公安機關化解涉警信訪積案的法治路徑*

袁周斌

湖北警官學院，湖北　武漢　430034

?

公安機關化解涉警信訪積案的法治路徑*

袁周斌

湖北警官學院，湖北武漢430034

涉警信訪積案涉及到公安工作和公安隊伍諸多方面的問題，具有訴求主體特定、受理和處置主體有限、涉案證據模糊、訴求結果不確定、處置過程復雜且反復等特點。形成涉警信訪積案，其中既有公安機關內部原因，也有信訪人主觀原因和社會客觀原因。公安機關必須堅持“法、理、情”相結合，遵循法治思維，健全信訪工作機制，運用群眾工作方法，及時有效化解涉警信訪積案，切實維護社會安全和穩定。

公安機關；涉警信訪；化解積案；法治路徑

涉警信訪是指基于公安機關管轄案件的實體或程序方面的處理以及民警在接出警過程中由于自身語言、行為不當所引起的當事人及相關人員的信訪。涉警信訪積案一般是指超過一年尚未辦結或者當事人不服處理結果，繼續信訪的案件。涉警信訪積案是影響公安機關執法公信力和執法形象的重要因素之一。有效化解涉警信訪積案是公安機關執法能力水平和執法為民意識的直接體現。遵循法治思維，構建科學有效的涉警信訪積案化解工作機制，是公安機關應當重點關注，并著力解決的課題。

一、涉警信訪積案的訴求類別

實踐中，涉警信訪積案所反映的問題雖然可能涉及到公安工作和公安隊伍的方方面面，但涉警信訪人的訴求集中表現在如下六個方面：

(一)要求破案或者抓獲犯罪嫌疑人

公安機關對于一些命案以及傷害、詐騙、故意損毀公私財物、交通肇事逃逸、放火等刑事案件，久偵不破。受害人及家屬認為公安機關追捕不力，要求盡快破案、抓獲犯罪嫌疑人、賠償或補償損失，故而反復上訪。

(二)反映公安機關治安管理問題

一是要求查處治安案件。對于因民間糾紛引起的打架斗毆，當事人花費了大量的醫藥費用，而有些辦案單位的辦案民警在主觀上認為是小案件，思想上不重視，調查上不細致，致使案件長期得不到查處，矛盾越積越深，怨言越來越多。二是要求解決戶口問題。公安機關戶籍管理遺留問題造成居民一人多戶、重戶、身份證號碼重號，當事人在辦理養老保險、駕駛證件時多方受阻，故要求入戶、分戶、變更而反復信訪。三是反映治安狀況混亂。如反映一些地區、行業內部盜竊問題突出，賭博、賣淫活動猖獗，故而反復要求公安機關進行社會治安整治，凈化社會環境。

(三)對公安機關做出的處理決定或鑒定意見不服

一是對公安機關的立案決定不服。認為該立案的沒有立案，該立刑事案件的按行政案件查處。二是對公安機關作出的行政處罰決定不服，其中以對行政拘留不服的居多。三是對公安機關追究刑事責任的對象不服，如認為該追究多人刑事責任的僅追究少數人刑事責任；該追究此人的刑事責任，公安機關卻追究了彼人的刑事責任。四是對死亡鑒定、傷情鑒定意見不服，要求重新鑒定。五是對交通事故責任認定不服，如認為公安機關在交通事故處理過程中違背事實，徇私舞弊，偏袒對方，要求重新認定，公正處理。六是對信訪部門答復、復查意見不服，要求上級機關復查、復核。

(四)反映公安機關違法采取強制措施

一是認為依法不該采取的而采取了；二是認為依法該采取的卻沒有采取或沒有及時采取；三是認為該對多人采取的卻僅對個別人采取。

(五)控告公安民警違法違紀問題

一是舉報公安民警貪污受賄，充當黑惡勢力保護傘，包庇犯罪嫌疑人等。二是控告公安民警違法違規辦案。三是控告公安民警參與違法犯罪活動，辦理關系案、人情案、金錢案，徇私枉法。四是控告公安民警及聘用人員不作為、亂作為。

(六)檢舉揭發違法犯罪行為和舉報案件線索

有些信訪人長期反復舉報某地區黑惡勢力、非法經營、吸毒販毒、敲詐勒索、拐賣拐騙婦女兒童、欺行霸市、強買強賣等違法犯罪行為及其線索，并控訴公安機關打擊不力。

二、涉警信訪積案的主要特點

涉警信訪積案均是經過一定辦理時限，沒有得到有效解決，信訪人繼續和反復信訪的涉警信訪案件。涉警信訪積案具有以下主要特點：

(一)信訪人的特定性

涉警信訪積案的訴求主體，與一般涉警信訪積案相比，其范圍較窄，主要為公安機關所辦理案件的當事人或者其親屬，其中，當事人包括案件的犯罪嫌疑人、被告人、被害人。實踐中，當事人的近親屬也占較高比例。

(二)受理和處置主體的有限性

涉警信訪積案的處置主體在多數情況下只能是公安機關。雖然當事人存在多頭信訪，多級信訪，存在層層批轉等現象，但是最終行使調查和作出處理決定的機關，往往還是最初辦理案件的公安機關，這往往成為當事人不服處理決定，反復信訪的原因之一。

(三)涉案證據的模糊性

涉警信訪積案多數由于時過境遷，案件證據先天不足，關鍵證據滅失，主要證人死亡、外逃、發生天災人禍、辦案人員更換等原因，案件證據之間存在矛盾，或者主要矛盾沒有得到合理排除，又難以補充、調取新的證據，致使案件難以達不到事實清楚，證據確實充分的標準。

(四)訴求結果的不確定性

盡管信訪人提出的訴求內容很多，標準也非常高，但是實踐中因為提出的訴求缺乏法律依據等原因，只有較少比例的案件能讓當事人實現訴求愿望，其他較大比例的案件往往是多年得不到明確答復，或者答復結果與當事人提出的訴求相去甚遠。

(五)處置過程的復雜性和反復性

涉警信訪積案由于直接涉及公安機關或者辦案民警的名譽和現實利益，加之由公安機關獨立調查，并作出處理決定，處理的時間一般都較長，少則一年半載，多則三年五年得不到結果。處置期間包括調查取證、重新鑒定、聽證、匯報研究、作出決定、宣布結果等多個程序。當事人對處理結果不服時，往往又會向作出決定機構的上級公安機關或者當地黨委、政府、紀委、信訪等部門提出信訪，啟動新的的調查處理程序。因此，涉警信訪積案的處置過程具有雜性和反復性。

三、涉警信訪積案的形成原因

涉警信訪案件的形成成因多種多樣，不僅公安機關自身的原因，還有信訪群眾的主觀原因和社會層面的客觀原因。

(一)公安機關內部的原因

第一，案件處理過程存在瑕疵而引發新的矛盾。由于公安機關或者辦案民警對案件事實調查不充分、不全面，涉案主要證據之間存在矛盾，關鍵證據難以調取、難以做出定論；或者沒有及時公開調查結果，公開處理依據，都可能會引發新的不滿，導致信訪人節外生枝，窮追不舍，使信訪問題事態擴大，矛盾激化。

第二，信訪終結機制不完善。這導致一些信訪人沒有正當理由不斷上訪；或者經過多級審查、聽證等程序維持最初處理決定的案件，如果信訪人無理纏訴，公安機關難以運用制度或者法律手段對其予以懲戒。

第三，公安機關缺乏糾錯的誠意和勇氣。對于有些涉警信訪積案，公安機關及其辦案民警存在明顯過錯，但是其由于存在特權思想等原因，不承認錯誤，或者承認工作存在失誤，但是拒不承擔賠償、補償、返還財物等義務，當事人合法權益得不到保障，致使信訪不止。

第四，缺乏必要的思想交流和溝通。實踐證明，有些纏訪老戶，存在一定程度的心理障礙，或者心理偏執現象。而有些信訪工作人員忽視其心理承受能力，不善于運用化解其心理矛盾的合理方法，沒有從心靈深處解開其心結，不能消除其心理誤區，故而也就不能實現案結事了。

(二)信訪人主觀原因

人的思想是行動的前提。群眾個體對每件事的認知想法因人而異，采取的行動各不相同。上訪群眾其訴求沒有完全滿足，甚至一些額外的訴求沒有實現，尤其是在利益驅使下，要求公安機關繼續為其解決所謂困難，進而形成越級上訪、纏訪。而信訪與各級績效考核掛鉤，為了達到息訪目的，無論信訪案件是否終結、是否進入法律程序、是否移交有關部門，只要信訪人的訴求沒有得到滿足仍上訪的，公安機關就要投入大量警力去辦理、穩控，直至“息事寧人”。

(三)社會客觀原因

涉警信訪積案是社會經濟發展過程中各種矛盾凸顯與公安機關維護社會穩定的職能要求相對立所造成的必然結果。如一些群眾因拆遷、安置等問題而上訪時，公安機關對有關非正常上訪的當事人采取必要的穩控措施，但上訪群眾對公安機關的參與往往是排斥和敵對的，進而產生新的信訪問題。

四、化解涉警信訪積案的法治路徑

(一)依法辦案，權為民所用，嚴格執法贏得群眾信任

第一，推進涉警信訪工作改革。積極推進涉警信訪工作改革，引導涉警信訪問題在法治軌道內妥善處理，突出解決“信訪不信法、信上不信下、棄法轉訪”的不正常現象，逐步形成尊重司法、崇尚法治的良好氛圍。辦理信訪事項的民警要適應形勢發展和工作需要，切實提高自身法律素養，提升依法解決信訪問題的能力水平，引導信訪群眾依法、理性、有序維權。

第二，加大刑事案件偵破力度。把破案追逃作為首要工作目標，精心組織、周密部署，鍥而不舍、攻堅克難。對案件久偵不破和犯罪嫌疑人在逃的信訪案件，加大破案追逃力度，實現受害人及其家屬息訴罷訪。當然，對一些小案件，也要高度重視，做好受理、辦理和督辦工作，切實把小事解決好，充分體現公平正義，讓廣大群眾感受到公平正義。

第三，堅持開門接訪制度。繼續堅持市局、分(縣)局兩級公安機關“一把手”接訪和局領導接訪制度，做到時間、人員、效果三個落實，確保信訪渠道暢通無阻。實行定期接待和預約接待相結合，在機關接待與深入基層下訪、回訪相結合，切實加強與群眾的聯系。尤其是對一些疑難案件，要變等訪為下訪，深入基層、走近群眾，增強群眾對公安工作的理解與信任。

第四，落實領導包案制度。按照屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責的原則，對于上級交辦和自行排查出來的信訪積案，要層層落實領導包案。嚴格落實“四定三包”責任制(即定包案領導、定化解措施、定化解時限、定化解責任和包核查、包化解、包穩控)，堅決防止包而不管、包而不辦。主要領導要帶頭包“釘子案”、“骨頭案”等疑難復雜的信訪積案，親自接訪、親自協調、親自解決問題。

第五，堅持案件評查和責任追究。實行信訪問題責任倒查和責任追究，造成信訪案件原因未查清“不放過”，對責任人未處理“不放過”，未制定杜絕類似信訪問題發生整改措施“不放過”。對因措施不力、排查不細、化解不到位等工作失職，造成重大或惡劣影響的，嚴格按照有關規定倒查責任。

第六，規范涉警信訪秩序。公安機關對合法上訪的要保護、依法解決問題；對違法鬧訪的要及時制止；鬧訪滋事，構成妨害公共安全、擾亂社會秩序、侵犯人身權利、財產權利等違法犯罪行為的，按照公安部《關于公安機關處置信訪活動中違法犯罪行為適用法律的指導意見》有關規定依法處理，堅決遏制和打消其“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”的錯誤心態，維護好正常的信訪秩序。治安、刑偵、法制等部門與信訪部門要密切配合，充分收集掌握證據，依照相關法律法規，堅決予以打擊處理。

(二)以理服人，利為民所謀，程序規范做到案結事了

第一，規范聽證，做到程序公開透明。對于重大、復雜、疑難的涉警信訪積案，應實行聽證制度，邀請地方黨委、政府、人大代表、政協委員、律師以及信訪人親屬等參加聽證會，通過質詢、辯論、評議、合議等方式查明事實，公開案件情況和處理結果，解開上訪人思想上的“疙瘩”，促進停訪息訴。

第二，按章辦事，妥善選擇辦理程序。準確理解“訴訪分離”的基本含義，及時審查甄別，準確分流導入，把涉警信訪事項從普通信訪中分離出來，改變過去靠信訪、行政協調重啟法律程序的做法，樹立司法權威，切實解決入口不暢的問題。扎實做好信訪終結審查和認定工作，對于應依司法程序處理的涉警信訪事項，在做好疏導、教育的基礎上依法依程序辦理。對一些檢察院、法院已有結論，但信訪人仍在公安機關糾纏不休的信訪積案，引導他們通過上訴、申訴解決。

第三，抓早抓小，及時排查化解矛盾糾紛。按照“抓早、抓小”原則和“邊排查、邊化解”思路，緊密結合部門警種實際，對涉警信訪問題以及可能引發信訪問題的各種苗頭性、傾向性、預警性、深層次問題進行全面深入的排查梳理，特別是對進京上訪、集體上訪、非正常上訪、精神病人上訪等非正常上訪問題要重點排查，力爭把矛盾化解在萌芽狀態，把問題解決在基層，把非正常上訪人員穩控在當地。

(三)以情動人，情為民所系，真情關懷促進息訴罷訪

第一，加強調解，化解矛盾促和諧。要不斷改進公安機關的執法作風建設，在處理涉警信訪事項過程中，要始終帶著對群眾的深厚感情，以高度負責的態度為民解憂，充分利用人民調解、行政調解、商事調解、行業調解等多種調解方式，真正解決一批應當解決、有條件解決的疑難信訪積案。

第二，司法救助，濟貧解困保民生。對受到違法犯罪行為侵害但無法獲得有效賠償的當事人，公安機關應盡力幫助他們獲得由國家給予的經濟資助，幫助他們擺脫生活困境。這既彰顯黨和政府的民生關懷，又有利于實現社會公平正義，促進社會和諧穩定，維護司法的權威和公信。對一些“法度之外，情理之中”、生活較為困難的信訪人給予必要的救濟和補助，促使其息訴罷訪。

第三，因案施策，多措并舉促化解。對每起涉警信訪積案，都要認真分析，查明原因，找準癥結，是什么類型的問題就用什么辦法化解。積極創新信訪工作思路，靈活采取經濟、法律、行政等手段，綜合運用領導包案、跟蹤督辦、專家會診、公開聽證、律師介入、教育疏導、協商調解等多種措施方法，盡最大努力推進涉警信訪積案的有效解決。

(四)關口前移，防范于未然，及時化解遏制新發問題

第一，提高公安民警執法能力。加強公安執法規范化建設，完善執法教育培訓機制，重點抓好對治安、刑偵、交警等警種和執法一線民警的培訓，切實提升民警執法能力水平。要從案件受理開始，秉承公平正義、對群眾負責、對法律負責的原則，扎實做好前期的調查訪問、證據固定工作，從實體和程序兩個方面嚴格依法辦案，夯實依法公正處理案事件的基礎。

第二，推進信訪工作關口前移。充分發揮公安機關基層所隊、社區警務室、鄉鎮(街道)綜治維穩信訪工作中心和村(社區)綜治維穩信訪工作站的積極作用，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求，把涉警信訪工作重心從事后處理轉移到事前排查、及時化解上來。

第三，及時辦好群眾初信初訪。落實信訪首接、首辦責任制，努力提高涉警初信初訪的一次辦結率和就地穩定率，樹立公安機關的執法公信力。千方百計地解決群眾的合理訴求，耐心做好勸導和解釋工作，將矛盾解決在當地，化解在基層，防止因處置不當、處置不到位使初信初訪轉化為重信重訪，重信重訪演變為信訪積案。

第四，完善信訪工作長效機制。堅持以問題為導向，通過定期分析研判涉警信訪問題的特征和發展趨勢，及時發現公安執法工作和公安隊伍建設中存在的突出問題，采取合理應對措施，從源頭上預防和減少公安執法問題、涉警信訪問題的發生。對“多發病”領域折射出來的公安執法工作理念、工作機制上存在的特定問題，要有針對性地解決措施，進而努力提升涉警信訪工作的法治化水平。

[1]李金銓，廖世林.公安領域涉法涉訴信訪積案的化解與處理[J].公安研究，2013(5).

[2]張向軍.論法治建設新常態下公安信訪工作的轉型升級[J].福建警察學院學報，2015(6).

[3]郭艷梅.公安信訪工作法治化的路徑[J].公安教育，2014(10).

[4]廖志明，吳奇行.城市基層公安信訪的難點及其治理——基于G所的實證分析[J].福建警察學院學報，2013(5).

[5]徐晶.控制論視閾下的公安信訪工作[J].中國人民公安大學學報(社會科學版)，2014(5).

[6]趙新然，李永新.公安信訪案件居高不下的成因與對策[J].河北公安警察職業學院學報，2014(1).

[7]石保江.關于堅持用群眾工作統攬公安信訪工作的認識與思考[J].公安研究，2013(5).

本文系湖北省高校人文社科重點研究基地“社會治安治理研究中心”2015年度科研項目《涉警信訪的原因及對策研究》(項目編號：2015-21)的研究成果。

D922.14

A

2095-4379-(2016)28-0024-03

袁周斌，男，湖北警官學院法律系，副教授。