黨政秘書隱性權力治理方法探析

陳洪霞

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黨政秘書隱性權力治理方法探析

陳洪霞

[摘 要]黨政秘書隱性權力的治理既要以秘書腐敗責任倒查法，督促領導合法安排秘書工作，切斷隱性權力來源；又要通過秘書崗位輪崗交流法，防止秘書利用領導權力尋租，消除權力腐敗機會；還要采用健全黨政信息溝通法，斬斷秘書獲取內部信息渠道，鏟除秘書腐敗溫床。

[關鍵詞]黨政秘書；隱性權力；治理方法

黨的十八大之后查處的領導干部腐敗案件中，往往拔出蘿卜帶出泥，有較大部分的領導干部腐敗案件牽涉到黨政秘書腐敗。這其中，不少黨政秘書利用“領導身邊人”的優勢，運用對黨政系統決策執行的影響力形成的隱性權力，違法犯罪，墮落成為腐敗分子，使得黨政秘書隱性權力腐敗問題成為反腐倡廉中亟待解決的問題。因此，從方法層面分析并提出采用秘書腐敗責任倒查法、秘書崗位輪崗交流法、健全黨政信息溝通法等，探討控制秘書隱性權力問題，既能夠在一定范圍和一定階段內達到治標效果，也能夠為秘書隱性權力腐敗的治本贏得時間。

一、秘書腐敗責任倒查法：督促領導合法安排秘書工作

黨政秘書本來是行政系統中普通的一員。黨政秘書是指輔助領導層或領導個人履行職責并辦理文書檔案、來信來訪、會務工作以及其他日常行政事務工作的人員，是領導的參謀和助手。[1]根據相關的黨政秘書任用制度以及學者有關黨政秘書的職能研究，黨政秘書在行政系統中屬于權力等級較小的人群。既然黨政秘書本身屬于權力等級小的人群，黨政秘書腐敗的發生則必須借助于其他的方式獲得另一種形式的權力，即隱性權力，這類權力不屬于在正式的規章制度中安排產生，而屬于在現實的行政體系中，因為一些不規范的因素存在而產生的。

這類不規范的因素主要指領導干部違規使用黨政秘書，從而讓秘書獲得了一定的權力支配力與影響力。其中，有兩個方面較為突出。一是領導干部將本身屬于自身職責范圍內的事務交給秘書處理，從而導致秘書“借位”領導干部，獲得一定的隱性權力；二是領導干部本身存在腐敗可能，其授意或者安排黨政秘書以“中間人”的身份，獲得隱性權力，進行腐敗。

更具體的來看，在黨政秘書充當領導“代言人”的過程中，主要是由于領導干部本身水平存在問題，或者領導干部存在懶政思想，將本應自已承擔的行政決策、運行等權力“讓渡”給黨政秘書，政策調研決策報告由秘書代勞，政府動員工作報告由秘書代寫，甚至有些領導干部的高級學歷畢業論文也由黨政秘書代筆。黨政秘書在充當領導“代言人”過程中，會導致領導干部脫離秘書無法工作甚至無法生活的現象出現，也就是業界與學界廣為批判的領導干部“拐杖化生存”。

為此，有學者認為秘書腐敗,背后是“一把手”權力無邊。[2]而要從根本上改變黨政秘書借用領導干部權力形成的隱性權力腐敗，就有必要從對領導干部權力的監督開始，從源頭上保障權力使用的合法與規范。黨的十八大四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，提出“建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制”。其主要的針對領域是法治政府建設以及領導的決策權。參照這一做法，在領導干部黨政秘書的腐敗問題上，責任倒查主要作用于：首先，要明確倒查的對象，對于領導干部身邊黨政秘書出現腐敗的現象，一定要引入責任倒查追究，嚴查領導干部任用黨政秘書是否存在違反用人程序等問題。其次，要嚴肅追求責任，對于黨政秘書腐敗中是否存在領導干部不作為，或者領導干部授意等情況，要根據相關法規法律對領導干部進行追責。最后，要公布倒查結果，如果領導干部確實存在黨政秘書用人問題，及時公布調查結果有利于舉一反三，對其他領導干部、黨政秘書起到警示作用，使得規范使用黨政秘書逐漸形成良好的氣候環境，避免領導干部依賴黨政秘書“拐杖化生存”現象的進一步蔓延；如果領導干部不存在黨政秘書選用問題，及時公布結果有利于維護領導干部的形象。

二、秘書崗位輪崗交流法：防止秘書利用領導權力尋租

領導干部對于黨政秘書的不規范使用必然導致的一個結果是領導干部與黨政秘書之間原有的上下級工作關系，會開始發生變化。在不規范使用的過程中，黨政秘書除開為領導干部處理正常制度范圍內規定事務外，還會處理一些領導干部生活、學習甚至家庭內部的事務，從而使得其與領導關系不僅僅是一種工作關系。

對于包括黨政秘書腐敗在內的相關問題研究，不少學者除開從監督機制與法律制度視角之外，還發現由于“在中國這樣一個講究人情世故的國度里，傳統人際關系應該說是中國社會腐敗問題的重要的文化根源。”[3]而在許多的黨政秘書腐敗案例中，黨政秘書之所有具有隱性權力，并利用隱性權力從事腐敗而得不到有效的監管與監控，關鍵在于其與領導干部不一般的關系。

正因為如此，在幾乎所有的黨政秘書腐敗案例中，都可以看到黨政秘書利用與領導干部之間的不一般關系，這種關系有可能是如師生般，也有可能如父子般，一旦黨政秘書與領導的關系從“陌生人”過渡到“熟人”，甚至“家人”的時候，當他們成為領導的“身邊人”時，其腐敗的可能性與危險性就開始攀升，并且由于黨政秘書與領導干部之間的關系如果還具備時間上的唯一性，黨政秘書利用與領導干部關系的壟斷性進行腐敗似乎也只是時間上的早晚問題。

正因為黨政秘書與領導干部之間的關系非同一般，所以，2002年頒布的《黨政領導干部選拔任用工作條例》就強調領導干部“不準要求提拔本人的配偶、子女及其他親屬，或者指令提拔秘書等身邊工作人員”。而要做到領導干部能夠不指定身邊的秘書工作人員，就需要建立起秘書崗位輪崗交流的制度。

其實，在這一方面早有相關的文件對此有著較為清晰的規定。如《黨政領導干部交流工作規定》中強調“在一個地方或者部門工作時間較長的”屬于交流的主要對象；《國家公務員職位輪換（輪崗）暫行辦法》中的“某些工作性質特殊的非領導職務的國家公務員”應該包括黨政秘書。

建立秘書崗位輪崗交流制度既要能夠降低黨政秘書腐敗的可能性，還要能夠保障正常工作的開展與執行。因此，黨政秘書崗位輪崗交流的時間限定是一個關鍵。時間少，不利于工作的開展；時間長，有可能導致腐敗問題。一般認為，5年是一個較為合理的期限。同時，黨政秘書崗位輪崗交流不是轉換秘書的崗位性質，不是改變秘書的身份，而是周期性的改變其服務對象，防止其與領導干部建立工作之外的關系，并利用這種不一般的關系獲得隱性權力從事腐敗。

三、健全黨政信息溝通法：斬斷秘書獲取內部信息渠道

在我國有政府主導的市場經濟改革中，政府是信息資源的主要掌握者。我國目前有80%的信息控制在政府部門手中，包含著眾多行政管理信息、市場信息、服務信息、宏觀決策信息。這些信息對于企業和個人都具有重要的參考、指導作用。[4]而不論是從秘書機構來說還是從秘書的職責來說，他們都屬于黨政信息溝通網絡的中樞機構。對于黨政秘書而言，就有可能利用手中的信息資源在市場經濟中用來為自身獲利進行尋租腐敗活動。

分析黨政秘書所掌握的信息資源，可以發現有以下幾個特點：首先是信息資源的權威性。由于黨政秘書處于黨政信息的中樞，可以掌握一般的權威性信息，同時，還因為黨政秘書是領導干部的“身邊人”，對于領導干部的決策信息是第一知曉人。其次是信息資源的全面性。不論是決策性信息資源還是執行性信息資源；不論是縱向的單位信息資源，還是橫向的全局信息資源；不論是單位的內部信

息資源，還是單位的外部信息資源；甚至包括動態性信息資源、私人性信息資源、常規性信息資源、機密性信息資源，黨政秘書都可以獲得。再者是信息資源的優質性。對于一些機密性信息資源，由于政府對市場的調控作用，其對市場經濟運行的結果與作用，都比一般信息資源作用要大。最后信息資源的私密性。黨政秘書在與領導干部以及其他工作交流中，其獲取的一些信息資源有可能是涉及到黨政系統中工作人員的私密性信息。

分析黨政秘書腐敗案例，其中不少是由于黨政秘書違規透露政府內部信息從中獲利，可以說，黨政秘書隱性權力腐敗的一個重要依托介質就是內部信息。之所有會出現這類情況，在于黨政秘書在工作中可以利用相關職責形成的隱性權力取得信息不對稱的優勢，并利用自身的信息資源優勢進行尋租腐敗活動。

當然，黨政信息溝通法在消除黨政秘書信息不對稱優勢中，不是一刀切，而應該是按照內外有別、上下有序、左右有關的原則。所謂內外有別的原則，就是屬于政府內部的信息暫時不適宜向社會公布的，可以通過政府內部信息系統，做到在系統內，不論是黨政秘書還是一般工作人員，都可以知曉，只是外部暫時性不知曉，從而化解黨政秘書與一般人員之間的信息差距。所謂上下有序，是指嚴格管理屬于領導干部掌握的信息資源，規定領導干部不能向黨政秘書透露高等級的政府信息，避免黨政秘書掌握不屬于、不符合自身權限與身份的政府信息。所謂左右相關是在一定的范圍內還是需要讓黨政秘書掌握單位內部不同部門之間的信息資源，只是這一類信息資源的性質與范疇僅局限在與領導干部的決策權、指揮權等權力運行相關，與此無關的信息不應向黨政秘書透露。

[參考文獻]

[1]吳雨平，李正春.秘書學與秘書實務教程[M].廣州：暨南大學出版社，2008.10.

[2]李松.秘書腐敗,背后是“一把手”權力無邊[J].秘書，2009（4）：5-11.

[3]金愛慧，趙連章.論中國傳統人際關系對腐敗的影響[J].東北師大學報（哲學社會科學版），2010（2）：6-9.

[4]魏婷.政府信息公開是其贏得主動的現實之需[N].蘭州日報， 2014-01-28.

（責任編輯：盛天）

［作者簡介］陳洪霞，女，湖南岳陽人，湖南大眾傳媒職業技術學院文秘專業教研室講師，研究方向：文秘理論與教學(湖南長沙，410100)。

中圖分類號：D66

文獻標識碼：A

文章編號：1672-8653（2016）01-0045-03

［基金項目］本文系湖南大眾傳媒職業技術學院院級科研課題“黨政秘書隱性權力的形成及其治理方法研究（項目編號：15YJ03）階段性研究成果之一。