建立了環境聽證制度，三地多次舉行了環境聽證會。如長沙市政府就《長沙市城市管理條例 (草案)》舉行了立法聽證會，這是長沙市擁有立法權以來舉行的首次以市政府為主體的立法聽證會，該條例草案在立法形式上在全國尚屬首創。株洲市政府法制辦公室、市環保局聯合舉行了《株洲市建設項目環境保護“三同時”保證金管理暫行辦法》聽證會。通過聽證會、公示等形式，聽取公民的意見，并將其作為政府環境管理決策的重要依據。

長株潭三市都對公民環境信訪工作制定了有效的處理辦法，如長沙市設立了環保110應急投訴舉報電話，成立市環保110應急指揮中心，采取市區聯動執法的形式，負責處理群眾投訴的環境污染信訪案件，長沙市環保局還專門制定了《短信回復簡易環境投訴工作規程》，在全國首次采用了手機短信方式回復市民環境投訴，隨時反饋市民投訴處理進展情況。

長株潭三市的企業、中小學校、社區市民學校等還開設不同形式的環保課堂，傳播、普及環保國策、環境知識，以提高市民的環保意識。以上這些公民有序參與的形式、內容及深度仍受各種條件的限制，存在許多不足之處，主要表現為:

1、從公民有序參與的意識看，公民參與的意識普遍不高。結合調查分析，目前長株潭城市群公民對環保的認知度達到89.7%，87%以上的公眾表示對環境污染“最關心”。近年來，隨著環境保護宣傳教育力度的不斷加大，越來越多的人認識到環境對于人類生存的重要性，但大部分仍只停留在口頭上，見諸于行動的參與不夠，人們還沒有真正認識到保護環境是自己應盡的責任。調查發現，不同類型的群體在環境管理參與程度上有很大區別。學歷高、文化層次高（大學本科及以上學歷）的公民主動參與環境管理的意愿比較強烈，達到93%。而學歷低、文化程度低（高中及以下學歷）的公民所呈現的則是環境管理意識淡薄。當地戶籍的公民參與環境管理的意識和主動性更高，達到94.6%。外來人員（達到87.4%）中大多數對環境污染行為持反對態度，但問及遇到破壞環境、污染環境的行為時，大多數人持無所謂態度。在校大中小學生參與環境管理的意愿較強烈。社會人員（尤其是上班族）缺乏主動參與的意愿。

2、從公民有序參與的形式看，仍屬于政府依賴型的參與。調查結果顯示，最為長株潭三市公民所接受的參與環境管理方式就是撥打12369環境信訪投訴熱線或撥打區環保局的投訴電話。盡管參與環境管理渠道多樣化，但公民參與的主要形式仍然屬于政府為主體的自上而下的參與，并非公民的自覺行動，這種公民參與的方式缺乏系統性和持續性，而且參與程度很大程度上受主管的行政部門的態度決定。另外，公民過分依賴政府的參與導向，使得如不涉及自己的根本利益，公民很難把自己的獨立立場充分地表達出來，從而很難實現真正意義上的公民有序參與對政府環境決策和環境政策執行的有效監督。

3、從公民有序參與的組織方式看，非政府環保組織的影響力非常有限。非政府組織作為介于政府部門和盈利組織之間的中間組織，在環境數據調查、立法建議、政策監督等方面均發揮了重要的作用，非政府組織己成為公民有序參與的一種有效的組織方式。目前，中國環保民間組織主要有四類，即由政府部門發起成立、學生環保社團、民間自發成立的草根環保組織、港澳臺及國際環保民間組織駐大陸機構。調查結果表明，目前學生環保社團普遍積極性較高，尤其是初高中文化的市民參與環保組織的比例最高，主要原因是一些初高中學校設立了校內環保社團，引導學生利用課余時間學習環境知識，在節假日期間組織環保活動。但這種類型的環保組織層次較低，社會影響力較弱，缺乏與政府溝通、合作的經驗，對環境管理的影響力非常有限，難以組織公民有序參與環境管理。

4、從公民有序參與的過程看，主要側重于末端參與。我國現行立法關于公民參與的規定，基本上是對環境污染和生態破壞發生之后的參與，即末端參與《環境保護法》規定的檢舉和控告就屬于典型的末端參與，在預案參與方面則相當薄弱。調查結果表明，長株潭城市群多數居民都是在受到環境污染影響后才通過電話、電子郵件、12369環境信訪熱線、新聞媒體、市長信箱等渠道投訴，或者采取聯名書信的方式向環保部門以及上級政府投訴，這種末端參與不利于及時有效地防止環境糾紛和危害，與公民主動參與環境管理的根本性質有很大差距，也與實現環境法的目標相差甚遠。

三、完善長株潭城市群公民有序參與環境管理機制的探索

1、完善公民有序參與的政治機制

首先，增強公民主體環境意識，促進和擴大有序參與，同時加強參與型政治文化建設。中國傳統政治文化培養的是依附型、順從型公民。因此，應徹底擺脫傳統順從型政治文化的桎梏，轉變消極被動的政治心態，建立參與型政治文化。提高自身的素質，比如對公共事務的信心與責任感、參與公共事務的信心與責任感和參與意識等。[2]其次，讓公民通過省市人大代表、政協委員、民主黨派等政治途徑參與地方環境立法和管理的活動中去，真正實現公民參與預案環境管理。省市人民代表大會及其常委會，在有關立法活動中應該注意公民參與環境管理的問題，在涉及環境資源工作的事務、制定涉及環境資源工作的法律政策文件時應注意征求公民意見。在有關法律監督活動中，應注意聽取公民的意見。市政府定期向人大、政協通報環境保護情況。省市政協委員要充分運用對環境管理的建議權、視察權、報告權，定期或不定期對環境問題進行調查和檢查，接受公民對長株潭三市環境事務管理方面的詢問、要求、批評、建議和申訴，將公民意見和建議轉交有關政府部門處理。

2、完善公民有效參與環境管理的社會機制

首先，加強環境教育，使環境保護意識深入人心。加強輿論環境宣傳和監督，充分利用新聞媒體，并開展定期、不定期、各種長期或短期培訓班。組織公民參與環境管理實踐，可設立長株潭城市群環保專業委員會，由長株潭三市環保主管部門組成，吸收社會知名、專業人士加入，可由三市環保局長輪流擔任環保專委會主任。建立公民環境管理工作制度，包括專委會例會制度、重大事項集體會商制度、環境信息公開和公民參與制度等。廣泛開展公民多種參與形式，拓寬公民有序參與渠道，確保公民獲取信息的準確性、真實性。其次，對于環保非政府組織要真正地深入到公民中，組織公民參與環境管理行動。環保組織可以作為環境信息和環境知識的傳播站，通過開展環保宣傳、推廣環保產品、召開研討會等方式來提高公民的環保意識，還可以作為地方的咨詢機構，參與公眾意見聽證會，參與環境管理事項的決定或計劃的修改。同時，鼓勵和支持各種環保團體自由、獨立地開展專業環保活動。[3]

3、完善公民有序參與環境管理的法律機制

首先，要保障公民的知情權。為了確保公民參與環境管理的可行性，應當建立一個長株潭城市群環境信息獲取平臺，政府、企業有義務向公民開放準確詳實的環境信息，定期發布有關環境方面的監測信息及科技標準。如重大環境政策的制定，重要環境問題的決策決定，重大環境影響評價、排污收費等實行公示、聽證，以保障公民環境知情權。其次，要建立有效的表達機制。可以是公民主動反映，也可以是有關環境管理機構或者環境保護組織經常性地向公民征詢意見，還可以是公民通過新聞輿論發表意見。最有效的方式是長株潭三市環境管理機構定期或者不定期地邀請公民參加環境影響評價的聽證會或者審議會，主動聽取公民對環境狀況的評價，并通過專人對公民提供的這些意見進行收集、歸納、總結，最終合理的建議將采納并用于環境政策的制定。再次，建立健全公民監督機制。例如通過法律規定讓公民參與環境影響評價過程并對評價項目發表評論。因此，要建立公民參與有獎監督機制，在擴大監督面、提高監督覆蓋率的同時，增強監督的主動與自覺意識，提升公民監督的效率。[4]最后，建立健全公民訴訟機制。據長株潭三市環保局信訪辦顯示，每年環境糾紛案呈逐年提升趨勢，如2014年省環保廳綜合值班室接到來信來訪及電話、網絡投訴舉報共2062起，但其中真正告到法院的卻微乎其微。因此，要加快相關法律的制定，以彌補立法的空白，并鼓勵公民積極運用環境公益訴訟這一法律武器。同時，應當考慮在資金和法律援助等方面給予更多的支持和幫助，如通過建立訴訟費減免制度或設立公益訴訟基金等方式來獎勵和支持公民積極參與到環境管理中來。

[參考文獻]

[1]梅國平,甘敬義等.生態文明建設中公眾參與機制探索——以江西鄱陽湖生態經濟區為例[J].江西社會科學, 2013(8): 63-67.

[2]劉珊,梅國平.公眾參與生態文明城市建設有效表達機制的構建——基于鄱陽湖生態經濟區居民問卷調查的分析[J].生態經濟, 2014(2): 41-44.

[3]鄧集文,文斌.長株潭城市群環境治理信息型政策工具的優化探討[J].文史博覽（理論）, 2014(2):18-21.

[4]胡寶元,劉斐,王裕輝.生態遼寧建設中的公眾參與生態監督機制研究[J].遼寧工業大學學報(社會科學版), 2015( 2 ): 1-5.

（責任編輯：盛天）

［作者簡介］黎敏，女，湖南益陽人，中南林業科技大學政法學院副教授，主要研究方向環境與公共管理（湖南 長沙，410004）；鄧集文，男，湖南邵陽人，博士后，中南林業科技大學思政部副主任，教授，主要研究方向政府與環境管理（湖南長沙，410004）。

中圖分類號：D66

文獻標識碼：A

文章編號：1672-8653（2016）01-0042-03

［基金項目］本文為湖南省科技廳社會發展支撐計劃一般項目（項目編號：2014SK3206）和湖南省哲學社會科學基金項目（項目編號：13YBB230）階段成果。